戴鴻

【摘 要】 文章對行政審批以及權(quán)力清單等概念進行了闡釋與解析，指出當前對行政審批權(quán)力清單存在的一些認識誤區(qū)，探討走出誤區(qū)，實現(xiàn)行政審批權(quán)力清單制度的合法化：嚴格遵循法律機制；創(chuàng)建完善責(zé)任機制；全面落實監(jiān)督機制。

【關(guān)鍵詞】 行政審批；權(quán)力清單；法律機制；責(zé)任機制；監(jiān)督機制

李克強總理明確強調(diào)：必須科學(xué)協(xié)調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，創(chuàng)建完善的各級政府權(quán)力清單制度。此后，權(quán)力清單制度在國內(nèi)各地各級政府中都被大力推廣，國務(wù)院相關(guān)部門也公布了保留的行政審批事項。各級政府嚴格按照法律規(guī)定公開權(quán)力的使用過程，并健全黨務(wù)、政務(wù)以及各個領(lǐng)域事務(wù)的公開透明制度，做到“四公開”——決策公開、結(jié)果公開、服務(wù)公開、管理公開。[1]本文將對行政審批和權(quán)力清單作進一步解析，然后分析當前行政審批權(quán)力清單存在的誤區(qū)，并針對誤區(qū)提出有效的解決對策，為行政審批權(quán)力清單的推行奠定基礎(chǔ)和提供保障。

一、解析行政審批權(quán)力清單

1、行政審批

行政審批，也叫行政許可，即基于法律法規(guī)之上，行政機關(guān)對法人、自然人等相關(guān)行政人提出的申請進行審查，對其資質(zhì)和資格進行認定，或是明確其特定身份與特定主體資格，再決定賦予其做特定事件的權(quán)利與資格。行政審批包含審批、審核等多種形式，是對社會事務(wù)及經(jīng)濟事務(wù)進行事前監(jiān)督的重要方法。作為行政機關(guān)依照法律展開的行政權(quán)力，行政審批能直接介入資源配置以及社會事務(wù)的管理，能夠從宏觀層面強化國家的管理，進而實現(xiàn)社會資源的科學(xué)、有效配置，實現(xiàn)市場經(jīng)濟經(jīng)營及生產(chǎn)的有效控制，最終達到維護社會公共利益以及保障社會公共安全的目的。

行政審批劃分為三類：一類是市場進入，此類審批改革重點是打破進入市場的壁壘，適當降低進入市場的“門檻”，增強市場活力；二類是資源配置，此類審批是要保證能公正、公平的分配國有資源，改革重點是降低國家控制與壟斷的資源；三類是危害控制，此類審批主要是對具備社會危害性的項目進行管控收縮，控制并降低危害。[2]

2、權(quán)力清單

權(quán)力清單，即全面統(tǒng)計政府和相關(guān)職能部門具有的公共權(quán)力，界定權(quán)力界限，明確權(quán)力和責(zé)任，并將其列成清單公開，確保使用權(quán)力的公開性與透明性，主動讓社會民眾監(jiān)督。孟德斯鳩曾說過：所有掌握權(quán)力的人最后都容易走上濫用職權(quán)的道路，這是亙古不變的經(jīng)驗，或者當遇到有界限的時候才會停止。[3]在新形勢下，社會環(huán)境越來越復(fù)雜，權(quán)力行使范圍廣，權(quán)力主體面臨的誘惑也更多，加之監(jiān)督機制以及法律制度的缺陷，掌握權(quán)力的人就會濫用職權(quán)，執(zhí)行權(quán)力清單制度是必然之路。

權(quán)力清單制度能讓政府的權(quán)力呈現(xiàn)規(guī)范化、制度化和透明化，依照法律公開權(quán)力行使過程，就能實現(xiàn)社會監(jiān)督，能強化行政權(quán)力配置以及行使的科學(xué)性，降低使用權(quán)力時的隨意性，從制度上給依法行政提供保障。權(quán)力清單制度公開并約束了各級政府的權(quán)力，能從根源上防止越權(quán)、腐敗等情況，逐漸矯正政府錯誤的行為方式，提升政府工作質(zhì)量和效率。從另一層面而言，權(quán)力清單制度能夠強化政府公信力和執(zhí)行力，提升政府形象。

3、行政審批權(quán)力清單

就各地各級政府發(fā)布的相關(guān)文件而言，權(quán)力清單主要體現(xiàn)為行政審批權(quán)力清單，清單上列出的審批事項即為行政機關(guān)對應(yīng)的行政審批職權(quán)。行政審批職權(quán)，即行政主體和行政人員結(jié)合行政職位、職務(wù)、任務(wù)賦予的行政權(quán)，屬于行政權(quán)力的具體體現(xiàn)，主要是完成相應(yīng)的行政職責(zé)或是任務(wù)，組織并管理國家和社會相應(yīng)事務(wù)。

二、當前對行政審批權(quán)力清單存在的誤區(qū)

1、解讀誤區(qū)

行政審批權(quán)力清單主要作用就是公開權(quán)力的具體情況，這只是定義了行政審批權(quán)力的范圍，權(quán)力清單本身并不能對權(quán)力的科學(xué)行使及其程序和實質(zhì)正義以及行政績效評價做出判斷與價值選擇。不少學(xué)者認為：要定義行政職權(quán)界線，就得利用權(quán)力清單列舉并公開政府和相關(guān)部門的行政審批職權(quán)，在政府和市場兩者間劃出一條線，稱之為“法律未授權(quán)就是禁止”，認為政府和相關(guān)部門若行使除清單列出的權(quán)力外的其他權(quán)力，就是禁區(qū)。但事實上，當前各地各級政府列出的權(quán)力清單主要是關(guān)于政府或是行政機關(guān)具有的行政審批權(quán)力對應(yīng)的審批事項，雖說在一定程度上界定了政府行使審批權(quán)力的范圍，但審批權(quán)并不能代表行政權(quán)，只是眾多行政權(quán)力中的一項。簡單來說，行政審批權(quán)力清單只是解決了市場進入或是市場主體資格身份獲得的問題，就市場主體行為來說，政府還是應(yīng)該肩負起監(jiān)管責(zé)任。

2、擬定誤區(qū)

從權(quán)力清單的制度設(shè)計來看，國內(nèi)有學(xué)者認為：行政審批權(quán)力清單就是詳細、全面統(tǒng)計各級政府和相關(guān)職能部門行政審批權(quán)力的數(shù)量、適用條件、種類等，同時將統(tǒng)計的各項行政審批權(quán)力編制成目錄清單，劃清行政審批權(quán)力界限。也有學(xué)者認為：要制定行政審批權(quán)力清單制度最重要的就是清理，要對已有行政審批事項進行清理和公開，保證行政機關(guān)嚴格依照法律法規(guī)行使相應(yīng)的審批權(quán)力，對于權(quán)力清單之外的權(quán)力不能行使，以此規(guī)范行政機關(guān)行使權(quán)力。還有學(xué)者認為：各地各級政府的行政審批權(quán)力清單內(nèi)容應(yīng)滿足兩個基本要求，即精確性和具體性，應(yīng)包含每項權(quán)力的來源、名稱、監(jiān)督途徑、行使規(guī)則等。實際上，這些權(quán)力清單的制作程序都過于簡略，沒有完善、嚴格的民主程序，也不能作為權(quán)力產(chǎn)生的有力支撐。就當前各地各級政府列出的權(quán)力清單而言，重點基本上都是減少行政審批職權(quán)數(shù)量，并未實現(xiàn)對權(quán)力的限制與調(diào)整，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度以及制定權(quán)力清單的法治程序。如此，權(quán)力清單就難以從根本上制約行政權(quán)力，難以將行政權(quán)力完全“關(guān)進制度的籠子”，僅僅是暫時減少了一些行政職權(quán)而已。

三、走出誤區(qū)，實現(xiàn)行政審批權(quán)力清單制度的合法化

1、嚴格遵循法律機制

第一，依法清權(quán)。權(quán)力清單上列出的權(quán)力必須以法律與憲法為支撐基礎(chǔ)，同時要受到法律和憲法的約束。設(shè)立行政權(quán)力事項必須嚴格遵循憲法、行政許可法等相關(guān)法律法規(guī)，凡是沒有根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立的行政規(guī)章均不能出現(xiàn)在權(quán)力清單上。換言之，需要強化法律法規(guī)的立法與清理，對于不符合需求的一律經(jīng)由合法程序廢止或是修訂，對仍存在法律缺失并且需要創(chuàng)建法律規(guī)范以及強化監(jiān)督管理的領(lǐng)域，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)。endprint

第二，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)制定行政審批權(quán)力清單。各地各級政府在制定行政審批權(quán)力清單的時候必須遵循《立法法》的有關(guān)標準和規(guī)定，保證制定程序正義。

第三，依照法律對行政審批權(quán)力清單進行公布并主動接受監(jiān)督。公布的行政審批權(quán)力清單必須明確規(guī)范行使權(quán)力的程序。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》里有明確提出：依法制定行政審批權(quán)力清單制度并公開行使權(quán)力程序，并健全政務(wù)、黨務(wù)以及各個領(lǐng)域事務(wù)的公開制度，實現(xiàn)“四公開”——決策公開、結(jié)果公開、服務(wù)公開、管理公開。只有嚴格依照法律規(guī)定制定權(quán)力清單，才能充分表達相關(guān)利益主體的意愿，并確保合理意愿能得到認可與吸收。

2、創(chuàng)建完善責(zé)任機制

第一，明確政府以及行政機關(guān)的監(jiān)督管理和行政審批職責(zé)。雖說行政審批職責(zé)和行政審批職權(quán)為對應(yīng)關(guān)系，但前者涉及面更廣泛。行政審批權(quán)力清單列出的是政府以及行政機關(guān)能行使的權(quán)力范圍，要求政府以及行政機關(guān)在行使審批權(quán)力的時候必須遵循“法律未授權(quán)就是禁止”這一原則，凡事行政審批權(quán)力清單上沒有列出的事項，政府以及行政機關(guān)都不具備對應(yīng)的審批權(quán)力。當然，行政審批權(quán)力清單上列出的事項是政府以及行政機關(guān)的職責(zé)范圍所在，即為責(zé)任清單。責(zé)任清單能幫助行政機關(guān)結(jié)合特定的監(jiān)督管理職責(zé)，科學(xué)、合法地行政，但很難明確列出政府以及行政機關(guān)的全部職責(zé)。

第二，制定完善的行政問責(zé)制度。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十三條以及《行政復(fù)議法》第七條有明確規(guī)定，行政規(guī)章的合法性豁免于司法審查以及行政審查。因沒有完善的監(jiān)督機制，使得行政規(guī)章的制定與實施顯得過于隨意，最終導(dǎo)致行政濫權(quán)的問題。因此從源頭上控制行政權(quán)力擴張的關(guān)鍵渠道是科學(xué)制定規(guī)范的行政規(guī)章。而且，行政審批權(quán)力清單不僅僅是政府以及行政機關(guān)的職權(quán)，更是職責(zé)，所以有必要創(chuàng)建完善的行政問責(zé)制度，制定和行政審批權(quán)力清單配套的責(zé)任追究制度，有效控制行政權(quán)力擴張。在制定行政審批權(quán)力清單的時候，如若在規(guī)章制定上有主觀性的錯誤，則必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、道義責(zé)任以及政治責(zé)任，如若已經(jīng)構(gòu)成犯罪，則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于行使行政審批權(quán)力階段出現(xiàn)的違法行政行為，追究相關(guān)責(zé)任人，以《行政復(fù)議法》以及《行政訴訟法》實施救濟。

3、全面落實監(jiān)督機制

第一，用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力?？梢詣?chuàng)建行政機關(guān)、立法機關(guān)以及司法機關(guān)三者間的國家權(quán)力相互制約機制，也可以賦予國務(wù)院界定各級政府以及相關(guān)政府部門享有權(quán)力的權(quán)力，要求各級政府以及行政機關(guān)必須嚴格根據(jù)法律法規(guī)制定合理、合法的行政審批權(quán)力清單。此外，還應(yīng)賦予立法機關(guān)以及上級行政機關(guān)相應(yīng)的撤銷權(quán)與裁定權(quán)，可以撤銷和裁定下級行政機關(guān)的行政審批權(quán)力，確保用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的方式能充分發(fā)揮價值。

第二，創(chuàng)建用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的監(jiān)督制度。就某種程序上來說，行政審批權(quán)力清單能夠明確政府和市場在分配資源方面的界限，對市場來說，行政審批權(quán)力清單就是負面清單，“法律沒有禁止的就是自由”。故在權(quán)力清單之外，只有維護社會公共利益，政府才有權(quán)力干預(yù)市場，否則就是對權(quán)力的不尊重，也就難以執(zhí)行權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的制度。

第三，創(chuàng)建社會監(jiān)督制度。行政審批權(quán)力清單必須公開，其運行機制也應(yīng)同樣公開，這樣社會各界才能參與監(jiān)督。行政審批權(quán)力理應(yīng)主動接受社會各方的監(jiān)督和約束，同時，還應(yīng)授予社會公眾合法的參與權(quán)、申訴權(quán)、表達權(quán)以及表決權(quán)等，讓社會公眾積極參與監(jiān)督。此外，對于積極參與行政審批權(quán)力監(jiān)督的社會公民或是相關(guān)單位等，還可給與表彰和獎勵，充分調(diào)動社會各界的積極性與主動性。只有這樣，行政審批權(quán)力清單制度才能發(fā)揮作用，才能有效推動行政的法治化發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上所述，行政審批權(quán)力清單的制定是為了使現(xiàn)在政府及行政機關(guān)審批權(quán)力的規(guī)范化和法治化。就當前國內(nèi)行政審批權(quán)力清單的發(fā)展來看，還不能稱之為“成品”，通常人們關(guān)注的僅為行政審批權(quán)力清單的“把權(quán)力關(guān)進籠子”、“清單以外沒有權(quán)力”等，而被納入權(quán)力清單的行政審批權(quán)是否具備合法性還欠缺考慮和認知。故我們必須正確認識行政審批權(quán)力清單，要知道行政審批權(quán)力清單的制定并不是隨意的，必須以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，制定過程也必須民主和嚴格。只有這樣才能真正提升行政審批權(quán)力清單的質(zhì)量，強化清單的權(quán)威性和法律性，同時也突出法律法規(guī)在行政審批權(quán)力方面的支撐作用。

【參考文獻】

[1] 程良波.“清單制度”——政府職能轉(zhuǎn)變的新常態(tài)[J].經(jīng)營管理者，2015（33）357-358.

[2] 杜敏.權(quán)力清單制度：理論維度、現(xiàn)實困境與發(fā)展展望[J].科學(xué)社會主義，2015（05）99-102.

[3] 王克穩(wěn)，張賀棋.論行政審批權(quán)力清單的法律標準[J].行政法學(xué)研究 ，2015（06）10-19.

【作者簡介】

戴 鴻（1979-）女，漢族，福建福州人，在職研究生，中共福州市委黨校副教授，研究方向：行政管理.endprint