唐其寶，王 琦

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論征地補償款分配糾紛的解決路徑

唐其寶1，2，王 琦2

（1.中國礦業(yè)大學 環(huán)境與測繪學院，江蘇 徐州 221008；2.江蘇師范大學 法學院，江蘇 徐州 221116）

近年來，征地補償款分配糾紛多發(fā)，主要表現(xiàn)在特殊群體合法權益的保護方面。分析其原因，主要是由于各地農(nóng)村基層自治組織在補償款分配時沒有統(tǒng)一的標準和方案，以及基層群眾自治組織權威減弱，而村民維權意識不斷增強。解決征地補償款分配糾紛問題，首先要明確土地補償費的分配對象，其次應確定統(tǒng)一的征地補償分配原則，再次需完善征地補償分配的相關政策和法律，最后要構建多元化征地補償分配糾紛解決機制。

征地補償款；分配糾紛；分配對象；分配原則

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，征地問題已經(jīng)成為農(nóng)村地區(qū)一個主要的社會矛盾。其中關于村集體征地補償款分配問題糾紛日益增多。各地法院裁判不統(tǒng)一，容易造成社會矛盾激化。目前，學者對于征地補償款在村集體經(jīng)濟組織成員之間分配產(chǎn)生的糾紛研究較少。如何解決此類糾紛，亟需加以研究。

一、征地補償款分配糾紛的突出表現(xiàn)

當前，農(nóng)村征地補償款分配糾紛的突出表現(xiàn)主要是村委會或村民小組違反法定程序和自治原則，對外嫁女、上門女婿、喪偶、離異及繼子女、在校學生、義務兵等處理不當[1]，侵犯了上述主體的合法權益，導致了糾紛的發(fā)生。

筆者通過登陸“中國裁判文書網(wǎng)”，檢索關鍵詞“土地征收補償費用分配糾紛”，一共查到1233個案例。這些案例類型多樣，主要類型有對拆遷補償協(xié)議效力的爭議及土地補償范圍的認定，涉案土地上樹木、房屋、青苗等補償數(shù)額的認定，村民集體經(jīng)濟組織成員資格的認定及出嫁女戶口未遷出者的分配等問題。本文以（2016）黔民申985號余富美與余付金、余付全承包地征收補償費用分配糾紛案（以下簡稱“案例一”）、（2016）蘇民申510號陳春蘭承包地征收補償費用分配糾紛案（以下簡稱“案例二”）為例進行分析。

案例一：1982年，余富美、余付金、余付全及父母五人向本村組承包3.66畝土地，后1988年余富美與本組村民黃志祥結婚，但仍居住在本組。在雙方父親去世后，余富美多次找到余付金、余付全二人要求返還自己的承包地進行耕種，且經(jīng)村委多次調(diào)解未果。

一審判決以余富美出嫁、戶籍遷出余祥明戶為由，認定余富美不再享有該戶的土地承包經(jīng)營權。二審判決否認了余富美的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。再審法院認為，余富美結婚后，戶籍遷入夫家并管理夫家承包土地，余富美已不屬于原余祥明戶農(nóng)戶成員，余付金、余付全在第二輪土地延包時從余祥明戶分戶進行承包后的承包土地共有權人中不包含余富美，也即余富美不享有余付金戶、余付全戶土地承包經(jīng)營權。農(nóng)村土地承包是以家庭為單位，余富美出嫁后該爭議土地一直由余付金、余付全戶耕種管理，余富美作為其丈夫的家庭成員，應享有新居住地即其夫家為承包戶的土地承包經(jīng)營權。余富美出嫁至今已20余年，期間未對涉案土地進行管理，亦未依賴該土地生產(chǎn)生活，由此所得的土地征收款應由余付金、余付全戶享有。

案例二：2005年陳春蘭出嫁至外村，但戶口自出生后一直登記于被告處，但丹陽市珥陵鎮(zhèn)護國村湯莊第三村民小組于2011年7月就征地補償款分配作出的決定卻規(guī)定“本組有子有女戶，女兒出嫁后，戶口仍在本組未遷出者，一律不參加分配”，致其不能享受村民應享受的征地補償待遇。

一審法院認為，陳春蘭的訴求涉及村民資格的認定，依法不屬于人民法院民事訴訟受案范圍。二審法院認為，陳春蘭是否具有被訴人集體經(jīng)濟組織成員資格，是承包地征收補償費用分配糾紛中支持其份額分配的前提，更是判斷承包地征收補償費用分配糾紛原告是否適格的依據(jù)。本案中，村委會在分配土地征收補償費用時未同意陳春蘭參與分配，陳春蘭提交的證據(jù)材料亦不能證明土地征收補償費用分配時其具備村民資格。而村民資格的認定，依法不屬于人民法院民事訴訟受案范圍。一審法院裁定不予受理，并無不當。再審法院認為確定陳春蘭是否享有土地補償款的分配權，必然涉及到村民集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，而認定集體經(jīng)濟組織成員資格的問題，依法不屬于人民法院民事訴訟的受案范圍。

由以上兩個案例，我們可以看出，實踐中這種征地補償款分配糾紛非常復雜，尤其是以外嫁女等特殊群體居多，而且各地人民法院對該問題看法不統(tǒng)一，裁判標準不明確，加劇了國家公權力與公民私權利之間的矛盾。

二、征地補償款分配糾紛的成因

征地補償款分配糾紛多發(fā)，既有國家和政府層面的原因即缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定和分配標準，各地農(nóng)村基層自治組織在實行分配時沒有統(tǒng)一的標準和方案。也有基層群眾自治組織權威減弱、村民維權意識覺醒等原因。

（一）農(nóng)村基層自治組織的權威日益減弱

隨著社會變遷和人口流動，農(nóng)村居民大量涌入城市，“空心村”現(xiàn)象日益嚴重。一方面農(nóng)民對基層自治組織的認同感、歸屬感逐漸減弱，另一方面少數(shù)農(nóng)村基層自治組織的負責人自律不嚴、法治意識淡薄，導致了他們對群眾的號召力也日趨降低。

現(xiàn)實中，居住在農(nóng)村的農(nóng)民大多數(shù)是老弱病殘和婦女兒童。集體經(jīng)濟組織的大小事務有時不由村民大會和村民代表大會做出決議，而主要是由村支書和村委會主任決策，不能完全遵守自治原則和相關法定程序。這在一定程度上加劇了基層自治組織與村民之間的矛盾。當糾紛發(fā)生時，自治組織調(diào)解的作用就變小了，村民不愿意相信自治組織而轉向訴訟途徑。

（二）各地征地補償分配方案不統(tǒng)一

各地農(nóng)村基層自治組織在實行分配時沒有統(tǒng)一的標準和方案。首先是各地政策不統(tǒng)一，其次是各地對分配方案沒有始終堅持農(nóng)村基層自治原則，最后是村民知識水平有限，對分配方案不能形成一致意見，最終導致糾紛的多發(fā)現(xiàn)象。前述案例一中外嫁女集體成員資格在集體經(jīng)濟組織和司法裁判均不被認可，而在案例二中雖然外嫁女集體成員資格在集體經(jīng)濟組織中被否認，但司法裁判卻未予理涉。

（三）村民權利意識增強，法律素養(yǎng)提高

隨著全面依法治國的深入推進，全民普法活動的積極開展，憲法和法律的宣傳力度加大，村民的權利意識逐漸增強，法律素質(zhì)普遍提高，學會了用法律手段維護自身合法權益。從厭訟到積極參與訴訟的轉變可以看出，以前多數(shù)村民大都是抱著“得過且過”的心態(tài)，現(xiàn)在他們會拿起法律的武器，真正做到“知法、守法、用法”。有學者認為，純私人性用法行為是指一般社會主體包括公民及其社會組織為了自身的利益，運用法律去建構廣泛的、私人性的社會交往關系并在自身遇到較大的利益沖突和糾紛時，通常要運用法律知識和手段去救濟或化解的行為。[2]它是一種最廣泛的用法行為。村民積極用法，會對法治社會的構建產(chǎn)生良好的效果，也是私權利制約公權力的表現(xiàn)之一，從而實現(xiàn)兩者的良性互動。

三、征地補償款分配糾紛的解決路徑

征地補償款分配糾紛問題，需要從不同的路徑來解決。首先要明確土地補償費的分配對象，其次要確定統(tǒng)一的征地補償分配原則，再次要完善征地補償分配的相關政策和法律，最后要構建多元化征地補償分配糾紛解決機制。

（一）明確土地補償費的分配對象

土地補償費是指因國家征收農(nóng)民集體所有的土地對土地所有者和土地使用者的補償。[3]根據(jù)《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定，“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！蓖恋厥寝r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的主要生活來源。因此，土地補償費的最終分配對象是具有集體組織成員資格的全體村民。

對于是否具有集體組織成員資格，理論上和實務中存在兩種觀點，即戶籍說和居住地說。筆者認為，對于大多數(shù)案件應該采用戶籍說更為科學，因為城鄉(xiāng)二元結構現(xiàn)象仍然存在，戶籍制度仍未變革，因此戶籍是一個公民權利和身份識別的主要標志。在前述案例一中，出嫁女的集體成員資格沒有被認可。但對于外嫁女，則要區(qū)別對待。筆者認為，應當采用實質(zhì)標準來判斷。如外嫁女戶口未遷出，但居住和勞動都是在夫家，則不應具有集體組織成員資格；如外嫁女戶口已遷出，但居住和勞動都是在娘家，則應具有集體組織成員資格。

筆者認為，凡具有集體經(jīng)濟組織成員資格的，均有權參與該集體經(jīng)濟組織土地征收補償費用分配。至于具體的分配方案，則屬于村民自治范疇，應由村民會議討論決定。只要該決定程序合法，不與憲法、法律法規(guī)、國家政策相抵觸，不侵犯集體經(jīng)濟組織成員的合法民事權益，則人民法院對此不宜進行調(diào)整。[4]而且根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條的規(guī)定，具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人，不論有無承包地或其他原因，均有權參與分配土地補償費。

（二）確定統(tǒng)一的征地補償分配原則

基層群眾自治組織在制定分配方案時既要充分尊重村民的自治權，也不能剝奪公民的合法財產(chǎn)權，要妥善協(xié)調(diào)和處理好兩者的關系。

村民的自治權并不能對抗公民的生存權和財產(chǎn)權。土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料。土地補償費既具有生存利益性質(zhì)又具有財產(chǎn)權性質(zhì)。該權利非由法律規(guī)定并經(jīng)法定程序不得限制和剝奪。[5]因此，基層群眾自治組織在制定分配方案時必須按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第17條所規(guī)定的程序，提請村民會議討論，其無權擅自作出決定，即使做出決定，該決定也應視情況定為無效或可撤銷。經(jīng)由村民會議民主決策作出的決定也必須符合該法第19條所規(guī)定的民主原則和第20條規(guī)定的合法原則，應明確村民享有同等待遇。

據(jù)此言之，我國征地補償分配應當確立自治原則、民主原則、合法原則、平等原則、權利和義務相統(tǒng)一的原則。如確立上述原則，實踐中絕大多數(shù)糾紛就能得到解決。比如外嫁女、離婚和喪偶等人員的利益分配就能得到合理的對待，從而減少糾紛的發(fā)生。

（三）完善征地補償分配的相關政策和法律

目前，我國農(nóng)村征地補償?shù)姆峙浞桨干袥]有統(tǒng)一的標準。2004年10月20日國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當根據(jù)土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法。”2004年11月3日原國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》也明確“按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級人民政府制定?！?005年7月29日最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本案集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。但已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外?！盵6]

基于村民自治原則，國家公權力對分配方案的干涉并不多。分配方案是基層群眾自治組織依據(jù)民主程序來制定。正如上文所言，當前群眾自治組織存在許多問題，因此國家需要充分指導分配方案的制定。省級人民政府要負起責任來，制定相關政策和地方政府規(guī)章，必要情況下也可請求省級人大制定地方性法規(guī)，以統(tǒng)一當?shù)氐姆峙錁藴?，有效減少糾紛的發(fā)生。

需要說明的是，“村規(guī)民約”的效力問題值得我們探討。當村規(guī)民約的內(nèi)容嚴重損害他人利益，則它的合法性和效力應當存疑，必要時應當由司法機關對其進行審查，如確屬違法，則應予以撤銷。

（四）構建多元化征地補償分配糾紛解決機制

無救濟則無權利。村民的自治權和財產(chǎn)權受到侵犯時，必須能夠得到法律的有效救濟。因此，在確定上述分配對象、分配原則之后，還需要對糾紛的解決機制進行制度構建，從而能夠有效地適用法律，保護村民的合法權益。

1.完善司法救濟，明確征地補償分配糾紛屬于人民法院受案范圍

案例一中，盡管法院駁回了外嫁女要求分配征地補償款的請求，但還是認為該類案件屬于人民法院的受案范圍。由于征地補償分配糾紛必然要認定村民資格，而村民資格的認定依法不屬于人民法院的受案范圍。案例二中，法院以此為理由對此類糾紛不予受理。因此，各地法院對于征地補償分配糾紛是否為法院受案范圍存在不同做法。我們認為，法院不予受理此類糾紛是存在問題的。根據(jù)日常生活經(jīng)驗，征地補償分配糾紛必然涉及村民資格的認定[7]，就好比房屋的分配糾紛必然要確定房屋的權屬。根據(jù)2005年9月1日施行的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的有關規(guī)定，對承包地征收補償費用分配糾紛，人民法院應當受理。因此，我們認為最高人民法院應當明確征地補償分配糾紛屬于法院受案范圍，保護當事人訴權。

2.強化“新鄉(xiāng)賢”調(diào)解，把矛盾有效化解在基層

農(nóng)村社會是一個“熟人社會”。在糾紛發(fā)生時，大多數(shù)村民不會直接起訴到法院，由于農(nóng)村基層自治組織的權威降低，村民大多不愿意求助于自治組織。但值得注意的是農(nóng)村的“新鄉(xiāng)賢”群體[8]，他們具有守法守正的品行、特有的社會威望、較高的法律和文化素養(yǎng)，以及善于化解村民矛盾的“地方知識”和技能，他們完全能夠在土地補償款糾紛發(fā)生時積極調(diào)解，有效化解此類矛盾和糾紛。

3.利用仲裁，充分發(fā)揮農(nóng)村土地承包仲裁委員會的積極作用

2010年施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》詳細規(guī)定了對土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的程序，是可以給予當事人有效救濟的一種途徑。且該法第52條規(guī)定，仲裁不得向當事人收取費用，因此仲裁相比訴訟具有便宜性，更適合收入來源不多的農(nóng)民解決糾紛。盡管該法是對土地承包經(jīng)營權的調(diào)解仲裁，但我們認為征地補償糾紛也是村民之間關于土地糾紛之間的矛盾和糾紛，性質(zhì)具有相似性，完全可以明確規(guī)定將此糾紛也納入該類仲裁范圍。在今后的土地補償款分配糾紛中，要充分發(fā)揮農(nóng)村土地承包仲裁委員會的積極作用，以減輕當事人訴累和人民法院負擔，營造良好的法律效果和社會效果。

[1]楊新.農(nóng)村征地補償款分配糾紛的成因和處理原則——對新市區(qū)人民法院審理農(nóng)村征地補償款分配糾紛案的調(diào)研[J].新疆警官高等?？茖W校學報，2008（4）：41.

[2]菅從進.新鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村用法力量的系統(tǒng)提升——以江蘇省豐縣梁寨鎮(zhèn)為例[J].民間法，2017（1）：333.

[3]童航.論集體土地征收補償范圍[J].福建法學，2012（3）：8.

[4]王世杰.農(nóng)村集體土地征收中土地補償費分配問題研究[D].石家莊：河北經(jīng)貿(mào)大學，2016.

[5]吳曉秋.村民自治中民主決策與個體權利的沖突之辨——以農(nóng)村集體土地征收費分配糾紛為據(jù)[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2013（9）：84.

[6]趙霞.承包地征收補償費用分配糾紛解決機制[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學，2011.

[7]劉保紅.豆月梅征地補償糾紛案案例分析[D].蘭州：蘭州大學，2011.

[8]劉廣登.新鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)規(guī)民約的良性構建[J].民間法，2016(1):334.

（責任編輯 俞木傳）

On the Path to Resolve the Dispute in the Allocation of Land Requisition Compensation

TANG Qi-bao1, 2, WANG Qi2

In recent years, there emerged many disputes in the allocation of land requisition compensation, which mainly lies in the protection of legitimate rights and interests of special groups. The reasons are mainly due to the lack of uniform standards and schemes of rural grass-roots autonomous organizations in allocating the compensation, the weakening of the authority of grass-roots mass autonomous organizations, and the villagers’ increasing awareness of protecting their own rights. In order to resolve these disputes, first of all, the allocation object of land compensation should be defined; secondly, unified principle of land requisition compensation allocation should be determined; and next relevant policies and laws of land requisition compensation allocation should be improved; lastly, it is necessary to build a diversified mechanism to resolve the disputes in land requisition compensation allocation.

land requisition compensation; allocation dispute; allocation object; allocation principle

2018-06-26

國家社會科學基金項目（14BFX004）；江蘇師范大學蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新研究基地（江蘇省高校校外重點研究基地）的階段性成果

唐其寶（1969－ ），男，江蘇東海人，中國礦業(yè)大學環(huán)境與測繪學院博士研究生，江蘇師范大學法學院副教授，蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新研究基地研究人員，碩士研究生導師，主要從事土地政策與法規(guī)研究。

10.13685/j.cnki.abc. 000356

2018-09-18 10:28:15

http://kns.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20180917.1456.012.html

D923

A

1671-9255（2018）03-0051-04