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對行政審批權(quán)力清單相關(guān)問題的探討

2018-01-02 19:40戴鴻
新西部下半月 2017年11期
關(guān)鍵詞:權(quán)力清單行政審批監(jiān)督機制

戴鴻

【摘 要】 文章對行政審批以及權(quán)力清單等概念進行了闡釋與解析,指出當前對行政審批權(quán)力清單存在的一些認識誤區(qū),探討走出誤區(qū),實現(xiàn)行政審批權(quán)力清單制度的合法化:嚴格遵循法律機制;創(chuàng)建完善責(zé)任機制;全面落實監(jiān)督機制。

【關(guān)鍵詞】 行政審批;權(quán)力清單;法律機制;責(zé)任機制;監(jiān)督機制

李克強總理明確強調(diào):必須科學(xué)協(xié)調(diào)政府和市場之間的關(guān)系,創(chuàng)建完善的各級政府權(quán)力清單制度。此后,權(quán)力清單制度在國內(nèi)各地各級政府中都被大力推廣,國務(wù)院相關(guān)部門也公布了保留的行政審批事項。各級政府嚴格按照法律規(guī)定公開權(quán)力的使用過程,并健全黨務(wù)、政務(wù)以及各個領(lǐng)域事務(wù)的公開透明制度,做到“四公開”——決策公開、結(jié)果公開、服務(wù)公開、管理公開。[1]本文將對行政審批和權(quán)力清單作進一步解析,然后分析當前行政審批權(quán)力清單存在的誤區(qū),并針對誤區(qū)提出有效的解決對策,為行政審批權(quán)力清單的推行奠定基礎(chǔ)和提供保障。

一、解析行政審批權(quán)力清單

1、行政審批

行政審批,也叫行政許可,即基于法律法規(guī)之上,行政機關(guān)對法人、自然人等相關(guān)行政人提出的申請進行審查,對其資質(zhì)和資格進行認定,或是明確其特定身份與特定主體資格,再決定賦予其做特定事件的權(quán)利與資格。行政審批包含審批、審核等多種形式,是對社會事務(wù)及經(jīng)濟事務(wù)進行事前監(jiān)督的重要方法。作為行政機關(guān)依照法律展開的行政權(quán)力,行政審批能直接介入資源配置以及社會事務(wù)的管理,能夠從宏觀層面強化國家的管理,進而實現(xiàn)社會資源的科學(xué)、有效配置,實現(xiàn)市場經(jīng)濟經(jīng)營及生產(chǎn)的有效控制,最終達到維護社會公共利益以及保障社會公共安全的目的。

行政審批劃分為三類:一類是市場進入,此類審批改革重點是打破進入市場的壁壘,適當降低進入市場的“門檻”,增強市場活力;二類是資源配置,此類審批是要保證能公正、公平的分配國有資源,改革重點是降低國家控制與壟斷的資源;三類是危害控制,此類審批主要是對具備社會危害性的項目進行管控收縮,控制并降低危害。[2]

2、權(quán)力清單

權(quán)力清單,即全面統(tǒng)計政府和相關(guān)職能部門具有的公共權(quán)力,界定權(quán)力界限,明確權(quán)力和責(zé)任,并將其列成清單公開,確保使用權(quán)力的公開性與透明性,主動讓社會民眾監(jiān)督。孟德斯鳩曾說過:所有掌握權(quán)力的人最后都容易走上濫用職權(quán)的道路,這是亙古不變的經(jīng)驗,或者當遇到有界限的時候才會停止。[3]在新形勢下,社會環(huán)境越來越復(fù)雜,權(quán)力行使范圍廣,權(quán)力主體面臨的誘惑也更多,加之監(jiān)督機制以及法律制度的缺陷,掌握權(quán)力的人就會濫用職權(quán),執(zhí)行權(quán)力清單制度是必然之路。

權(quán)力清單制度能讓政府的權(quán)力呈現(xiàn)規(guī)范化、制度化和透明化,依照法律公開權(quán)力行使過程,就能實現(xiàn)社會監(jiān)督,能強化行政權(quán)力配置以及行使的科學(xué)性,降低使用權(quán)力時的隨意性,從制度上給依法行政提供保障。權(quán)力清單制度公開并約束了各級政府的權(quán)力,能從根源上防止越權(quán)、腐敗等情況,逐漸矯正政府錯誤的行為方式,提升政府工作質(zhì)量和效率。從另一層面而言,權(quán)力清單制度能夠強化政府公信力和執(zhí)行力,提升政府形象。

3、行政審批權(quán)力清單

就各地各級政府發(fā)布的相關(guān)文件而言,權(quán)力清單主要體現(xiàn)為行政審批權(quán)力清單,清單上列出的審批事項即為行政機關(guān)對應(yīng)的行政審批職權(quán)。行政審批職權(quán),即行政主體和行政人員結(jié)合行政職位、職務(wù)、任務(wù)賦予的行政權(quán),屬于行政權(quán)力的具體體現(xiàn),主要是完成相應(yīng)的行政職責(zé)或是任務(wù),組織并管理國家和社會相應(yīng)事務(wù)。

二、當前對行政審批權(quán)力清單存在的誤區(qū)

1、解讀誤區(qū)

行政審批權(quán)力清單主要作用就是公開權(quán)力的具體情況,這只是定義了行政審批權(quán)力的范圍,權(quán)力清單本身并不能對權(quán)力的科學(xué)行使及其程序和實質(zhì)正義以及行政績效評價做出判斷與價值選擇。不少學(xué)者認為:要定義行政職權(quán)界線,就得利用權(quán)力清單列舉并公開政府和相關(guān)部門的行政審批職權(quán),在政府和市場兩者間劃出一條線,稱之為“法律未授權(quán)就是禁止”,認為政府和相關(guān)部門若行使除清單列出的權(quán)力外的其他權(quán)力,就是禁區(qū)。但事實上,當前各地各級政府列出的權(quán)力清單主要是關(guān)于政府或是行政機關(guān)具有的行政審批權(quán)力對應(yīng)的審批事項,雖說在一定程度上界定了政府行使審批權(quán)力的范圍,但審批權(quán)并不能代表行政權(quán),只是眾多行政權(quán)力中的一項。簡單來說,行政審批權(quán)力清單只是解決了市場進入或是市場主體資格身份獲得的問題,就市場主體行為來說,政府還是應(yīng)該肩負起監(jiān)管責(zé)任。

2、擬定誤區(qū)

從權(quán)力清單的制度設(shè)計來看,國內(nèi)有學(xué)者認為:行政審批權(quán)力清單就是詳細、全面統(tǒng)計各級政府和相關(guān)職能部門行政審批權(quán)力的數(shù)量、適用條件、種類等,同時將統(tǒng)計的各項行政審批權(quán)力編制成目錄清單,劃清行政審批權(quán)力界限。也有學(xué)者認為:要制定行政審批權(quán)力清單制度最重要的就是清理,要對已有行政審批事項進行清理和公開,保證行政機關(guān)嚴格依照法律法規(guī)行使相應(yīng)的審批權(quán)力,對于權(quán)力清單之外的權(quán)力不能行使,以此規(guī)范行政機關(guān)行使權(quán)力。還有學(xué)者認為:各地各級政府的行政審批權(quán)力清單內(nèi)容應(yīng)滿足兩個基本要求,即精確性和具體性,應(yīng)包含每項權(quán)力的來源、名稱、監(jiān)督途徑、行使規(guī)則等。實際上,這些權(quán)力清單的制作程序都過于簡略,沒有完善、嚴格的民主程序,也不能作為權(quán)力產(chǎn)生的有力支撐。就當前各地各級政府列出的權(quán)力清單而言,重點基本上都是減少行政審批職權(quán)數(shù)量,并未實現(xiàn)對權(quán)力的限制與調(diào)整,也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度以及制定權(quán)力清單的法治程序。如此,權(quán)力清單就難以從根本上制約行政權(quán)力,難以將行政權(quán)力完全“關(guān)進制度的籠子”,僅僅是暫時減少了一些行政職權(quán)而已。

三、走出誤區(qū),實現(xiàn)行政審批權(quán)力清單制度的合法化

1、嚴格遵循法律機制

第一,依法清權(quán)。權(quán)力清單上列出的權(quán)力必須以法律與憲法為支撐基礎(chǔ),同時要受到法律和憲法的約束。設(shè)立行政權(quán)力事項必須嚴格遵循憲法、行政許可法等相關(guān)法律法規(guī),凡是沒有根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立的行政規(guī)章均不能出現(xiàn)在權(quán)力清單上。換言之,需要強化法律法規(guī)的立法與清理,對于不符合需求的一律經(jīng)由合法程序廢止或是修訂,對仍存在法律缺失并且需要創(chuàng)建法律規(guī)范以及強化監(jiān)督管理的領(lǐng)域,需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)。endprint

第二,以法律法規(guī)為基礎(chǔ)制定行政審批權(quán)力清單。各地各級政府在制定行政審批權(quán)力清單的時候必須遵循《立法法》的有關(guān)標準和規(guī)定,保證制定程序正義。

第三,依照法律對行政審批權(quán)力清單進行公布并主動接受監(jiān)督。公布的行政審批權(quán)力清單必須明確規(guī)范行使權(quán)力的程序。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》里有明確提出:依法制定行政審批權(quán)力清單制度并公開行使權(quán)力程序,并健全政務(wù)、黨務(wù)以及各個領(lǐng)域事務(wù)的公開制度,實現(xiàn)“四公開”——決策公開、結(jié)果公開、服務(wù)公開、管理公開。只有嚴格依照法律規(guī)定制定權(quán)力清單,才能充分表達相關(guān)利益主體的意愿,并確保合理意愿能得到認可與吸收。

2、創(chuàng)建完善責(zé)任機制

第一,明確政府以及行政機關(guān)的監(jiān)督管理和行政審批職責(zé)。雖說行政審批職責(zé)和行政審批職權(quán)為對應(yīng)關(guān)系,但前者涉及面更廣泛。行政審批權(quán)力清單列出的是政府以及行政機關(guān)能行使的權(quán)力范圍,要求政府以及行政機關(guān)在行使審批權(quán)力的時候必須遵循“法律未授權(quán)就是禁止”這一原則,凡事行政審批權(quán)力清單上沒有列出的事項,政府以及行政機關(guān)都不具備對應(yīng)的審批權(quán)力。當然,行政審批權(quán)力清單上列出的事項是政府以及行政機關(guān)的職責(zé)范圍所在,即為責(zé)任清單。責(zé)任清單能幫助行政機關(guān)結(jié)合特定的監(jiān)督管理職責(zé),科學(xué)、合法地行政,但很難明確列出政府以及行政機關(guān)的全部職責(zé)。

第二,制定完善的行政問責(zé)制度。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十三條以及《行政復(fù)議法》第七條有明確規(guī)定,行政規(guī)章的合法性豁免于司法審查以及行政審查。因沒有完善的監(jiān)督機制,使得行政規(guī)章的制定與實施顯得過于隨意,最終導(dǎo)致行政濫權(quán)的問題。因此從源頭上控制行政權(quán)力擴張的關(guān)鍵渠道是科學(xué)制定規(guī)范的行政規(guī)章。而且,行政審批權(quán)力清單不僅僅是政府以及行政機關(guān)的職權(quán),更是職責(zé),所以有必要創(chuàng)建完善的行政問責(zé)制度,制定和行政審批權(quán)力清單配套的責(zé)任追究制度,有效控制行政權(quán)力擴張。在制定行政審批權(quán)力清單的時候,如若在規(guī)章制定上有主觀性的錯誤,則必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任、道義責(zé)任以及政治責(zé)任,如若已經(jīng)構(gòu)成犯罪,則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于行使行政審批權(quán)力階段出現(xiàn)的違法行政行為,追究相關(guān)責(zé)任人,以《行政復(fù)議法》以及《行政訴訟法》實施救濟。

3、全面落實監(jiān)督機制

第一,用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力??梢詣?chuàng)建行政機關(guān)、立法機關(guān)以及司法機關(guān)三者間的國家權(quán)力相互制約機制,也可以賦予國務(wù)院界定各級政府以及相關(guān)政府部門享有權(quán)力的權(quán)力,要求各級政府以及行政機關(guān)必須嚴格根據(jù)法律法規(guī)制定合理、合法的行政審批權(quán)力清單。此外,還應(yīng)賦予立法機關(guān)以及上級行政機關(guān)相應(yīng)的撤銷權(quán)與裁定權(quán),可以撤銷和裁定下級行政機關(guān)的行政審批權(quán)力,確保用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的方式能充分發(fā)揮價值。

第二,創(chuàng)建用權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的監(jiān)督制度。就某種程序上來說,行政審批權(quán)力清單能夠明確政府和市場在分配資源方面的界限,對市場來說,行政審批權(quán)力清單就是負面清單,“法律沒有禁止的就是自由”。故在權(quán)力清單之外,只有維護社會公共利益,政府才有權(quán)力干預(yù)市場,否則就是對權(quán)力的不尊重,也就難以執(zhí)行權(quán)力“監(jiān)督”權(quán)力的制度。

第三,創(chuàng)建社會監(jiān)督制度。行政審批權(quán)力清單必須公開,其運行機制也應(yīng)同樣公開,這樣社會各界才能參與監(jiān)督。行政審批權(quán)力理應(yīng)主動接受社會各方的監(jiān)督和約束,同時,還應(yīng)授予社會公眾合法的參與權(quán)、申訴權(quán)、表達權(quán)以及表決權(quán)等,讓社會公眾積極參與監(jiān)督。此外,對于積極參與行政審批權(quán)力監(jiān)督的社會公民或是相關(guān)單位等,還可給與表彰和獎勵,充分調(diào)動社會各界的積極性與主動性。只有這樣,行政審批權(quán)力清單制度才能發(fā)揮作用,才能有效推動行政的法治化發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上所述,行政審批權(quán)力清單的制定是為了使現(xiàn)在政府及行政機關(guān)審批權(quán)力的規(guī)范化和法治化。就當前國內(nèi)行政審批權(quán)力清單的發(fā)展來看,還不能稱之為“成品”,通常人們關(guān)注的僅為行政審批權(quán)力清單的“把權(quán)力關(guān)進籠子”、“清單以外沒有權(quán)力”等,而被納入權(quán)力清單的行政審批權(quán)是否具備合法性還欠缺考慮和認知。故我們必須正確認識行政審批權(quán)力清單,要知道行政審批權(quán)力清單的制定并不是隨意的,必須以法律法規(guī)為基礎(chǔ),制定過程也必須民主和嚴格。只有這樣才能真正提升行政審批權(quán)力清單的質(zhì)量,強化清單的權(quán)威性和法律性,同時也突出法律法規(guī)在行政審批權(quán)力方面的支撐作用。

【參考文獻】

[1] 程良波.“清單制度”——政府職能轉(zhuǎn)變的新常態(tài)[J].經(jīng)營管理者,2015(33)357-358.

[2] 杜敏.權(quán)力清單制度:理論維度、現(xiàn)實困境與發(fā)展展望[J].科學(xué)社會主義,2015(05)99-102.

[3] 王克穩(wěn),張賀棋.論行政審批權(quán)力清單的法律標準[J].行政法學(xué)研究 ,2015(06)10-19.

【作者簡介】

戴 鴻(1979-)女,漢族,福建福州人,在職研究生,中共福州市委黨校副教授,研究方向:行政管理.endprint

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