桑玉成+梁海森

摘 要：自改革開放以來，我國的基層民主進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，以農(nóng)村村民自治、城市居民自治和企事業(yè)單位職工自治為代表的基層民主取得了不少成績和經(jīng)驗(yàn)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)之下，基層民主依然需要尋求新的發(fā)展空間?；鶎用裰鞯陌l(fā)展空間來源于基層民主的發(fā)展現(xiàn)狀和總體特征。從總體特征來看，基層民主需要從社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域，從基層向更高層級延伸，保持“四個(gè)民主”之間的均衡。這些發(fā)展空間決定了縣政治理可以成為基層民主發(fā)展的新的突破口。發(fā)展縣政治理既是縣政自治傳統(tǒng)適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的內(nèi)在要求，也是治理效率方面的選擇，縣政治理還可以作為政治發(fā)展的局部實(shí)驗(yàn)?？h政治理具有自治、民主、經(jīng)營和服務(wù)等方面的取向，這些取向的推進(jìn)需要依靠現(xiàn)有的制度資源，現(xiàn)有的制度資源包括縣級領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織。

關(guān)鍵詞：基層民主；發(fā)展空間；縣政治理；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）12-0003-10

作者簡介：桑玉成，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國政治學(xué)會副會長、上海市政治學(xué)會會長；梁海森，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生 （上海 200433）

導(dǎo) 論

基層民主長期以來是我們黨的執(zhí)政綱領(lǐng)和國家政治發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。自黨的十二大提出“發(fā)展基層社會生活的群眾自治”開始，每屆黨代會的報(bào)告都對基層民主有進(jìn)一步的闡述和強(qiáng)調(diào)，基層民主在國家政治發(fā)展和社會治理中的作用也愈加重要。十七大報(bào)告更是把基層民主自治制度提升到我國的一項(xiàng)基本政治制度的高度。而黨的十八大以來，積極推進(jìn)基層民主的發(fā)展已經(jīng)成為習(xí)近平同志治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要組成部分。

黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?；鶎用裰髯鳛閲抑卫眢w系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有十分重要的地位。

我國基層民主的實(shí)踐最早可以追溯到新民主主義時(shí)期的蘇維埃政權(quán)建設(shè)，但是基層民主的快速發(fā)展直到20世紀(jì)80年代以后才開始。當(dāng)下的基層民主實(shí)踐主要表現(xiàn)為農(nóng)村村民自治、城市居民自治、企事業(yè)單位職工自治、黨內(nèi)民主和協(xié)商民主等形式。其中，村民自治和居民自治的發(fā)展較為迅速，村委會和居委會的產(chǎn)生、職責(zé)和定位都有相應(yīng)的法律保障，村民和居民在選舉中的參與都有很大的進(jìn)步。另外，基層黨內(nèi)民主和以各種“議事會”為載體的協(xié)商民主也在一定程度上豐富了基層民主的內(nèi)涵。

總體來說，基層民主的實(shí)踐有三個(gè)特征。一是基層民主主要集中在非政權(quán)領(lǐng)域的社會治理活動(dòng)。盡管有一些地方試行直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，但是這樣的行為在整個(gè)基層民主中所占份額很少，這樣的創(chuàng)新實(shí)踐多數(shù)最后也沒能延續(xù)下來。多數(shù)的基層民主關(guān)注的是村民或居民的參與或者基層社會的治理問題。二是基層民主的層級和范圍都非常有限。除了村委會和居委會的選舉形成規(guī)模之外，其他形式的基層治理多數(shù)還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下級別，民主決議的范圍也很有限。三是基層民主重權(quán)力的獲得、輕權(quán)力的運(yùn)行。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景之下，努力提升基層民主的深度和廣度，就需要從非政權(quán)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)展到縣政治理，保持權(quán)力獲得和運(yùn)行的均衡發(fā)展。發(fā)展和完善縣政治理可以成為基層民主的一個(gè)重要發(fā)展方向。

縣政治理作為基層民主的擴(kuò)展空間有其內(nèi)在的必要性。中國縣政治理的歷史中具備自治的傳統(tǒng)。現(xiàn)代社會中公共事務(wù)的復(fù)雜性和社會職能的分化使得縣政治理所面臨的任務(wù)和職能更加復(fù)雜，發(fā)展縣政治理也是社會發(fā)展本身的內(nèi)在需求。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求下，發(fā)展縣政治理也是深化改革的局部實(shí)驗(yàn)，可以為我國政治發(fā)展提供新思路并積累新的經(jīng)驗(yàn)。

一、基層民主的發(fā)展空間

1.基層民主的起源

據(jù)認(rèn)為，我國最早的基層民主實(shí)踐可以追溯到江西蘇維埃政權(quán)建設(shè)（1931-1934年）時(shí)期Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， “Accommodating ‘Democracy in a One-Party State： Introducing Village Elections in China”， The China Quarterly， 2000， pp. 465-489.。蘇維埃政權(quán)要求吸收村民和開明的地方士紳進(jìn)入政權(quán)組織。1931年頒布的《中華蘇維埃憲法》和《中華蘇維埃共和國選舉細(xì)則》對公民的基本權(quán)利和選舉的具體程序做了明確的規(guī)定，根據(jù)地居民的民主參與權(quán)利得到很好的保障。這些基層民主的實(shí)踐后來演變成抗日根據(jù)地政權(quán)組織的“三三制”原則。1949年新政權(quán)建成之后，人民公社成為重要的基層組織，把農(nóng)民組織在一起。但是我們也注意到，改革開放之前的基層民主基本上是動(dòng)員式民主，缺少制度基礎(chǔ)和發(fā)展空間，民主參與被群眾動(dòng)員所替代徐勇：《社會動(dòng)員、自主參與與政治整合——中國基層民主政治發(fā)展60年研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第6期。。

1980年代是現(xiàn)代基層民主發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。1980年末廣西宜山縣和羅成縣的村民在未經(jīng)地方政府允許的情況下，選舉產(chǎn)生了“村治安領(lǐng)導(dǎo)小組”和“村管會”，這樣的創(chuàng)舉開啟了我國村民選舉和基層民主改革的序幕Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， “Accommodating ‘Democracy in a One-Party State： Introducing Village Elections in China”， The China Quarterly， 2000， pp. 465-489.。1981年羅成縣把選舉產(chǎn)生的組織命名為村民委員會，隨后1982年頒布的憲法把村民委員會界定為群眾自治組織。但是直到1998年《村民委員會組織法》出臺之前，關(guān)于是否推進(jìn)村民選舉還一直存有爭議。核心的問題就是村民選舉是否會破壞黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，選舉產(chǎn)生的村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)是什么關(guān)系等。雖然有憲法和1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》的支持，但是就普遍性的情況而言，1980年代的村民委員會成員主要還是由任命而非選舉產(chǎn)生的。endprint

村民選舉在這一時(shí)期得到了不斷地推進(jìn)和快速發(fā)展，這是多方力量在既定條件下博弈的結(jié)果。首先，除了彭真、薄一波等國家領(lǐng)導(dǎo)人的積極倡導(dǎo)和支持外，政治體系的中層組織合理地利用了既有制度條件推動(dòng)了村民選舉的發(fā)展Tianjian Shi， “Village Committee Elections in China Institutionalist Tactics for Democracy”， World Politics， 51， April 1999， pp. 385-412.。其次，社會本身對于民主有需求，當(dāng)時(shí)村民選舉的主要需求是來自農(nóng)民Tianjian Shi， “Village Committee Elections in China Institutionalist Tactics for Democracy”， World Politics， 51， April 1999， pp. 385-412.。最后，村民選舉產(chǎn)生的治理效果是村民選舉的直接動(dòng)力。

隨著農(nóng)村村民選舉的發(fā)展，城市居民選舉和企事業(yè)單位職工自治也得以推進(jìn)。雖然1954年就已經(jīng)有《城市居民委員會組織條例》，但是城市居民選舉也是比較新近的事情。1989年全國人大常委會把《城市居民委員會組織條例》修訂為《城市居民委員會組織法》。1999年民政部在全國26個(gè)城市進(jìn)行了社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)工作，2002年社區(qū)建設(shè)被列入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，自此，以居民自治為核心的社區(qū)管理體系初步形成。

企事業(yè)單位的民主在1988年出臺的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》中就有規(guī)定：“職工代表大會是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)?！痹谶@一背景下，廠務(wù)公開在企事業(yè)單位中開始實(shí)施，并逐步轉(zhuǎn)向非公有制企業(yè)肖立輝：《中國基層民主創(chuàng)新研究》，人民出版社2009年版，第37頁。。2002年“十五”計(jì)劃綱要強(qiáng)調(diào)了企事業(yè)單位民主的形式、內(nèi)容和意義，這也成為企事業(yè)民主發(fā)展的一個(gè)重要契機(jī)。

經(jīng)過多年的快速發(fā)展，基層民主在全國范圍內(nèi)取得重大進(jìn)展。以1998年至2005年各省村委會選舉完成率（選舉產(chǎn)生村委會的村莊數(shù)量占總量的比例）來看，以98%作為選舉完成率的標(biāo)準(zhǔn)，有2/3的省份能夠達(dá)標(biāo)，有4/5的省份能夠完成95%的村委會選舉。在1998年至2005年的三次村委會選舉中，村委會換屆選舉的平均完全率分別為87%、84%和80%史衛(wèi)民、潘小娟：《中國基層民主政治建設(shè)發(fā)展報(bào)告》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第20頁。。也就是說，經(jīng)過幾年的發(fā)展，絕大多數(shù)村委會都能夠經(jīng)選舉產(chǎn)生，村民的民主參與取得一定的成效?，F(xiàn)代大樣本的調(diào)研數(shù)據(jù)同樣驗(yàn)證了村民選舉的積極效應(yīng)。農(nóng)村基層選舉能夠增加村莊預(yù)算中公共支出的比例，強(qiáng)化村委會的問責(zé) 王淑娜、姚洋：《基層民主和村莊治理——來自8省48村的證據(jù)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。；增加村民對于村委會領(lǐng)導(dǎo)的信任度Melanie Manion， “Democracy， Community， Trust The Impact of Elections in Rural China”， Comparative Political Studies， 39（3）， 2006， pp. 301-324.。

2.基層民主的主要形式

與這些基層民主實(shí)踐相呼應(yīng)的是基層民主在黨的執(zhí)政方針中地位的穩(wěn)步提升。從1982年十二大提出“發(fā)展基層社會生活的群眾自治”開始，經(jīng)由1992年十四大提出發(fā)展以基層群眾自治組織為載體的基層民主，到2002年十六大把基層民主認(rèn)定為發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作，后來又在2007年十七大報(bào)告中第一次將基層群眾自治制度作為中國特色社會主義基本政治制度之一。

這些表述的變化一方面說明了黨和國家對于基層民主的重視，同時(shí)也說明了基層民主發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的變化。1987年十三大報(bào)告提出“基層民主生活的制度化”，隨后全國人大相繼出臺了《村民委員會組織法（試行）》和《城市居民委員會組織法》。1997年黨的十五大提出基層民主建設(shè)的政治目標(biāo)，要把城鄉(xiāng)基層政權(quán)的民主建設(shè)納入基層民主的范疇。2002的十六大又重新劃定了基層民主的范疇，使基層民主的概念更為清晰。2007年十七大報(bào)告第一次把基層民主引入到黨內(nèi)，提出發(fā)展黨內(nèi)基層民主林尚立：《基層民主：國家建構(gòu)民主的中國實(shí)踐》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。。

從黨代會的報(bào)告中可以看出，我國基層民主主要包括農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)居民自治和企事業(yè)單位職工自治這三種形式，特別是村民自治和居民自治的實(shí)踐發(fā)展較為迅速，也取得了一些成效。除此之外，還有兩種形式的基層民主豐富了基層民主的內(nèi)涵：黨內(nèi)基層民主和協(xié)商民主。

黨內(nèi)基層民主是民主在基層黨組織中的實(shí)施，其中直選黨組織領(lǐng)導(dǎo)人最為關(guān)鍵。2004年黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”。十七大報(bào)告在此基礎(chǔ)上提出“探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”。黨內(nèi)基層民主的主要形式就是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的“兩票制”，湖北、廣西等地此前就有試點(diǎn)?！皟善敝啤敝械谝黄睘榇迕裢扑]票，第二票為黨員推薦票。這樣的舉措成為黨支部建設(shè)和村民自治的結(jié)合中介景躍進(jìn)：《兩票制：組織技術(shù)與選舉模式》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。，但是法律和黨章并沒有賦予非黨員村民選舉黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利虞崇勝、吳雨欣：《上下聯(lián)動(dòng)：破解中國基層民主困局的應(yīng)然路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第2期。。

協(xié)商民主是我國基層民主的核心要素之一。協(xié)商民主理論最早起源于西方發(fā)達(dá)國家，主要是彌補(bǔ)選舉民主中的不足。協(xié)商民主的實(shí)踐以浙江溫嶺的“民主懇談”為代表，取得較好的成效，具體包括了一些地方探索和實(shí)踐的“民主聽證會”、“村民主議事會”、“村民主日”、“民情通道”等多種形式。協(xié)商民主現(xiàn)在已經(jīng)有四種形態(tài)：決策性公民協(xié)商、聽證性公民協(xié)商、咨詢性公民協(xié)商和協(xié)調(diào)性公民協(xié)商林尚立：《公民協(xié)商與中國基層民主發(fā)展》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年9月。。協(xié)商民主的關(guān)鍵在于利益相關(guān)者能夠參與公共事務(wù)的決策。實(shí)踐中協(xié)商民主的載體是各種“議事會”，這種議事會把利益相關(guān)者整合到一起，共同參與地方事務(wù)的決策。這是基層治理中由民主選舉向民主決策和民主監(jiān)督推進(jìn)的過程。endprint

3.基層民主的發(fā)展空間

我國基層民主所取得的成績是驚人的，要進(jìn)一步推進(jìn)基層民主的發(fā)展就需要理解基層民主的總體特征，從其特征來尋求基層民主的發(fā)展空間。目前，這些基層民主的實(shí)踐主要有以下三個(gè)特征：

首先，基層民主主要集中在非政權(quán)的社會領(lǐng)域。就目前的基層民主實(shí)踐來看，村民和居民選舉是主要的形式，基層民主在政權(quán)領(lǐng)域的實(shí)踐很少。政權(quán)領(lǐng)域的民主實(shí)踐主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣領(lǐng)導(dǎo)的直選。2000年之前曾經(jīng)有四川綿陽11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、四川遂寧步云鄉(xiāng)、廣東深圳大鵬鎮(zhèn)試點(diǎn)直選，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定，這種實(shí)踐有悖現(xiàn)行法律規(guī)定，因此在2001年的時(shí)候，中央發(fā)文通知，明確把直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長界定為“與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符”。因此，后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革主要是民眾選擇候選人。縣級機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的選舉試點(diǎn)范圍相對更小，有影響力的試點(diǎn)有江蘇省的揚(yáng)州、南京、洪澤縣等縣和湖北襄樊。這些改革試點(diǎn)要么還未完成就被叫停，要么試點(diǎn)之后就無進(jìn)展，幾乎沒有延續(xù)并推廣的成功案例。因而有學(xué)者指出，中國社會主義民主包含兩個(gè)不同的層次：國家政權(quán)領(lǐng)域的代表制民主和基層社會領(lǐng)域的直接民主徐勇：《基層民主：社會主義民主的基礎(chǔ)性工程——改革開放30年來中國基層民主的發(fā)展》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第4期。。

其次，基層民主的層級局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下。我們現(xiàn)有的基層民主成果主要是村委會和居委會的選舉，縣級層面的民主發(fā)展表現(xiàn)為人大代表的直選和零星的縣級國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人選舉試點(diǎn)，縣級民主實(shí)驗(yàn)?zāi)軌虺掷m(xù)并且推廣的案例不多?；鶎用裰鞯倪@種情況與縣級政權(quán)機(jī)構(gòu)在我國政治中的核心地位并不吻合。因?yàn)閺恼?quán)體系上看，縣級是一級完備的基層國家政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能算是一級完備的政權(quán)體系徐勇：《“接點(diǎn)政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)由同級人大選舉產(chǎn)生，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機(jī)構(gòu)及其他權(quán)力機(jī)構(gòu)屬于縣的派出機(jī)構(gòu)。

最后，基層民主重權(quán)力之獲得而輕權(quán)力的運(yùn)行。1993年國家把基層民治的內(nèi)涵由原來的自我管理、自我教育和自我服務(wù)提升為“四個(gè)民主”：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。“四個(gè)民主”的說法也在那個(gè)時(shí)候?qū)戇M(jìn)了十五大報(bào)告和《村民委員會組織法》，成為基層民主的規(guī)范表述?！八膫€(gè)民主”中的第一個(gè)涉及到如何獲得權(quán)力的問題，后三個(gè)是權(quán)力的執(zhí)行Kevin J. OBrien and Rongbin Han， “Path to Democracy？ Assessing Village Elections in China”， Journal of Contemporary China， 18（60）， 2009， pp. 359-378.。而有學(xué)者認(rèn)為，我國的基層民主率先從民主選舉突破，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻未能及時(shí)跟進(jìn)徐勇、沈乾飛：《村民議事會：破解“形式有權(quán)，實(shí)際無權(quán)”的基層民主難題》，《探索》2015年第1期。 。盡管近些年的協(xié)商民主在民主決策和民主管理上有所突破，但是與村民選舉和居民選舉相比，略顯單薄。由于這種偏頗，使得農(nóng)村選民選舉中出現(xiàn)“村霸橫行”、“惡人治村”等現(xiàn)象，造成這些現(xiàn)象的一個(gè)原因就是在于選舉之后的權(quán)力運(yùn)行缺乏有效的制度約束。

基層民主實(shí)踐中的這三個(gè)特征反映了背后關(guān)于民主與自治概念上的混淆。不少學(xué)者討論基層民主的時(shí)候是在研究自治的問題，但是沒有對這兩者做出界定Kevin J. OBrien and Rongbin Han， “Path to Democracy？ Assessing Village Elections in China”， Journal of Contemporary China， 18（60）， 2009， pp. 359-378.。民主和自治是兩個(gè)各有側(cè)重的概念。按照通常的慣例，民主最低限度的定義方式就是一套關(guān)于政治參與的程序，尤其是選舉制度。自治是一種自我管理從而排斥中央政府干預(yù)的政治桑玉成：《自治政治》，三聯(lián)書店（香港）有限公司1994年版，第27頁。，自治本質(zhì)上要求規(guī)范不同層級之間的相互關(guān)系。比如，聯(lián)邦制國家中的地方政府一般為自治政府，州與聯(lián)邦之間的關(guān)系主要依靠明確的法律來調(diào)節(jié)，而非自上而下的行政命令。

就自治與民主的相互關(guān)系來說，自治制度不一定是民主的，但是民主制度一定是以自治為基礎(chǔ)的于建嶸：《中國的縣政改革實(shí)踐：困境與出路》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。。比如，中國古代的村社是一個(gè)穩(wěn)定的自治結(jié)構(gòu)，但是不能看作是民主的。民主制度的維持和運(yùn)行需要自治的基礎(chǔ)，在民主政體中，地方政府一般都有一定程度的自治。正是由于這種自治的存在，在民主國家中有一些地方政府卻并非民主的Agustina Giraudy， Democrats and Autocrats： Pathways of Subnational Undemocratic Regime Continuity within Democratic Countries， Oxford University Press， 2015.。由于民主和自治這種關(guān)系的存在，所以中國基層民主的發(fā)展應(yīng)當(dāng)以基層群眾自治為重點(diǎn)，當(dāng)然這種自治不同于西方的地方自治，是一種非政權(quán)的社會自治，而非國家制度層面的政治活動(dòng)肖立輝：《基層群眾自治：中國基層民主的經(jīng)驗(yàn)與道路》，《中國行政管理》2008年第9期。。

在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，基層民主如何尋求新的發(fā)展空間？這是基層民主進(jìn)一步發(fā)展和推進(jìn)的關(guān)鍵所在。從邏輯上來說，要深化和發(fā)展基層民主，要么縱向上延伸基層的層次，要么橫向上擴(kuò)展民主的面向。按照上述基層民主的特點(diǎn)，理所當(dāng)然地可以想到基層民主的發(fā)展空間：超越傳統(tǒng)非政權(quán)的社會領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域桑玉成、劉春榮：《拓展民主的制度空間：構(gòu)建一種新的基層民主發(fā)展觀》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2008年第5期。；由基層社會民主向高層政治民主拓展戴桂斌：《基層民主：研究和實(shí)踐的拓展方向》，《探索》2011年第1期。；由權(quán)力的獲得向權(quán)力的執(zhí)行拓展。就這三個(gè)方面來看，縣政治理是基層民主深化發(fā)展的重要突破口。endprint

二、為什么是縣政治理？

縣政治理作為基層民主的擴(kuò)展空間有其內(nèi)在的必要性?；鶎用裰饔腥齻€(gè)發(fā)展空間：由社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政權(quán)領(lǐng)域、由基層延伸至更高級別、由民主選舉轉(zhuǎn)向“四個(gè)民主”共同發(fā)展。首先，如前所述，就政權(quán)領(lǐng)域來說，縣級是一級完備的基層國家政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能算是一級完備的政權(quán)體系徐勇：《“接點(diǎn)政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)由同級人大選舉產(chǎn)生，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機(jī)構(gòu)及其他權(quán)力機(jī)構(gòu)屬于縣的派出機(jī)構(gòu)。所以，基層民主的層級也應(yīng)由現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下層面發(fā)展到縣級層面。再者，“四個(gè)民主”中的后三個(gè)（民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）都是指權(quán)力運(yùn)行，這需要以地方自治為前提，而我國縣政治理中就有自治的傳統(tǒng)。所以，縣政治理理應(yīng)成為我國基層民主深化發(fā)展和改革的突破口。

1.縣政治理的自治傳統(tǒng)

自秦始皇建立起郡縣制以后，縣長期以來是我國政治結(jié)構(gòu)中最為穩(wěn)定的行政單位。縣級單位是連接國家政權(quán)和社會的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對于國家的穩(wěn)定和發(fā)展具有決定性的作用，“郡縣治、天下安”的說法正是這種作用的體現(xiàn)。帝國時(shí)期的縣政治理具有很強(qiáng)的自治性質(zhì)。

在中國傳統(tǒng)的縣政治理中，國家官僚體系和社會自治體系是兩個(gè)相對獨(dú)立的權(quán)威中心?？h級政權(quán)是這兩個(gè)體系的連接點(diǎn)。國家官僚體系通過科舉和功名體系認(rèn)可社會自治中的權(quán)威，而自治的鄉(xiāng)村也接受國家政體的象征和文化大一統(tǒng)地位。在實(shí)際管理中，村社有很強(qiáng)的自治能力，能維持社會秩序的穩(wěn)定。而縣級政權(quán)對于社會事務(wù)的管理范圍比較有限，兩個(gè)權(quán)威中心都保持了各自的界限?！盎蕶?quán)不下縣”正是古代縣政治理的真實(shí)寫照。

社會自治體系的基本單位是村社共同體。村社自治關(guān)鍵在于士紳與其治理的社會之間有共同的利益關(guān)聯(lián)和責(zé)任機(jī)制。士紳的權(quán)威來自于財(cái)富、學(xué)位（功名）和公共身份，在這三個(gè)來源中，公共身份具有決定性的意義，功名只是國家對于地位威權(quán)的認(rèn)可，國家授權(quán)并不是地方權(quán)威的真正來源張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版。。公共身份意味著參與村社公共事務(wù)的管理，對于村民和社會承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。這種村社自治結(jié)構(gòu)是根植于當(dāng)時(shí)的社會結(jié)構(gòu)中的，村社自治衰落的根源也還是在于社會本身。古代縣政治理中一個(gè)很關(guān)鍵的要素在于縣級政府承擔(dān)著征稅的功能。為了有效地征稅，縣級政府以下設(shè)置亭、里、保甲等層級，這些系統(tǒng)不是政權(quán)組織，而是為了便于管理的人口編制系統(tǒng)程念祺：《中國古代缺乏以社會自治為前提的縣域治理》，《探索與爭鳴》2009年第11期。。但是隨著這些機(jī)構(gòu)對于村社事務(wù)的干預(yù)和征稅的深入，村社便喪失了自治的根基。

中國傳統(tǒng)的縣政自治是由于客觀的條件造成的。幅員遼闊的轄區(qū)、落后的通訊和交往工具、有限的管理辦法都使得社會自治成為一種客觀的基礎(chǔ)?！疤旄呋实圻h(yuǎn)”的客觀條件造就了縣政自治的客觀事實(shí)。隨著社會本身的發(fā)展和國家建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，縣政治理也就打破了傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)，需要新的治理結(jié)構(gòu)和治理理念。

2.現(xiàn)代治理的要求

從自治到民主的發(fā)展是現(xiàn)代政治從傳統(tǒng)社會中剝離出來的一個(gè)重要標(biāo)志。中國縣政傳統(tǒng)具備自治的特征，但是這種自治不具備現(xiàn)代民主的要素。這種自治傳統(tǒng)是古代中國客觀社會條件的產(chǎn)物。隨著社會本身的發(fā)展以及現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)，社會治理需要超越傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，尋求新的因素。

從現(xiàn)代民主制度的起源來看，自治是現(xiàn)代民主制度產(chǎn)生的前提條件。盡管民主的實(shí)踐在古希臘城邦就已經(jīng)存在，但是城邦的民主只適用于有限的領(lǐng)土范圍，并不適合現(xiàn)代民族國家。歐洲大陸是現(xiàn)代民族國家和民主制度的發(fā)源地。在民主制度生成之前，歐洲中世紀(jì)就已有各種形式的自治。在國家建構(gòu)的過程中，基于這些自治傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，民主制度的發(fā)展也就更為順利。

我國雖然早有社會自治的傳統(tǒng)，但是社會的發(fā)展使得這種自治結(jié)構(gòu)屢屢遭致挫折。20世紀(jì)30年代，國民黨統(tǒng)治時(shí)期還進(jìn)行了縣政改革，其中的一個(gè)重要內(nèi)容就是發(fā)展地方自治。新中國成立以后，我們黨也試圖用各種辦法重組基層社會，但是這些辦法最后多數(shù)成為政治動(dòng)員的工具而未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

在這個(gè)意義上，我國現(xiàn)代政治治理面臨著恢復(fù)自治和發(fā)展民主的雙重任務(wù)。我們黨把基層民主作為構(gòu)建社會主義民主的一種策略，因此1980年代后我國基層民主的發(fā)展本質(zhì)上是承擔(dān)著恢復(fù)自治和發(fā)展民主的雙重任務(wù)，縣級治理正是這雙重任務(wù)組合的合適場域。

政府層級管理中的困境也需要?jiǎng)?chuàng)新縣政治理。就目前我國政府管理幅度而言，在市管縣的體制下，我國的省平均管理12.3個(gè)地級行政單位，地級行政單位管理8.3個(gè)縣級行政單位。在省直管縣的體制下，每個(gè)省平均管理83.7個(gè)縣級行政單位。市管縣體制下的省級和地級政府管理幅度都偏小，而省管縣體制下的省級政府管理幅度則又偏大吳金群：《省管縣體制改革中的管理幅度研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第1期。。這樣的管理困境也就需要?jiǎng)?chuàng)新縣級政權(quán)的管理方式，以現(xiàn)代化的治理理念革新縣政治理。

3.治理效率上的考量

縣級治理是國家現(xiàn)代化治理體系中的關(guān)鍵要點(diǎn)，從治理效率上來看，優(yōu)化縣級治理是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、保障社會穩(wěn)定和完善干部管理的重要手段?？h政治理上的改進(jìn)都會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和干部管理都為縣政治理的創(chuàng)新突破創(chuàng)造了基礎(chǔ)和條件。

首先，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)縣政治理的直接因素。在中國改革開放后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了很重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放緩，對于縣政治理的呼吁也就隨之而來?，F(xiàn)有的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“省直管縣”、“復(fù)合行政”改革的背后也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯，主要的辦法就是把經(jīng)濟(jì)管理和社會管理權(quán)限下放給縣級政府，增加縣級政權(quán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性。這樣的改革也的確取得了一定的效果，以首創(chuàng)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的浙江省為例，經(jīng)過改革之后，省內(nèi)一半的縣進(jìn)入全國百強(qiáng)縣陳國權(quán)、李院林：《縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與府際關(guān)系的調(diào)整——以金華義烏府際關(guān)系為個(gè)案研究》，《中國行政管理》2007年第2期。。endprint

其次，發(fā)展經(jīng)濟(jì)只是縣政治理的一個(gè)方面，縣級政權(quán)還是一個(gè)重要的政治主體，涉及到政治秩序和社會穩(wěn)定的問題。可以肯定地說，從人民群眾的角度來說，縣級政權(quán)是他們所觸及之最為直接的政權(quán)體系；而從縣級政權(quán)主體來說，他們與人民群眾的關(guān)系，也最能說明“國家政權(quán)”與人民群眾的關(guān)系?？h級政權(quán)作為中央政權(quán)和基層社會的“接點(diǎn)”，是群體性事件爆發(fā)的集中場域。對于群體性事件的經(jīng)驗(yàn)研究表現(xiàn)，群體性事件更容易爆發(fā)在縣級，特別是縣城里徐勇：《“接點(diǎn)政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。。對于社會的穩(wěn)定和國家的長治久安來說，完善縣政治理才是根本之策。

最后，縣政治理也是官員隊(duì)伍治理的核心要件?！逗鬂h書》有言：“治亂之要，其本在吏?！币罁?jù)歷史經(jīng)驗(yàn)來看，官僚群體本身有不斷做大和異化的傾向。面對這樣的官僚集團(tuán)，有效的辦法就是“君”民聯(lián)手鄭永年：《“君”民聯(lián)手，縣政突破》，《南風(fēng)窗》2009年第12期。。從治吏的效率來看，越是超大型國家，就越難以實(shí)施有效的自上而下的權(quán)力監(jiān)督，這時(shí)候就越需要自下而上的民主制約權(quán)力。因此，不是越是超大型國家就越不能搞民主，而是越是超大型國家就越需要搞民主王占陽：《縣域治理強(qiáng)化上級集權(quán)成趨勢——超大型國家的縣域治理與縣政改革》，《人民論壇》2013年第2期。?！熬泵衤?lián)手的辦法要?jiǎng)龠^單向度自上而下的監(jiān)管。

4.政治發(fā)展的局部實(shí)驗(yàn)

長期以來，社會中盛行著一種觀點(diǎn)，認(rèn)為中國的國情特殊，不適合推行民主。這種觀點(diǎn)忽略了中國內(nèi)部各地區(qū)之間的異質(zhì)性。其實(shí)，如果說民主暫時(shí)還不適合作為中國整體政治改革的方向，那么民主能否適用于中國局部地區(qū)呢？或者民主是否適用于不同層級的政權(quán)機(jī)構(gòu)呢？整體上的不適用并不能否認(rèn)局部的適用。基層民主多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也表明，中國的國情不僅僅不排除民主，甚至正是需要用民主的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展來解決日益凸顯的治理問題。

縣級治理作為局部實(shí)驗(yàn)的場域有其獨(dú)特的優(yōu)勢。在現(xiàn)有政府層級關(guān)系中，縣級政府是最低層級、而且機(jī)構(gòu)和職能完備的政權(quán)組織，相比于其他層面的政權(quán)機(jī)構(gòu)，縣級政權(quán)有一定的自主性，改革和實(shí)驗(yàn)的空間大。再者，全國大約共有3000個(gè)縣，數(shù)量眾多，局部性的少數(shù)的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)也容易控制。以2000年至2010年的地方政府創(chuàng)新來看，地方政府創(chuàng)新中有41.6%的項(xiàng)目是由縣級政府主導(dǎo)完成的，其中，通常被認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)高的政治改革創(chuàng)新中有一半是由縣級政府主導(dǎo)的。這些創(chuàng)新實(shí)踐也表明了縣級治理作為改革試點(diǎn)單位的合理性。

縣級改革的經(jīng)驗(yàn)可以作為政治改革的試點(diǎn)。局部成功的經(jīng)驗(yàn)會為全國政治改革的發(fā)展提供方案。基層民主最初也只是未經(jīng)許可的局部創(chuàng)舉，之后才發(fā)展成全國性的改革。在我國“摸著石子過河”的改革思路下，多數(shù)制度改革都是先由地方試點(diǎn)成功，而后逐步推廣。因而，縣級治理先行，以局部帶動(dòng)整體，推動(dòng)全國政治的改革和發(fā)展，不失為一種可行之策。

三、縣政治理的取向及其制度資源

綜觀中國基層民主的實(shí)踐和縣政治理的傳統(tǒng)，可以認(rèn)為，積極推進(jìn)縣政發(fā)展的取向包括了自治取向、民主取向、服務(wù)取向和經(jīng)營取向這四個(gè)基本的方面。明確這些發(fā)展取向有利于優(yōu)化國家整體的治理體系，理順不同政府層級之間關(guān)系。這些不同取向雖然各有側(cè)重，但是彼此之間并非是相互獨(dú)立的，而是相互依存的。自治取向是縣政治理的基礎(chǔ)，是其他取向的前提。民主取向是縣政治理的方式，規(guī)范了國家政權(quán)和自治社會之間的互動(dòng)形式。服務(wù)取向和經(jīng)營取向是縣政治理的主要內(nèi)容。這些取向的實(shí)現(xiàn)需要一些制度資源的支持，現(xiàn)有的制度資源有縣級領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織等。

1.縣政治理的取向

自治取向是縣政治理取向中最為基礎(chǔ)的，也是最為重要的。傳統(tǒng)社會中已有自治的要素，如何將這些要素在現(xiàn)代社會發(fā)揚(yáng)光大，是現(xiàn)代國家治理需要解決的基本問題。國家政權(quán)對于基層社會的滲透使得社會自治的功能在不斷地衰弱。自治是縣政治理其他發(fā)展面向的基礎(chǔ)，因而，縣政改革的方向應(yīng)該是縣政自治于建嶸：《中國的縣政改革實(shí)踐：困境與出路》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。。

縣政自治一方面是縣級政權(quán)相對于上級政權(quán)機(jī)構(gòu)的自主性，另一方面也意味著縣級社會的自治。對于上級政權(quán)機(jī)構(gòu)來說，自治反映的是縣級政權(quán)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和主體性，這就要求優(yōu)化國家治理體系中的非制度化結(jié)構(gòu)桑玉成、鄢波：《論國家治理體系的層級結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。。一個(gè)可行的方向就是以法律來規(guī)范縣級政權(quán)和上級政權(quán)之間的關(guān)系，而不是僅僅通過行政命令主導(dǎo)。法律規(guī)范政府層級關(guān)系會導(dǎo)致縣級政權(quán)自主空間的擴(kuò)大，這就可能產(chǎn)生歷次行政改革中“一放就亂”的現(xiàn)象，這時(shí)社會自治就可以發(fā)揮作用，監(jiān)督和規(guī)范縣級政權(quán)的運(yùn)行。當(dāng)然，所謂縣政自治也并不是把縣級政權(quán)視為一個(gè)整體，而是一個(gè)以自治為基礎(chǔ)的多層級結(jié)構(gòu)。對于社會來說，以縣為直接自治的單位并不合適。歷史的經(jīng)驗(yàn)已表明，最合適的自治單位還是村。村的轄區(qū)范圍適合于村民的直接參與和民主管理。村民自治也同樣需要?jiǎng)澏h級政權(quán)和村委會之間的權(quán)力邊界，要防止政權(quán)機(jī)構(gòu)對于社會自治的過度干預(yù)，充分發(fā)揮群眾自治組織對于縣級政權(quán)的監(jiān)督和制約功能。

縣政民主是基層民主進(jìn)一步深化和擴(kuò)展的內(nèi)在要求。中國縣政傳統(tǒng)中有自治的要素，但是缺乏民主的精神。民主嚴(yán)格來說是現(xiàn)代民族國家的要素[美] 查爾斯·蒂利：《民主》，魏洪忠譯，上海人民出版社2009年版?！，F(xiàn)代社會的發(fā)展已經(jīng)證明了民主在國家治理中的作用。民主治理是現(xiàn)代政治中的基本理念，努力建設(shè)和發(fā)展民主，也是我國社會主義建設(shè)的重要內(nèi)容?；鶎用裰魇俏覀凕h構(gòu)建社會主義民主政治的一種戰(zhàn)略選擇，經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)取得一些成效，居民選舉參與也有顯著的提高?；鶎用裰鞯慕?jīng)驗(yàn)和部分縣級民主的試點(diǎn)為縣政民主的發(fā)展提供了條件，把基層民主的實(shí)踐提升到縣級層面也是深化改革的應(yīng)有之義。

經(jīng)營取向是指縣作為一級經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)域所承擔(dān)的作用。在一定意義上說，國家之所以要自上而下形成不同的層級關(guān)系，其要旨也正是在于：各個(gè)層級結(jié)構(gòu)的國家政權(quán)，其角色定位和職能定位并不完全是一致的。一般而言，作為國家政權(quán)的最高層級，其基本職能在于秩序和穩(wěn)定，因而，國防和外交成為其最為重要的職能；而越是往下的層級結(jié)構(gòu)，越是需要其應(yīng)對和處理社會治理的一些基礎(chǔ)性問題。所以從這個(gè)意義上說，縣級政權(quán)主要的職能正是在于“經(jīng)營”好縣轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生大計(jì)。改革開放之后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速，縣域經(jīng)濟(jì)功不可沒。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放緩，縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限和困境逐漸顯現(xiàn)出來。國家和地方進(jìn)行了一系列的縣政治理改革，例如省直管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、復(fù)合行政等。這些改革的本意就是擴(kuò)大縣級政權(quán)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理中的自主權(quán)。endprint

服務(wù)取向是現(xiàn)代縣政治理的基本要求。傳統(tǒng)社會中，縣級政權(quán)的職權(quán)都有明確的界限。村社自治自成一體，在經(jīng)濟(jì)和社會秩序上都能夠自我管理?，F(xiàn)代社會中，社會分工的專業(yè)化和精細(xì)化產(chǎn)生了大量的公共事務(wù)?？h級政權(quán)所承擔(dān)的職責(zé)也遠(yuǎn)非古代縣政所能比擬。其中，為本縣居民提供公共服務(wù)是最為基本的要求。在服務(wù)型政府的大趨勢之下，社會和國家政權(quán)對于縣級政權(quán)提供的服務(wù)不僅有量上的要求，更有效率上的要求。

2.縣政治理的制度資源

優(yōu)化縣政治理結(jié)構(gòu)需要處理好社會與國家、社會與政黨之間的關(guān)系，因?yàn)榛鶎用裰魇屈h和國家構(gòu)建民主的戰(zhàn)略，任何民主追求的最終達(dá)成都離不開國家林尚立：《基層民主：國家建構(gòu)民主的中國實(shí)踐》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。，單純依靠基層民主來推動(dòng)中國的民主化會遇到體制性障礙，需要上下聯(lián)動(dòng)虞崇勝、吳雨欣：《上下聯(lián)動(dòng)：破解中國基層民主困局的應(yīng)然路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第2期。，共同推動(dòng)國家的民主化進(jìn)程。因而，縣政治理改革不可能完全依靠社會自治創(chuàng)設(shè)一套全新的制度，而應(yīng)該充分利用已有的制度資源，發(fā)揮已有制度的功效。就目前的制度結(jié)構(gòu)來看，縣級領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度、人大制度和基層群眾自治組織是具備發(fā)展空間的制度資源。

縣級領(lǐng)導(dǎo)干部選任可以建立起有競爭性的選任制度?？h級干部選任的關(guān)鍵問題是如何協(xié)調(diào)組織意圖和群眾意見。在這方面已經(jīng)有一些地方做過試點(diǎn)工作。2003年底江蘇省徐州市沛縣、常州金壇市、南京市白下區(qū)和雨花臺區(qū)進(jìn)行了縣級領(lǐng)導(dǎo)“公推公選”的試點(diǎn)。這些試點(diǎn)在候選人的產(chǎn)生過程中增加了民主推薦和民意測驗(yàn)等環(huán)節(jié)，最后的候選人由黨委會全會進(jìn)行“票決”，推薦至人大。2004年浙江省衢州市三個(gè)縣也進(jìn)行了“民推競選”副縣長的試點(diǎn)。不同的是，江蘇省在最后人大會議上實(shí)行等額選舉，浙江人大會議選舉中依然是差額選舉，也就意味著差額選舉從產(chǎn)生候選人持續(xù)到最后的人大代表選舉的整個(gè)過程中。

這些試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)雖然最后沒有全面推廣，但是為縣級領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度改革指明了可行的方向。具體來說，可以把組織的意圖和民眾的參與整合到干部選任的整個(gè)過程中來，先黨內(nèi)民主選撥候選人，再交由民眾直接選舉鄭永年：《“君”民聯(lián)手，縣政突破》，《南風(fēng)窗》2009年第12期。，建立起“選人不選黨”的競爭性選舉制度王占陽：《縣域治理強(qiáng)化上級集權(quán)成趨勢——超大型國家的縣域治理與縣政改革》，《人民論壇》2013年第2期。。或者，先由民眾“公推”候選人，再交由黨內(nèi)“公選”。這些選任制度改革的關(guān)鍵就是要具有競爭性。

縣級人大代表的選舉已經(jīng)實(shí)現(xiàn)直接選舉。但是選舉產(chǎn)生的人大代表如何行使權(quán)力才是縣政治理的關(guān)鍵，特別是人大代表的監(jiān)督職能。已經(jīng)有地方政府在人大制度方面進(jìn)行了一些創(chuàng)新。2002年廣東深圳南山區(qū)設(shè)立人大代表工作站，工作站負(fù)責(zé)人大代表的組織和聯(lián)絡(luò)工作，并協(xié)助人大代表開展調(diào)研和接待選民的工作。2010年四川省羅江縣曾經(jīng)試點(diǎn)人大代表專職化。除了這些改革試點(diǎn)，有條件的人大代表可以成立自己的工作室，甚至聘任專業(yè)的助手，人大代表在整合民意和監(jiān)督政府方面的職能就能夠大大提高。

縣級人大代表專職化的優(yōu)勢在于縣人大代表數(shù)量有限，代表與選民更容易有直接的接觸。就全國人大系統(tǒng)來說，省級和地級人大代表數(shù)量多，代表并非由選民直接選舉產(chǎn)生。而縣級人大代表的數(shù)量為100多人至400多人不等，人大代表直接選舉產(chǎn)生，每個(gè)代表有清晰的來源選區(qū)?？h人大代表直接聯(lián)系選民也更為便捷。而且專職化操縱的難度相對較小，可以先實(shí)現(xiàn)部分代表專職化。

基層群眾自治組織是發(fā)展基層社會自治的關(guān)鍵要素。只有群眾能夠組織起來，才能保障社會的獨(dú)立性。現(xiàn)有的三種基層群眾自治組織要發(fā)揮作用必須要與群眾形成利益共同體。基層民主的發(fā)展要強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益，只有民主社會有足夠的能力來控制各類資源時(shí)，基層民主才有可能實(shí)現(xiàn)桂勇：《略論城市基層民主發(fā)展的可能及其實(shí)現(xiàn)途徑》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第1期。。已有研究表明，農(nóng)村地方的連帶群體能夠把政府官員納入其中的時(shí)候，政府公共物品供給更好Lily L. Tsai， Accountability Without Democracy： Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China， Cambridge University Press， 2007.。這種現(xiàn)象的背后邏輯是地方官員能夠與當(dāng)?shù)厣鐣纬衫嫔系年P(guān)聯(lián)。

發(fā)揮基層群眾自治組織功能的優(yōu)勢在于，基層群眾自治組織的作用都有明確的法律保障。經(jīng)過多年的發(fā)展，基層群眾自治也取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，群眾的自治意識和自治水平也有所提高。這為基層群眾自治提供了便利的條件。當(dāng)然，除了三種主要的群眾自治組織之外，其他的社會組織只要能夠形成利益共同體也能夠推動(dòng)社會自治，例如城市社區(qū)的業(yè)委會和各種形式的議事會等。

這些制度效應(yīng)的發(fā)揮將會促進(jìn)縣政治理不同面向的發(fā)展?？h級領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度的改革可以改革干部只對上負(fù)責(zé)的困境，選任過程中增加民意的權(quán)重，會增強(qiáng)官員對下負(fù)責(zé)的意識，促進(jìn)官員提供公共服務(wù)和發(fā)展縣級經(jīng)濟(jì)?？h級領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度會促進(jìn)縣政治理的服務(wù)取向和經(jīng)營取向。人大是民主建設(shè)的重要場域，縣級人大制度改革會促進(jìn)民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的效率。人大制度改革對應(yīng)于縣政治理的民主取向?；鶎尤罕娮灾谓M織的目的在于提高社會自治的水平，因而對應(yīng)于自治取向。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

Abstract： Grassroots democracy has stepped into a stage of rapid development since the reform and opening. Grassroots democracy contains self-governance of villager， urban residents and enterprises staff， which has gained much achievement and experience. To promote the modernization of governance systems and governance capacities， grassroots democracy need search for new developmental space， which can be derived from the current situation and overall property of grassroots democracy. In the large， grassroots democracy should shift from social domain to regime domain， extend to higher bureaucratic level and keep the balance of “four democracies”. These orientations make county governance be a feasible breakthrough. County governance is not only the demand of self-governance tradition to adapt to modern society， but also an efficient governance tool， and can be the pilot for overall political reform. County governance has four orientations： self-governance， democracy， management and service， the advance of these orientations should make use of the extant institutional resources， which include grassroots mass self-governance organizations， National Peoples Congress system in the county and selection and appointment system of county cadre.

Keywords： Grassroots Democracy； Developmental Space； County Governance； Governance Modernizationendprint