左希迎

（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授）

中國(guó)外交中的理念創(chuàng)新與權(quán)力使用

左希迎

（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授）

十八大以來(lái)，中國(guó)外交政策取得了舉世矚目的成就，國(guó)際地位有了極大地提升。盡管在國(guó)際層面上，國(guó)際環(huán)境動(dòng)蕩不安，權(quán)力政治日趨凸顯，中國(guó)面臨的外部環(huán)境惡化，特別是美國(guó)推出亞太再平衡站略，將戰(zhàn)略資源集中于亞太地區(qū)，這給中國(guó)帶來(lái)了巨大壓力。然而，新的領(lǐng)導(dǎo)人還是把握住這一歷史趨勢(shì)，提出了全新的外交思路。歷史地看，這一時(shí)期承前啟后，可以稱之為中國(guó)崛起的關(guān)鍵時(shí)期。那么，如何評(píng)估十八大以來(lái)中國(guó)外交政策？中國(guó)外交取得了哪些成就？又有哪些不足？應(yīng)該如何改進(jìn)？思考這一系列問(wèn)題，有助于我們推動(dòng)中國(guó)外交向著更好的方向發(fā)展。

一、十八大以來(lái)中國(guó)外交取得的成就

十八大以來(lái)，中國(guó)外交一改原來(lái)風(fēng)格，變得更加積極進(jìn)取、奮發(fā)有為。回顧這幾年的中國(guó)外交可以發(fā)現(xiàn)，開拓和創(chuàng)新是基本特點(diǎn)。從亞投行到一帶一路，從新型大國(guó)關(guān)系到人類命運(yùn)共同體，仔細(xì)審視這些新戰(zhàn)略和新概念，有大開大合之勢(shì)，其不僅有治理周邊地區(qū)之功能，亦有緩解國(guó)際結(jié)構(gòu)性矛盾之意圖。由此觀之，中國(guó)的大戰(zhàn)略已經(jīng)初現(xiàn)端倪，框架搭建和制度規(guī)劃的輪廓越來(lái)越清晰，逐漸進(jìn)入實(shí)踐階段。總體來(lái)看，中國(guó)外交在規(guī)劃和成效兩個(gè)方面取得了重大成就。

一方面，中國(guó)提出了一些重大的戰(zhàn)略思路。第一，為了補(bǔ)足亞洲地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的缺額，中國(guó)倡導(dǎo)創(chuàng)設(shè)亞投行，以推動(dòng)亞洲地區(qū)的多邊開發(fā)。亞投行是中國(guó)創(chuàng)設(shè)國(guó)際制度的一次重大嘗試，借鑒已有的先進(jìn)理念和規(guī)則，同時(shí)提出創(chuàng)新性的理念和規(guī)則，這兩者同樣重要。畢竟，亞投行將在規(guī)則設(shè)定等領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)主導(dǎo)的地區(qū)秩序造成一定沖擊。①陳紹峰：《亞投行：中美亞太權(quán)勢(shì)更替的分水嶺？》，載《美國(guó)研究》2015年第3期，第14-33頁(yè)。對(duì)中國(guó)而言，創(chuàng)設(shè)國(guó)際制度面臨困難和風(fēng)險(xiǎn)在所難免，其中諸多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得總結(jié)，這也是中國(guó)這種大國(guó)成長(zhǎng)的必經(jīng)之路。值得肯定的是，亞投行作為一種增量改革的思路，代表了中國(guó)處理與現(xiàn)存國(guó)際規(guī)則關(guān)系的一種新思路。

第二，中國(guó)提出了一帶一路倡議，試圖通過(guò)互聯(lián)互通來(lái)推動(dòng)中國(guó)與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作。有學(xué)者認(rèn)為，從基本定位來(lái)看，一帶一路有三個(gè)基本定位，即新時(shí)期對(duì)外開放的重大舉措，中國(guó)經(jīng)濟(jì)外交的新平臺(tái)和新興區(qū)域合作機(jī)制。②李向陽(yáng)：《構(gòu)建“一帶一路”需要優(yōu)先處理的關(guān)系》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第1期，第54-56頁(yè)。從目前的進(jìn)展來(lái)看，一帶一路戰(zhàn)略盡管面臨諸多外交風(fēng)險(xiǎn)和成本，但是已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，2017年5月14日至15日，“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇將在北京舉行，這意味著一帶一路倡議取得了重大的階段性進(jìn)展。

第三，中國(guó)提出了新型大國(guó)關(guān)系概念，用來(lái)處理中美關(guān)系，試圖通過(guò)新路徑和新框架來(lái)避免傳統(tǒng)上崛起國(guó)與霸權(quán)國(guó)之間沖突的宿命。③周方銀：《中美新型大國(guó)關(guān)系的動(dòng)力、路徑與前景》，載《當(dāng)代亞太》2013年第2期，第4-21頁(yè)；達(dá)?。骸稑?gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系的路徑選擇》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第7期，第59-73頁(yè)。然而，由于美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)充滿了質(zhì)疑，新型大國(guó)關(guān)系一直沒(méi)有成為處理中美關(guān)系的框架。特朗普上臺(tái)以后，中美新型大國(guó)關(guān)系有可能重新被美國(guó)政府接受。2017年3月19日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森訪問(wèn)中國(guó)，在與習(xí)近平會(huì)見(jiàn)時(shí)，他傳遞出一個(gè)信號(hào)：“美方愿本著不沖突不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏的精神發(fā)展對(duì)華關(guān)系，不斷增進(jìn)美中相互了解，加強(qiáng)美中協(xié)調(diào)合作，共同應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)。”④《習(xí)近平會(huì)見(jiàn)美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森》，2017年3月19日，中華人民共和國(guó)外交部，http：//www. fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1446876.shtml盡管對(duì)于蒂勒森這一表態(tài)，美國(guó)大多數(shù)學(xué)者頗感意外，并認(rèn)為這并非出自專業(yè)外交人士之手。⑤［美］韓磊：《“習(xí)特會(huì)”今晚聊啥？居然有人提前泄露機(jī)密！》，載《鳳凰周刊》2017年第10期。http：//chuansong.me/n/1745945838821但是，這也意味著美方可能在未來(lái)會(huì)嚴(yán)肅考慮這一概念的適用性。不管如何，這都是中國(guó)外交的一次重要收獲。

另一方面，中國(guó)外交取得了重大成效。首先，中國(guó)的國(guó)際地位有了極大的提升。在既有國(guó)際制度內(nèi)，中國(guó)的地位有所提升。2016年10月1日，人民幣正式加入SDR貨幣籃子，這是人民幣國(guó)際化的重要里程碑。人民幣成為僅次于美元和歐元的第三大儲(chǔ)備貨幣。在創(chuàng)設(shè)新的國(guó)際制度上，中國(guó)也是頻頻發(fā)力，尤其是以亞投行和一帶一路倡議為代表，在國(guó)際制度和區(qū)域合作上的增量改革極大地提升了中國(guó)的國(guó)際影響力。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為，較之于以往在國(guó)際秩序內(nèi)中國(guó)主要秉持的是尋求“維護(hù)自主性”的主導(dǎo)策略，當(dāng)前“尋求影響力”成為國(guó)際秩序觀的主導(dǎo)。⑥孫伊然：《亞投行、“一帶一路”與中國(guó)的國(guó)際秩序觀》，載《外交評(píng)論》2016年第1期，第1-30頁(yè)。其次，在周邊外交中，中國(guó)也取得了一些實(shí)實(shí)在在的戰(zhàn)略成效。在海洋爭(zhēng)端中，東海防空識(shí)別區(qū)劃設(shè)，以及對(duì)釣魚島定期巡航，都是重大的外交成就；在南海爭(zhēng)端中，中國(guó)通過(guò)填海造島徹底改變了以往在南沙被動(dòng)的局面。這些成就的取得，對(duì)于我國(guó)未來(lái)處理海洋爭(zhēng)端意義非凡。在周邊雙邊關(guān)系中，中俄關(guān)系成為中國(guó)推進(jìn)大國(guó)協(xié)調(diào)的重要依托，中緬關(guān)系也經(jīng)受住了緬甸國(guó)內(nèi)變革的沖擊，中菲關(guān)系也是峰回路轉(zhuǎn)，這些雙邊關(guān)系的穩(wěn)定與改善，極大地改善了我國(guó)的周邊外交環(huán)境。

二、理念創(chuàng)新與權(quán)力使用的不足

當(dāng)然，中國(guó)的外交戰(zhàn)略也有一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得總結(jié)。從981平臺(tái)事件到應(yīng)對(duì)南海仲裁案，從中朝關(guān)系到中韓關(guān)系，都有值得總結(jié)的地方。即使對(duì)一帶一路倡議和亞投行，學(xué)術(shù)界也有一些善意的警示，提醒中國(guó)所面臨的外交風(fēng)險(xiǎn)。⑦薛力：《中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略面臨的外交風(fēng)險(xiǎn)》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第2期，第68-79頁(yè)；時(shí)殷弘：《“一帶一路”：祈愿審慎》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第7期，第151-154頁(yè)。相對(duì)而言，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人是比較謹(jǐn)慎的，加之中國(guó)國(guó)家實(shí)力足夠強(qiáng)大，能夠?qū)_部分潛在風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略執(zhí)行的能力仍然需要提升，尤其是在戰(zhàn)略執(zhí)行上，制度層面需要捋順。事實(shí)上，中國(guó)的外交戰(zhàn)略成效如何，中國(guó)崛起的道路是否平順，很大程度上取決于能在多大程度上理順國(guó)內(nèi)問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)外交中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，反映了兩個(gè)深層次的東西，即中國(guó)在理念構(gòu)建和權(quán)力使用上仍有較大的提升空間。

在理念構(gòu)建上，中國(guó)需要提出影響世界的思想和觀念。這些觀念應(yīng)該包括三點(diǎn)，即中國(guó)應(yīng)該如何看待這個(gè)世界，中國(guó)應(yīng)該如何處理我們獨(dú)特政治體制與世界文明的關(guān)系，以及如果中國(guó)與世界產(chǎn)生沖突了應(yīng)該怎么辦的問(wèn)題。這些根本性問(wèn)題，在國(guó)家的大政方針中闡述的并不是特別清楚。在學(xué)術(shù)界，當(dāng)前的討論也并不多。事實(shí)上，這些問(wèn)題是近代以來(lái)中國(guó)面臨的基本問(wèn)題，歷史上多有討論，反而類似的討論在新世紀(jì)以后不多。具體到外交政策上，有兩個(gè)問(wèn)題需要關(guān)注。

一方面，中國(guó)應(yīng)該如何看待自己，我們目前并沒(méi)有弄清楚。這包括幾個(gè)方面，即中國(guó)當(dāng)前的性質(zhì)是什么，現(xiàn)在是否仍然是發(fā)展中國(guó)家？中國(guó)的未來(lái)定位是什么樣的？中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)是什么？這些問(wèn)題的回答，可能不僅僅局限于宏大的敘事，更多在于具體的、可測(cè)量的設(shè)定。

另一方面，中國(guó)應(yīng)該如何跟外部世界打交道，這也是一個(gè)有待探討的領(lǐng)域。具體而言，有四個(gè)方面需要提升自身能力。其一，中國(guó)需要提高處理與美國(guó)盟友的能力。這意味著，對(duì)待日本和韓國(guó)等美國(guó)傳統(tǒng)盟友，中國(guó)不僅需要深知與其交往的限度，知曉對(duì)其做出戰(zhàn)略承諾的成本與代價(jià)，更為重要的是，應(yīng)該有處理好與這些國(guó)家關(guān)系的能力。其二，中國(guó)同時(shí)需要改進(jìn)管理自己盟友和伙伴關(guān)系的能力。在歷史上，中蘇結(jié)盟破裂給中國(guó)帶來(lái)了一些重要的教訓(xùn)，這值得好好總結(jié)。⑧沈志華：《中蘇同盟破裂的原因和結(jié)果》，載《中共黨史研究》2007年第2期，第29-42頁(yè)。當(dāng)前中朝關(guān)系的困境，更是給中國(guó)提出了加快總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的要求。其三，中國(guó)需要探索與一些具有政策搖擺性的民主國(guó)家打交道的更成熟方式。一些民主國(guó)家在外交政策上有著自己獨(dú)特的邏輯，往往表現(xiàn)出明顯的鐘擺模式，即在野的政黨一旦上臺(tái)，很可能會(huì)推翻執(zhí)政黨已有的外交政策，轉(zhuǎn)向另一個(gè)極端。近年來(lái)，中國(guó)在斯里蘭卡和菲律賓已經(jīng)經(jīng)歷了這一現(xiàn)象。因此，中國(guó)需要重新思考如何跟這些國(guó)家打交道，以未雨綢繆。其四，中國(guó)還要善于運(yùn)用國(guó)際法。這需要我們搞明白國(guó)際法的限度，從多種視角看待國(guó)際法。對(duì)于哪些國(guó)際法中國(guó)可以不接受，及這種選擇會(huì)有什么后果，學(xué)術(shù)界需要有更深入的研究。

在權(quán)力的使用上，中國(guó)要善于運(yùn)用自己的權(quán)力塑造外部世界。首先是對(duì)自我力量的評(píng)估問(wèn)題，在所有大國(guó)崛起的道路上，過(guò)高地估計(jì)自身實(shí)力是戰(zhàn)略冒進(jìn)的主要原因，因此需要確保避免這一趨向。其次，如何使用自身力量也是一個(gè)重大的考驗(yàn)。一方面，合理使用軍事力量成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。不過(guò)，在21世紀(jì)，國(guó)際政治出現(xiàn)了一些重要的變化，使用軍事力量的方式也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。⑨吳心伯：《21世紀(jì)如何使用軍事力量》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》2016年5月30日。對(duì)中國(guó)而言，目前恰逢軍事改革和軍事力量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)又比較缺乏使用軍事力量的經(jīng)驗(yàn)，因此更熟練地運(yùn)用軍事力量手段顯得非常重要。另一方面，經(jīng)濟(jì)制裁使用需要更加合理。以薩德事件為例，中國(guó)對(duì)樂(lè)天采用經(jīng)濟(jì)制裁的方式，其成效和成本如何，值得我們反思。再次，要重視權(quán)力使用的局限性。尤其需要注意的是，在外交政策中，安全議題和經(jīng)濟(jì)議題之間兼容性很低。也就是說(shuō)，試圖通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)現(xiàn)政治目的的可能性很小，經(jīng)濟(jì)相互依賴之間的敏感性和脆弱性可能難以發(fā)揮作用。

三、進(jìn)一步改進(jìn)和完善中國(guó)外交

作為一個(gè)崛起中大國(guó)，中國(guó)外交的前進(jìn)道路必然是一個(gè)慢慢學(xué)習(xí)的過(guò)程。只要大方向正確，外交政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)一些偏差可以通過(guò)調(diào)整來(lái)解決，因此，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改進(jìn)中國(guó)外交就顯得非常重要?？傮w而言，中國(guó)可以在三個(gè)方面有所作為。

首先，中國(guó)需要推動(dòng)理念創(chuàng)新。事實(shí)上，中國(guó)改革開放以后就開始了一些重要理念的闡述和構(gòu)建工作。特別是在冷戰(zhàn)結(jié)束以后，中國(guó)政府適時(shí)提出了“做國(guó)際社會(huì)中負(fù)責(zé)任大國(guó)”的外交理念，并以此為目標(biāo)而在實(shí)踐中踐行。⑩徐正源：《權(quán)力與責(zé)任：冷戰(zhàn)后中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)身份的構(gòu)建》，載《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》2008年，第40-55頁(yè)。進(jìn)入新世紀(jì)以后，面對(duì)大調(diào)整、大變革的世界，中國(guó)提出了和諧世界的理念，從根本上回應(yīng)了國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)未來(lái)走向的根本關(guān)切。?王毅：《和諧世界：真正具有中國(guó)特色的外交理念》，載《世界知識(shí)》2008年第5期，第14-15頁(yè)。近年來(lái)，中國(guó)又順應(yīng)世界潮流與歷史大勢(shì)，進(jìn)一步體現(xiàn)中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提出了打造人類命運(yùn)共同體的理念。這些宏觀理念，對(duì)于中國(guó)應(yīng)對(duì)快速變化的外部環(huán)境，認(rèn)清自我歷史定位具有重要意義。然而，僅有宏觀理念還是不夠的，從理念創(chuàng)新上還需要注意以下三個(gè)方面：其一，一些中觀的和微觀的理念同樣重要。從目前來(lái)看，我國(guó)提出的中觀理念仍然不足，不過(guò)這一局面正在改善。例如，互聯(lián)互通理念的提出，對(duì)于中國(guó)處理與周邊國(guó)家關(guān)系同樣具有重大意義。再例如，新型大國(guó)關(guān)系就是一次非常重要的嘗試。盡管奧巴馬政府和特朗普政府對(duì)此多有疑慮，然而這一概念對(duì)于處理中美關(guān)系的意義值得肯定。其二，新理念的具體化非常關(guān)鍵。一個(gè)新理念的出現(xiàn)，必須歸于實(shí)踐才能發(fā)揮本來(lái)具有的作用。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，具體化程度決定了這個(gè)理念能否被他者接受。其三，新理念必須是彈性的。提出一個(gè)新理念，能被其他國(guó)家多大程度地接受，取決于這些國(guó)家的利益需求與中國(guó)利益需求的共性多大，因此需要有一定的彈性，這樣更容易被其他國(guó)家接受。

其次，中國(guó)需要繼續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)。在外交決策中，決策體制直接關(guān)系到外交政策制定與執(zhí)行的成敗。當(dāng)前中國(guó)的外交決策機(jī)制存在一定的不足：第一，外交部門的地位太低，在政策制定過(guò)程扮演的角色不足。有學(xué)者就指出，在中國(guó)的重大問(wèn)題決策程序中，負(fù)責(zé)外交的國(guó)務(wù)委員在地位上排在三十位以外，外交部長(zhǎng)更低，在外交決策上的分量嚴(yán)重不足。?薛力、肖歡容：《“一帶一路”倒逼中國(guó)外交決策機(jī)制改革》，載《東南亞研究》2016年第2期，第57-63頁(yè)。因此，加強(qiáng)外交決策體制建設(shè)，需要考慮提高外交部門的地位問(wèn)題。第二，外交政策在協(xié)調(diào)機(jī)制上的制度化不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)外交工作涉及的部門較多，外交部、中聯(lián)部和商務(wù)部等部門都負(fù)責(zé)相應(yīng)的外交功能，在特定議題上，相關(guān)部門更是只多不少。為了政策調(diào)整的考慮，中國(guó)政府做了許多努力。一方面，成立新的政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)政策協(xié)調(diào)。例如，設(shè)置解放軍戰(zhàn)略規(guī)劃部、中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國(guó)家安全委員會(huì)。另一方面，重組相應(yīng)的制度體系，例如重組國(guó)家海洋局。這些措施，極大地提升了中國(guó)外交決策機(jī)制的協(xié)調(diào)工作。第三，需要平衡國(guó)內(nèi)政治和外交工作的重心，盡量避免國(guó)內(nèi)政治過(guò)多干涉外交工作。在當(dāng)前的外交工作中，有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，即外交工作中頻繁使用宣傳戰(zhàn)。以薩德事件為例，中國(guó)通過(guò)宣傳戰(zhàn)的方式反制韓國(guó)，這種選擇有一定的國(guó)內(nèi)成本。對(duì)韓國(guó)發(fā)動(dòng)輿論戰(zhàn)盡管在一定程度上有助于中國(guó)表達(dá)立場(chǎng)，釋放戰(zhàn)略信號(hào)。然而，外交輿論戰(zhàn)的成本頗高，往往引起反制目標(biāo)國(guó)的反彈，不利于我國(guó)外交政策的長(zhǎng)期布局。大國(guó)外交戰(zhàn)略主要看行為，輿論戰(zhàn)過(guò)于頻繁使用對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)裨益不大。因此，需要注意各部門的職能邊界，避免一個(gè)部門過(guò)多干預(yù)其他部門的本職工作。

再次，中國(guó)需要重視外交精英的培養(yǎng)。中國(guó)的崛起，離不開一批訓(xùn)練有素、基本功扎實(shí)、業(yè)務(wù)嫻熟的外交精英，從目前來(lái)看，人才缺口還是比較明顯。這些外交精英，除了要具備以上提到的各種素質(zhì)，還需要具有家國(guó)情懷和世界胸懷，能夠平衡好價(jià)值觀和國(guó)家利益兩者的關(guān)系，即不能過(guò)于注重利益，也不能過(guò)于倚重價(jià)值觀。當(dāng)前，中國(guó)正在加強(qiáng)新型智庫(kù)的建設(shè)，試圖通過(guò)發(fā)展智庫(kù)來(lái)培育人才，為中國(guó)崛起提供智力保證。?《〈關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)〉全文》，新華社，2015年01月21日，http：// news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/21/c_133934292.htm然而，當(dāng)前智庫(kù)建設(shè)也存在蜂擁而上的情況，人才培養(yǎng)也沒(méi)跟上，這些工作需要繼續(xù)完善與加強(qiáng)。

中國(guó)的成長(zhǎng)正處于一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，如何改進(jìn)外交政策，如何應(yīng)對(duì)外部復(fù)雜的環(huán)境，這是擺在中國(guó)面前無(wú)法回避的問(wèn)題。思考中國(guó)外交當(dāng)前存在的問(wèn)題，并因勢(shì)利導(dǎo)，及時(shí)做出戰(zhàn)略調(diào)整，這是避免出現(xiàn)大的失誤的保證。正是在這個(gè)意義上，中國(guó)需要提出新的理念，合理使用手中的權(quán)力，也唯有如此，才能為國(guó)內(nèi)長(zhǎng)治久安提供良好的外部環(huán)境，也才能更好地捍衛(wèi)國(guó)家利益。