謝萌萌　劉占友

[摘要]20世紀(jì)80年代以來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，喚起了對(duì)公共管理中非任務(wù)價(jià)值的關(guān)注。非任務(wù)價(jià)值是指不是機(jī)構(gòu)創(chuàng)立的目標(biāo)和存在原因，不支持實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)中心目標(biāo)的，推動(dòng)組織直接任務(wù)以外的價(jià)值發(fā)展的價(jià)值。本文從公共管理價(jià)值取向的變遷入手，界定非任務(wù)價(jià)值的概念范疇，并試圖構(gòu)建非任務(wù)價(jià)值測(cè)量的模型與方法。

[關(guān)鍵詞]新公共管理；非任務(wù)價(jià)值；平衡計(jì)分卡

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2017.18.119

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）18-0190-02

公共管理價(jià)值取向是以觀念形態(tài)反映出的公共管理在社會(huì)生活中的價(jià)值，是人們對(duì)公共管理活動(dòng)滿足其需要的一種理性期望，是帶有某種傾向性的價(jià)值觀念，直接影響公共管理行為模式、制度選擇和政策實(shí)施。公共管理學(xué)科自產(chǎn)生以來(lái)就面臨著兩大問(wèn)題：一是公共管理邊界問(wèn)題，即“是什么”的問(wèn)題；二是公共管理的價(jià)值取向，即“怎樣做”的問(wèn)題。近年來(lái)，非任務(wù)價(jià)值逐漸在公共管理中崛起并占據(jù)重要地位，因此，本文對(duì)非任務(wù)價(jià)值的界定和測(cè)量方法的探索具有重大意義。

1公共管理價(jià)值取向的變遷

公共管理學(xué)誕生以來(lái)，關(guān)于公共管理價(jià)值的研究從未停止，隨著社會(huì)歷史發(fā)展階段的變遷，公共管理價(jià)值取向隨著社會(huì)環(huán)境的變化而不斷演化。公共管理學(xué)經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，羅森布魯姆將這三個(gè)發(fā)展階段歸納為三種視角，即“傳統(tǒng)管理視角”“新公共管理視角”“政治視角”。

古典管理理論時(shí)期，管理的主要目的是取得更高的工作效率。無(wú)論是泰勒的科學(xué)管理原理中所提倡的“實(shí)現(xiàn)最大限度的富裕”，還是威爾遜對(duì)行政學(xué)目標(biāo)的闡述：“首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些工作?！倍R克斯·韋伯的層級(jí)官僚制強(qiáng)調(diào)專門化、法制化、規(guī)范化、非人格化，雖未涉及價(jià)值判斷，僅從工具理性出發(fā)建立一套完整的官僚等級(jí)制，但根本目的是為了提高公共行政效率。總之，在公共管理學(xué)的第一階段即古典管理理論時(shí)期，管理的價(jià)值取向是絕對(duì)的效率至上，其所追求的是完成特定工作與結(jié)果導(dǎo)向的任務(wù)價(jià)值，并以更有效率的方法實(shí)現(xiàn)工作量、經(jīng)濟(jì)效益等任務(wù)價(jià)值。

20世紀(jì)80年代的公共管理進(jìn)入了新公共管理時(shí)期，西方國(guó)家試圖通過(guò)政府內(nèi)部改革來(lái)緩解這一時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾與政府機(jī)構(gòu)效率低下的問(wèn)題。這一時(shí)期重視民營(yíng)化取向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，堅(jiān)持顧客導(dǎo)向，學(xué)習(xí)私營(yíng)部門管理經(jīng)驗(yàn)，提出公共管理的衡量尺度，即3E標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。古典管理理論效率至上的價(jià)值觀得到進(jìn)一步發(fā)展，為效率加入了效能的內(nèi)涵，注重公共管理多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，隨著信息化社會(huì)的來(lái)臨，電子政府的構(gòu)建逐漸受到重視。這一時(shí)期公共管理開(kāi)始注意由效率至上的價(jià)值取向引起的公平、民主的憲政價(jià)值缺失的問(wèn)題，以及由此產(chǎn)生的“合法性危機(jī)”。這一時(shí)期的價(jià)值取向在注重效率的同時(shí)，開(kāi)始兼顧公平，也開(kāi)始注意政府信息透明、政府回應(yīng)等非任務(wù)價(jià)值，但這一時(shí)期的主要目的仍是提高公共部門效率，對(duì)非任務(wù)價(jià)值的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

新公共管理理論指導(dǎo)下的政府改革運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也招致了一些批判，批判者認(rèn)為對(duì)政府部門“掌舵”的角色定位并不恰當(dāng)?shù)?。在此基礎(chǔ)上新公共行政應(yīng)運(yùn)而生，登哈特夫婦提出新公共服務(wù)理論，將“為公民服務(wù)以增進(jìn)共同利益”視為公共行政的精髓；羅森布魯姆則提出了多元行政觀，從管理視角、法令視角和政治視角看待公共行政，重視公共行政的政治過(guò)程性，認(rèn)為公共行政應(yīng)該具有的代表性（Representativeness）、政治回應(yīng)（Responsiveness）、責(zé)任（Accounty）、透明度（Transparecy）等價(jià)值觀。此外，筆者認(rèn)為重視正當(dāng)程序（DueProcess）和平等權(quán)（Equity）應(yīng)該貫穿并滲透在各級(jí)政府的日常工作中，是公共管理中的非任務(wù)價(jià)值。

2非任務(wù)價(jià)值的界定

非任務(wù)價(jià)值是指在不是機(jī)構(gòu)創(chuàng)立的目標(biāo)和存在原因，不支持實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)中心目標(biāo)的，推動(dòng)組織直接任務(wù)以外的價(jià)值發(fā)展的價(jià)值。以美國(guó)國(guó)土安全局為例，作為保障國(guó)土安全、應(yīng)對(duì)恐怖襲擊及其他威脅的機(jī)構(gòu)，美國(guó)國(guó)安局及下屬的20多個(gè)機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)調(diào)活動(dòng)來(lái)支持組織核心使命，即建設(shè)更安全的美國(guó)。此外，有部分下屬機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)推進(jìn)其他公共價(jià)值觀的，如隱私保護(hù)辦公室與公民權(quán)利與自由辦公室，這些機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的個(gè)人隱私保護(hù)和公民權(quán)利自由同樣是國(guó)土安全部所秉持的公共價(jià)值，雖然重要卻外在于其整體部門目標(biāo)的。

就中國(guó)實(shí)際來(lái)看，非任務(wù)價(jià)值體現(xiàn)在促進(jìn)“善治”的政治體制，以推動(dòng)在法律、行政、司法的各項(xiàng)法律法規(guī)、行政規(guī)章中體現(xiàn)出的宏觀政策目標(biāo)。自改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)化改革促進(jìn)了政府公共管理價(jià)值取向的變遷，直觀地體現(xiàn)在我國(guó)建立了地方政府的目標(biāo)責(zé)任制。在這個(gè)制度下，地方政府每年制定不同的任務(wù)目標(biāo)和考核指標(biāo)，并進(jìn)行年度考核，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在年終考核中，按照各地政府目標(biāo)完成情況進(jìn)行業(yè)績(jī)排名，以此作為獎(jiǎng)懲依據(jù)。

目標(biāo)責(zé)任制體系中有兩種類型的目標(biāo)：一是任務(wù)目標(biāo)，即各級(jí)政府組織根據(jù)自身的核心工作職責(zé)設(shè)立的目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是非任務(wù)目標(biāo)，即在很大程度上與政府組織核心工作職責(zé)無(wú)關(guān)或完全無(wú)關(guān)的一般性政策目標(biāo)，如精神文明建設(shè)、政府信息公開(kāi)和信訪接待等。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，迅速成為世界上GDP增長(zhǎng)最快的主要經(jīng)濟(jì)體，年均GDP增長(zhǎng)率為9.7%。然而，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)卻帶來(lái)了很多社會(huì)問(wèn)題，如貧富差距擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等，這些社會(huì)問(wèn)題可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，反過(guò)來(lái)會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化及我國(guó)主要矛盾的演變，公共管理價(jià)值取向也開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，開(kāi)始由“效率至上”向“效率優(yōu)先、兼顧公平”轉(zhuǎn)變，又進(jìn)一步發(fā)展為“效率與公平并重”，即越來(lái)越重視民主、公平、參與等非任務(wù)價(jià)值在公共管理中的作用。

3非任務(wù)價(jià)值測(cè)量的方法

非任務(wù)價(jià)值是政治社會(huì)的基礎(chǔ)。公共管理中的非任務(wù)價(jià)值一般被認(rèn)為是一種附加價(jià)值，而非公共管理的核心價(jià)值取向。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)的立法和司法機(jī)關(guān)在工作中更加注重透明度，具有代表性、參與性和政府回應(yīng)。雖然這些價(jià)值的重要性得到廣泛認(rèn)可，但對(duì)于新公共管理來(lái)說(shuō)，仿佛阻礙了非任務(wù)價(jià)值的發(fā)展。因此，在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價(jià)值取向面前，我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)將非任務(wù)價(jià)值納入政府績(jī)效考核中。

政府將非任務(wù)價(jià)值納入政府的績(jī)效考核體系中是公共管理發(fā)展的必然要求，如果政府忽視了非任務(wù)價(jià)值，那么其他有助于宏觀政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值也可能遭到漠視。但由于非任務(wù)價(jià)值不像其他一些量化指標(biāo)便于測(cè)量，其“軟”的特點(diǎn)使測(cè)量變得棘手，羅森布魯姆提出了一些常用的非任務(wù)價(jià)值測(cè)量方法，如績(jī)效比較、司法測(cè)量、顧客滿意度、國(guó)民幸福測(cè)量等。

如何建立一套適合非任務(wù)價(jià)值的測(cè)量工具，將非任務(wù)價(jià)值和任務(wù)價(jià)值結(jié)合起來(lái)是當(dāng)前非任務(wù)價(jià)值應(yīng)用中必須解決的問(wèn)題。羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓提出的平衡計(jì)分卡，已經(jīng)被美國(guó)公共部門所采納，如美國(guó)運(yùn)輸部采用平衡計(jì)分卡方法評(píng)估人力資源管理方案。平衡計(jì)分卡不僅可以應(yīng)用于單個(gè)程序或功能，也可以應(yīng)用于整個(gè)機(jī)構(gòu)，公共部門可以根據(jù)自身需要修改其格式以將非任務(wù)價(jià)值納入考核。非任務(wù)價(jià)值的納入使公共管理的內(nèi)涵變得豐富，如果不能成功地將非任務(wù)性價(jià)值納入績(jī)效測(cè)量、管理以及其他重大舉措中，公共管理理論與實(shí)踐都將遭受挫折。