[摘要]社會治理是國家治理體系的重要內(nèi)容。公民有序參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在公民參與由“被動(dòng)型”管理客體向“主動(dòng)型”治理主體，由“人治型”管理客體向“法治型”治理主體的角色轉(zhuǎn)型。公民有序參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是推動(dòng)社會治理現(xiàn)代化的需要，而實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化和公民參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，制度現(xiàn)代化是一個(gè)關(guān)鍵。因此，從制度建設(shè)角度來探討公民有序參與角色轉(zhuǎn)型及其路徑，通過制度安排來提升公民制度參與的權(quán)利意識、管理水平和治理能力，對實(shí)現(xiàn)公民參與角色現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和社會治理現(xiàn)代化具有重要價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]社會治理；公民有序參與；角色轉(zhuǎn)型；制度建設(shè)

[中圖分類號] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-0169（2017）04-0025-05

十八屆三中全會報(bào)告將完善中國特色社會主義制度作為全面改革的重要目標(biāo)之一，并將其視為國家與社會治理現(xiàn)代化的標(biāo)志和途徑。這是以習(xí)近平為總書記的黨中央在把握現(xiàn)代治理規(guī)律和社會現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確、適時(shí)做出的一項(xiàng)新的部署和頂層安排。公民有序參與角色轉(zhuǎn)型是社會治理現(xiàn)代化的重要組成部分。作為國家、社會和公民之間治理關(guān)系中的基本單元，公民參與角色能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型則成為了推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。而在公民治理參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，制度建設(shè)及其現(xiàn)代化則顯得愈發(fā)關(guān)鍵。

一、公民有序治理參與的角色轉(zhuǎn)型是推動(dòng)社會治理現(xiàn)代化的需要

社會治理現(xiàn)代化的提出，是馬克思主義社會治理思想中國化的最新發(fā)展，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國正處于社會矛盾日益凸顯和社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型的“雙重疊加期”。在社會生產(chǎn)力發(fā)展無法滿足人民物質(zhì)文化需要這一主要矛盾并未改變的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的社會表現(xiàn)，如利益訴求的多樣、社會保障的差別和收入分配的差距等問題還很突出，新的社會矛盾將不斷出現(xiàn)。而且，隨著物質(zhì)生產(chǎn)方式的變化，利益分配將更加多樣，新的社會階層不斷出現(xiàn)，社會結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整。就社會治理理念而言，傳統(tǒng)的“管理型”的理念還在一定程度上和范圍內(nèi)存在，政府“重經(jīng)濟(jì)、輕社會”的建設(shè)觀念依然存在、甚至仍居主導(dǎo)地位。社會公眾參與治理的權(quán)利意識和民主觀念雖然不斷增強(qiáng)，但是相比經(jīng)濟(jì)建設(shè)的斐然成就，仍然顯得不夠和淡薄。在社會治理實(shí)踐方面，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和制度建設(shè)等原因，政府的治理資源整合水平不高，公民的治理參與能力不足、實(shí)際參與治理的機(jī)會不多，公民在基層社會治理中受到了諸多限制。社會治理現(xiàn)代化是中國民族復(fù)興之夢得以實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略選擇。在當(dāng)前加快構(gòu)建和諧社會、全面推進(jìn)平安社會的征程中，社會治理現(xiàn)代化既符合了社會建設(shè)規(guī)律和黨的群眾觀點(diǎn)，也體現(xiàn)了社會多方參與和共同治理的公民訴求和民生主張。社會治理現(xiàn)代化儼然成為了“我國社會長治久安的重要支柱”[1]39?，F(xiàn)代社會治理重視通過公民的依法、民主參與來維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，重視黨和政府與社會、公民之間關(guān)系的妥善協(xié)調(diào)和科學(xué)定位[2]。政府、社會和公民之間的治理關(guān)系中，公民通過社會組織這一有效載體進(jìn)行有序參與，既實(shí)現(xiàn)了自身的表達(dá)訴求，同時(shí)也影響著政府對社會治理的合法性基礎(chǔ)。在公民有序參與治理的行為活動(dòng)中，公民的社會治理行為體現(xiàn)出來了有效性、民主性和參與性。

二、公民有序治理參與角色轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)及制度因由

整體而言，自黨的十八屆三中全會明確提出“創(chuàng)新社會治理”命題以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對社會治理及公民參與的相關(guān)研究出現(xiàn)了“爆發(fā)”態(tài)勢。在這一理論研究的導(dǎo)引下，我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理中的公民參與實(shí)踐也得以蓬勃開展，整體上呈現(xiàn)出了積極發(fā)展的良好勢頭。與此同時(shí)，政府治理的引導(dǎo)熱情和少數(shù)公民的冷漠參與并存，公民參與的整體有序與部分地區(qū)公民參與的局部失序并存，公民有序治理參與的良好態(tài)勢與長遠(yuǎn)發(fā)展的瓶頸約束現(xiàn)象并存等。在現(xiàn)有治理制度存量之下，公民有序治理參與遭遇了不得不面對的現(xiàn)實(shí)的制度困境。公民有序治理參與角色能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，雖然受制于多種復(fù)雜因素，如經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平、公民自身的參與意識和能力、公民參與所依托社會組織的發(fā)育程度、社會的治理文化、國家民主建設(shè)及其政府治理的引導(dǎo)力等。但是，在現(xiàn)代社會治理中，公民參與的有序和有效程度不夠，關(guān)鍵還是由現(xiàn)有治理制度和法制的不完善或執(zhí)行力弱所致。或者說，一定程度上，公民有序參與社會治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)是一種治理制度上的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

（一）公民有序治理參與角色轉(zhuǎn)型的兩種表現(xiàn)

現(xiàn)代社會治理是一種主體更加多元、運(yùn)行更加科學(xué)的社會管理。因此，公民治理參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，至少具有兩層涵義：政府要真正轉(zhuǎn)變治理理念和管理職能，以群眾利益為本，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型的政府治理；而對于公民而言，就要實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)式治理到制度化治理、從傳統(tǒng)“人治”到現(xiàn)代“法治”的角色轉(zhuǎn)型。一方面，公民參與由“被動(dòng)型”管理客體向“主動(dòng)型”治理主體的角色轉(zhuǎn)型。在傳統(tǒng)的社會管理中，社會成員的合作意識不強(qiáng)，自我管理能力有限，相互之間的關(guān)系較為分散，“彼此間并沒有發(fā)生多種多樣的關(guān)系”，就“像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的那樣”[3]603。公民治理參與缺乏有效社會資源和科學(xué)的社會制度支持，公民往往是被動(dòng)的管理對象或客體。社會成員的集體性事務(wù)，更多是體現(xiàn)在社會管理客體方面。美國學(xué)者西達(dá)·斯考切波認(rèn)為，中國具有自身特殊的國情，在社會治理中，是“能夠通過大眾參與式的群眾動(dòng)員方式，來增進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的轉(zhuǎn)型”[4P329。中國社會主義制度的建立，使廣大人民群眾參與社會治理有了制度保障。政府的發(fā)動(dòng)與鼓勵(lì)、社會組織的發(fā)育與成熟，公民主體的主動(dòng)參與成為了可能和現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，公民的這種參與角色只是特定歷史時(shí)期的特殊產(chǎn)物，具有一定的政治傾向和時(shí)代痕跡。改革開放以來，深刻的制度變遷促生了一種新的現(xiàn)代社會管理和治理模式，公民的治理參與進(jìn)入了現(xiàn)代化的發(fā)展軌道，特別是十八屆三中全會之后，公民參與角色實(shí)現(xiàn)了快速的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。由于公民的勞動(dòng)行為與自身利益的統(tǒng)一，而且利益越來越成為了公民參與行為的決定性因素，社會公眾有了自主參與的意識和訴求。隨著公民自主參與的知識水平和能力的提高，公民自主參與的社會組織等載體的發(fā)育成熟，相應(yīng)的參與機(jī)制和制度也不斷得以完善，這些都為公民實(shí)現(xiàn)“自主型”治理主體角色做好了準(zhǔn)備。

另一方面，公民參與由“人治型”管理客體向“法治型”治理主體的角色轉(zhuǎn)型。改革開放的不斷深入，國家和社會管理體制發(fā)生了深刻的變化，社會結(jié)構(gòu)由最初的簡單、單一逐漸趨向復(fù)雜、多元。國家和政府將本應(yīng)該屬于社會的治理職能逐步剝離、歸還給社會，從而更加重視社會組織的參與力量和社會公眾的自我治理。另外，受社會主義市場經(jīng)濟(jì)的影響，社會公眾的物質(zhì)生產(chǎn)生活方式發(fā)生了重大變化，利益訴求的日益多樣化，使社會公眾難以像以往那樣借助精神力量而自愿、全力投入到社會治理中來。相反，錯(cuò)綜龐雜的社會公共事務(wù)，不僅再也無法僅憑“人治”手段和主觀力量實(shí)現(xiàn)，而且，必須要在黨和政府的主導(dǎo)下，整合社會資源、集聚公眾力量，需要借助完善的治理機(jī)制制度和法律，才能順利、健康地進(jìn)行管理和治理。

現(xiàn)代社會治理的一個(gè)核心要素就是法治化水平。公民能否依法參與治理是衡量社會治理法治化的重要指標(biāo)。三十多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，為中國特色社會主義各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是相比經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，社會建設(shè)的發(fā)展明顯滯后，已經(jīng)成為了我國現(xiàn)代化發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的瓶頸和短板。如果說，我國在十六大之前實(shí)行的是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，經(jīng)濟(jì)、文化和政治協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，那么，在此之后，黨和政府依據(jù)時(shí)代背景，及時(shí)地對這一國家戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整，對以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“三位一體”整體布局進(jìn)行重新部署和完善，提出了要加快社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，形成了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心“五位一體”的戰(zhàn)略布局。社會建設(shè)和管理、社會治理的理論研究和實(shí)踐探索被提上了重要日程，并且取得了實(shí)質(zhì)性的突破和創(chuàng)新，進(jìn)入了真正意義上的現(xiàn)代化發(fā)展階段，也為公民由“人治型”管理客體向“法治型”治理主體角色轉(zhuǎn)型提供了良好的外部環(huán)境。

（二）制約公民有序治理參與角色轉(zhuǎn)型的制度因由

在社會治理現(xiàn)代化過程中，公民參與角色的轉(zhuǎn)型有著深刻的制度原因。一定意義上，現(xiàn)代社會治理是一種制度性的安排，也是一種非制度性的設(shè)計(jì)。或者說，社會治理是一種制度性安排和非制度性安排的統(tǒng)一的社會行為。從現(xiàn)實(shí)的社會治理邏輯來看，純粹的“管理型”政府不符合現(xiàn)代社會治理的制度邏輯，而公民的“被動(dòng)型”參與角色又有悖于社會治理的公共倫理和制度精神。由于現(xiàn)代社會治理關(guān)注的是民生利益與民主參與權(quán)利，而公民的核心利益也一直是其有序參與和積極參與的最大動(dòng)力。所以，在公民參與角色實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程中，現(xiàn)代社會治理應(yīng)該形成政府主導(dǎo)、社會參與和公民自治相結(jié)合的多元治理模式，建立的是體現(xiàn)公民主體地位的科學(xué)系統(tǒng)的治理法律和制度。實(shí)際上，由于我國對現(xiàn)代社會治理的探索起步較晚，相應(yīng)的制度包括公民參與制度建設(shè)并未跟上社會治理的快速轉(zhuǎn)型與現(xiàn)實(shí)發(fā)展，公民治理參與角色轉(zhuǎn)型遇到了未曾有過的制度困境。

一是公民治理參與制度體系不夠健全。我國歷屆政府都非常重視公民在政治社會生活中的有序參與，十八屆三中全會以來，公民治理參與的理論與實(shí)踐得到了長足發(fā)展，公民角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型也被提到了急需解決的研究日程。實(shí)際上，各級政府在鼓勵(lì)、引導(dǎo)公民有序參與的同時(shí)，均下大力氣從建立健全法律制度著手，為公民的治理參與提供了合法的制度通道，公民參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型已經(jīng)初步具備了良好的制度基礎(chǔ)。但是面對社會治理實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新問題和新特點(diǎn)，社會治理及其公民參與制度仍然不夠健全。如社區(qū)治理和服務(wù)等還沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，《城市居委會組織法》中對公民參與的權(quán)利、內(nèi)容、責(zé)任和實(shí)現(xiàn)途徑等規(guī)定較少，對于社區(qū)治理中的人、權(quán)、責(zé)都規(guī)定的不夠具體。

二是公民治理參與制度可操作性不強(qiáng)。一定程度上，政府在制定公民治理參與制度方面，并非沒有賦權(quán)于公民，而是比較宏觀化、原則化，制度的可操作性不強(qiáng)，很容易導(dǎo)致這樣或那樣的問題。比如政府確立了城鄉(xiāng)社區(qū)居委會的“基層群眾自治組織”這一合法地位，但對其自治主體、自治性質(zhì)和權(quán)力范圍，對公民參與治理的決策和反饋，對公民的自我管理、教育和服務(wù)的領(lǐng)域等并未予以具體規(guī)定，社區(qū)居民“旁聽”的多，“決策”的少。這種制度體系容易陷于這一困境，即“只告訴公民正在發(fā)生什么”“卻絕少賦予公民擁有真正富有意義的參與決策的機(jī)會”[5]35。

三是公民治理參與制度滯后于具體實(shí)踐。相比治理實(shí)踐的發(fā)展，在社會治理提出和探索初期建立起來的相關(guān)制度，如《城市居委會組織法》等，已經(jīng)無法滿足日益增長的公民參與需求，顯現(xiàn)出了一定的滯后性。如《居委會組織法》中對居委會地位的制度規(guī)定，已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)治理中居委會的地位和功能明顯不符，有的地區(qū)居委會成為了政府的“準(zhǔn)行政組織”，而且很多開展的工作也與群眾日常生活及其利益沒有多少關(guān)聯(lián)，以至于群眾對社區(qū)治理漠不關(guān)心。另外，對于公民對社區(qū)事務(wù)能否參與、怎樣參與等重要問題，也沒有具體的制度規(guī)定。結(jié)果成了公民不是不想?yún)⑴c，而是沒有及時(shí)的相應(yīng)制度資源補(bǔ)充。這種相對滯后的制度體系在一定程度上限制著公民治理參與的積極性和角色轉(zhuǎn)型。

三、實(shí)現(xiàn)公民有序治理參與現(xiàn)代角色轉(zhuǎn)型的制度路徑

毛澤東認(rèn)為，“解決制度問題比解決思想問題更重要，更帶有根本性質(zhì)”[6]473。鄧小平則更直接強(qiáng)調(diào)了制度的根本性、長遠(yuǎn)性和決定性。美國學(xué)者諾斯以為，作為“決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)立的一些制約”[7]3，制度是實(shí)現(xiàn)公民參與角色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。社會制度完善與否影響著人與人在社會治理中的關(guān)系，關(guān)系到社會矛盾的治理和化解。科學(xué)完善的法律制度是社會治理現(xiàn)代化程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)，是公民治理參與角色現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然要求和根本路徑。

（一）建設(shè)制度治理文化和制度文明，增強(qiáng)公民制度參與的權(quán)利意識

公民治理參與的民主權(quán)利意識，是判斷現(xiàn)代社會治理理念創(chuàng)新的重要標(biāo)志，也是社會治理現(xiàn)代制度發(fā)展的精神文化基礎(chǔ)。發(fā)展社會治理制度文化，重在處理好社會治理的制度因素與非制度因素的關(guān)系，使社會制度與社會文化和價(jià)值相統(tǒng)一[8]。社會治理的現(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致了其自身治理文化結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，也促進(jìn)了公民參與意識的明顯增強(qiáng)和參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。在此過程中，公民參與的民主權(quán)利意識越來越表現(xiàn)出了在現(xiàn)代社會治理中的本位價(jià)值。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善，以非公有制企業(yè)的職工、個(gè)體業(yè)主等為代表的新的社會階層產(chǎn)生，加之城鄉(xiāng)居民的大量流動(dòng)，城市新市民的增加，都使得社區(qū)傳統(tǒng)的治理文化結(jié)構(gòu)因遭受沖擊而面臨調(diào)整。另外，物質(zhì)生活水平的提高，公民的民主權(quán)利意識大為增強(qiáng)，對參與國家的政治社會生活更為期待。公民治理參與的民主權(quán)利意識的增強(qiáng)，必然會促進(jìn)公民對自身治理主體地位和身份的社會認(rèn)同，更為關(guān)注對國家和社會治理的現(xiàn)代化發(fā)展，從而自覺地實(shí)現(xiàn)公民參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，這是發(fā)展現(xiàn)代社會治理制度及其制度文化時(shí)的必需因素。換句話說，制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)公民治理參與角色現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。從文化角度來看，治理是一種文化，是治理文化的外化形式。公民對治理權(quán)利的追求，是治理制度不斷完善的驅(qū)動(dòng)力，是治理制度發(fā)展的文化基礎(chǔ)。當(dāng)前我國社會治理現(xiàn)代化建設(shè)還將長期面臨著“以官為本”理念和封建社會治理專制遺毒的影響，還將經(jīng)受著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“行政指令式”治理思想和“管理控制型”治理模式的考驗(yàn)。受此影響，政府依靠經(jīng)驗(yàn)的“人治”和公民“被動(dòng)”情景下的參與角色，仍然是社會治理制度文化建設(shè)的重要障礙。因此，發(fā)展治理制度文化，增強(qiáng)公民制度參與的權(quán)利意識刻不容緩。

（二）強(qiáng)化制度治理職能，提升公民制度參與的管理水平

依靠制度治理，發(fā)揮制度在社會治理中的合理職能，是有效提高公民科學(xué)參與管理水平的重要條件。公民參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是一種在市場經(jīng)濟(jì)條件中進(jìn)行的系統(tǒng)性的制度轉(zhuǎn)型。在這個(gè)過程中，公民參與角色的轉(zhuǎn)型往往會出現(xiàn)不穩(wěn)定和不確定等社會風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)蛘?、社會（市場）組織和公民職能關(guān)系模糊而出現(xiàn)轉(zhuǎn)型失敗的現(xiàn)象。因此，強(qiáng)化制度治理職能，主要還是能夠以制度形式處理好政府、社會、市場和公民個(gè)體之間的職能關(guān)系。一是政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變治理職能，發(fā)揮在制度轉(zhuǎn)型中的推進(jìn)功能，通過科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)和安排，充分發(fā)揮制度對社會利益的整合集聚功能，平衡好國家和政府對于社會治理權(quán)力的民主與集中。大力發(fā)展和培育各類社會（市場）組織，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)組織自治、管理和服務(wù)功能，優(yōu)化和完善社會組織的管理制度，挖掘社會組織的治理潛力，搭建好公民參與角色轉(zhuǎn)型的社會載體。通過積極引導(dǎo)、宣傳和教育，制定強(qiáng)調(diào)賦予公民更多、更易參與治理權(quán)利和機(jī)會的制度，重點(diǎn)加強(qiáng)非政府組織和個(gè)人行使治理職能的制度規(guī)范和程序規(guī)范，從而提高社會和公民對政府治理合法性的認(rèn)同，提高公民的制度治理參與水平。此外，政府要將本應(yīng)該屬于公民和社會組織的一些治理職能，要通過制度途徑交還給公民和社會，但凡社會組織能夠自主解決、公民能夠?qū)嵭猩鐓^(qū)自治的地區(qū)和事項(xiàng)，都要明確規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)力和職責(zé)范圍。防止“強(qiáng)政府、弱社會”或“弱政府、強(qiáng)社會”的“制度陷阱”[9]。而是能夠從制度源頭厘清政府、社會和公民之間的職能關(guān)系，履行政府、社會和公民之間的職能實(shí)踐，不斷提高公民制度參與的管理水平和治理能力。

（三）完善制度治理體系，保障公民制度參與的治理能力

科學(xué)完善的法律制度體系是社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是公民能夠依法參與治理的重要依托，也是公民參與的制度運(yùn)用能力的重要前提。在黨和政府的高度重視下，我國目前已經(jīng)基本構(gòu)建起了一套較為完整的中國特色社會主義制度體系。但是相比經(jīng)濟(jì)文化等領(lǐng)域，社會建設(shè)和治理領(lǐng)域的制度建設(shè)相對薄弱，離現(xiàn)代社會治理及其創(chuàng)新、離公民參與的制度運(yùn)用能力要求還有很大差距。因此，社會治理的制度建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。廣大公民是推動(dòng)現(xiàn)代社會制度的建設(shè)主體和動(dòng)力。公民參與治理的制度建設(shè)要遵循現(xiàn)代制度理念和精神?，F(xiàn)代社會治理制度是維護(hù)公民治理參與利益、體現(xiàn)公民治理權(quán)利的管理制度。公民借助現(xiàn)代制度參與社會治理，不僅實(shí)現(xiàn)了自身權(quán)利，而且也加速了自身參與角色的社會轉(zhuǎn)型。公民參與治理的制度建設(shè)也要適應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)的需要。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家是社會的代言人，重點(diǎn)關(guān)注的是國家利益和集體利益的維護(hù)，主張公民個(gè)人利益要服從、服務(wù)于集體利益，因此，在社會制度的安排與建設(shè)中，難免會對公民個(gè)體權(quán)益的弱化重視不足。公民的治理參與也容易陷入“命令式”的被動(dòng)參與狀態(tài)，即使個(gè)別公民主動(dòng)參與，也往往是憑借經(jīng)驗(yàn)而非制度來進(jìn)行。公民參與角色的轉(zhuǎn)型不僅沒有形成一種習(xí)慣與自覺，也缺乏一套完善的成熟的制度支撐和制度促進(jìn)。公民通過制度參與形式，有助于規(guī)范公民參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，如重點(diǎn)有：參與制度制定，使制度能夠真正代表民意、推進(jìn)治理現(xiàn)代化發(fā)展；參與制度執(zhí)行，做到治理公權(quán)力的運(yùn)行是建立在制度基礎(chǔ)上，在執(zhí)行中，暢通公民權(quán)益表達(dá)與平衡機(jī)制，使公權(quán)力在制度運(yùn)行中更具彈性和人性化；參與制度監(jiān)督，使公民監(jiān)督擺脫形式上的困擾而真正走向?qū)嵸|(zhì)，發(fā)揮其應(yīng)有的社會監(jiān)督作用；參與制度問責(zé)，避免責(zé)任追究的同體化、形式化和無章可循等，通過一系列的制度體系建設(shè)，為公民參與角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的制度保障。

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