周琪

2017年美國國內(nèi)政治一個主要特點是，特朗普執(zhí)政開局遭遇困境，執(zhí)政能力受到質(zhì)疑。他的行政班子組建速度遠遠低于往屆政府，目前仍有大量需要國會參院批準的政府高級職位空缺。特朗普任命的白宮重要官員像走馬燈一樣不斷被撤換，最“短命”的是他的首位總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理弗林，只干了24天就因陷入“通俄門”丑聞而不得不辭職。最引人注目的是總統(tǒng)首席戰(zhàn)略顧問班農(nóng)的離任。新設(shè)立的全國貿(mào)易委員會首任主任、主張對華發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)的納瓦羅也已被邊緣化。而在政府各部門，許多關(guān)鍵的中上層崗位仍然空缺，例如在國務(wù)院、商務(wù)部、財政部，對大量副部長及重要司局長的任命都進展甚微，不得不由職業(yè)文官代行職權(quán)。高層人事的頻繁變動和中高級崗位的大面積空缺，凸顯了白宮內(nèi)斗及其與共和黨建制派的深刻矛盾，使得龐大的官僚機構(gòu)至今仍在很多領(lǐng)域處于實質(zhì)停擺狀態(tài)，也表明特朗普政府無力、也沒有條件制定完整的對外戰(zhàn)略。

特朗普執(zhí)政的窘境還表現(xiàn)在他所做出的各種競選承諾在推進過程中幾乎處處受阻。例如他頒布的“禁穆令”曾被聯(lián)邦法院裁定違憲、被一些州法院叫停，在國內(nèi)外都受到猛烈抨擊。他廢除和替換奧巴馬醫(yī)保改革法案的努力曾一度失利，現(xiàn)在只能采取包括稅改法在內(nèi)的其他措施來削弱奧巴馬醫(yī)保；在美墨邊境地區(qū)筑墻的計劃因撥款等問題而得不到有力執(zhí)行；改善美國與俄羅斯關(guān)系的愿望因其政府要員遭受“通俄門”調(diào)查而被迫擱置；宣布美國退出聯(lián)合國應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》不僅遭國內(nèi)自由派強烈譴責(zé)，也受到美國主流經(jīng)濟學(xué)家質(zhì)疑。

對特朗普打擊最大的是8月弗吉尼亞州夏洛茨維爾市“白人至上主義”者與平權(quán)主義者之間發(fā)生的暴力沖突。事后特朗普的表態(tài)對雙方各打五十大板，但其含糊言辭遭到強烈批評，對他發(fā)出指責(zé)的政要包括眾議長保羅·瑞安等數(shù)名共和黨國會議員和數(shù)名現(xiàn)役高級將領(lǐng)。8名公司高管因不滿特朗普對“白人至上主義”者的曖昧態(tài)度而宣布退出美國制造業(yè)委員會，由黑石集團等11家知名企業(yè)高管組成的總統(tǒng)戰(zhàn)略與政策顧問委員會決定自行解散。這些表明，連特朗普一再標榜他所重視的商界上層人士也因意識形態(tài)問題而同他拉開距離。

特朗普政府尚未制定出完整的對外戰(zhàn)略，目前初露端倪的包括：

第一，顯示出強烈的孤立主義傾向。包括向盟國施壓，要求各國增加軍費支出，減小美國為同盟承擔(dān)的負擔(dān)；承諾不再卷入海外戰(zhàn)爭；將大幅度削減對外援助；在美墨邊境筑墻；退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），退出應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》；等等。

第二，應(yīng)對朝核問題是重點。特朗普政府放棄了奧巴馬時期的“戰(zhàn)略忍耐”政策，表示“所有的選項都擺在桌面上”，并要求中國在朝核問題上與美國密切合作，加大對朝鮮的經(jīng)濟制裁和外交勸說力度。

第三，以中東反恐為首要目標，中心任務(wù)是加速消滅“伊斯蘭國”，打擊伊斯蘭極端勢力。但是，由于目標不同，美俄在敘利亞的反恐合作進行得并不順利，俄羅斯還是以保住阿薩德政權(quán)為前提，美國則是對恐怖主義組織、阿薩德政權(quán)一起打擊。

第四，亞太政策逐步成形。繼續(xù)加強與傳統(tǒng)盟國的合作，仍然強調(diào)“美日同盟是亞太和平穩(wěn)定的基石”，同時非同尋常地重視發(fā)展同印度的關(guān)系，把亞太戰(zhàn)略與印度洋戰(zhàn)略放在一起考量，提出“印太”概念。特朗普政府更強調(diào)“亞洲是最具活力的地區(qū)”“有許多增長潛力”“對美國未來的經(jīng)濟繁榮不可或缺”，顯示出，它似乎更加看重亞太政策的經(jīng)濟方面，將繼續(xù)尋求參與亞太經(jīng)濟。有跡象表明，特朗普正在改變奧巴馬政府時期對東南亞多邊機制積極參與的政策，對本地區(qū)小國也顯示出忽略的態(tài)度，所看重的是地區(qū)大國或者美國的盟國。

第五，特朗普政府的歐洲政策以責(zé)任分擔(dān)和反移民為標尺。特朗普對歐盟不存好感，認為“歐盟是德國的工具，其目的是與美國競爭”。因此他歡迎英國脫歐，甚至預(yù)期會有更多國家脫歐。他曾公開批評德國總理默克爾推動歐洲接納大量中東難民，導(dǎo)致歐洲“一團糟”。他批評北約“反恐不力”，是個“古董”，應(yīng)予廢除；而當(dāng)與歐洲領(lǐng)導(dǎo)人在一起開會時，他又表示支持北約的存在，但要求北約國家把各自軍費的GDP占比提高到2%以上，承擔(dān)更多自我防衛(wèi)責(zé)任，停止搭美國的“安全便車”。特朗普的一系列言行偏離了美歐傳統(tǒng)的“跨大西洋關(guān)系”，在歐洲引起普遍的焦慮與不安，此外，特朗普漠視烏克蘭問題，認為烏克蘭問題是“歐洲的問題”，烏克蘭東部的戰(zhàn)事屬于內(nèi)戰(zhàn)性質(zhì)。

特朗普的對華政策趨于明朗。他曾揚言美國遵循了多年的“一個中國”政策可以被用作在貿(mào)易問題上向中方施壓的籌碼，一時引起各方對美國改變“一個中國”政策的深刻擔(dān)憂。在中美兩國有識之士的努力下，特朗普終于明白“一個中國”的政策是中國外交的底線以及中美關(guān)系對美國的重要性，確認美方將繼續(xù)奉行這一政策。

目前特朗普的對華政策有兩個重點，一是朝核問題，二是貿(mào)易問題。特朗普是重商主義的，把各國的經(jīng)濟交往看作零和游戲。他所謂的“美國優(yōu)先”實質(zhì)上是美國的經(jīng)濟優(yōu)先、貿(mào)易優(yōu)先、就業(yè)優(yōu)先。在競選期間，特朗普曾在美國對華貿(mào)易逆差和人民幣匯率等問題上激烈抨擊中國。海湖莊園會晤后中美“百日談判計劃”和特朗普訪華期間雙方簽署的總額達2535億美元的一系列貿(mào)易協(xié)議，是中國做出的愿助美減少對華貿(mào)易逆差的積極姿態(tài)。

隨著白宮內(nèi)部相對理性的、主張推動中美關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展的人漸成主流，特朗普上任之初給中美關(guān)系帶來的陰霾已暫時消散。中美之間建立了四個高級別對話機制，兩國最高領(lǐng)導(dǎo)人也建立了個人友誼、良好工作關(guān)系和相當(dāng)程度的互信，都能起到積極作用。根據(jù)美國官方的解釋，特朗普政府現(xiàn)行對華政策是“追求建設(shè)性的、以結(jié)果為導(dǎo)向的對華關(guān)系”。這其中所謂“以結(jié)果為導(dǎo)向”，可以理解為就是尋求美國同中國交往產(chǎn)生對美有利的實質(zhì)結(jié)果。這表明美國將會在與其利益相關(guān)的具體問題上不斷向中國施壓，特別是在貿(mào)易和朝核問題上。如果中美合作不能產(chǎn)生美國所期待的成果，今后的美國對華政策仍存變數(shù)。

（作者為清華大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、研究員）endprint