李國(guó)敏+盧珂+黃烈佳

摘要 耕地及其轉(zhuǎn)化的非耕地同為土地的社會(huì)化利用方式，二者的多功能價(jià)值具有同一性和差異性。所以，在人類勞動(dòng)的作用下，耕地非農(nóng)化價(jià)值損失的實(shí)質(zhì)，是土地的多功能價(jià)值在其不同社會(huì)化利用方式及服務(wù)主體之間的相互轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化，并沒(méi)有完全損失（甚至出現(xiàn)增值），也無(wú)需全部補(bǔ)償。但是，由于人類對(duì)耕地多功能價(jià)值和耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失認(rèn)識(shí)的局限性和不足，造成耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失評(píng)估理論和方法存在缺陷，導(dǎo)致耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償出現(xiàn)重復(fù)評(píng)估或低估等問(wèn)題，致使耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐嚴(yán)重背離其客觀真實(shí)，極大損傷相關(guān)利益主體耕地保護(hù)的積極性，最終使耕地保護(hù)政策存在缺憾而執(zhí)行不力。為此，論文基于主體權(quán)益保護(hù)，采用文獻(xiàn)研究和演繹推理等研究方法，從認(rèn)識(shí)耕地及其轉(zhuǎn)化的非耕地的多功能價(jià)值入手，分析耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失的客觀真實(shí)，剖析現(xiàn)有耕地非農(nóng)化價(jià)值補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估理論與方法以及實(shí)踐所存在的問(wèn)題與原因，提出完善耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償評(píng)估的理論與方法；同時(shí)基于耕地天然具有服務(wù)于宏觀主體的公共物品屬性，提出耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償分配所應(yīng)堅(jiān)持的服務(wù)主體原則、生存發(fā)展原則和監(jiān)管使用原則，并構(gòu)建耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制。其目的在于闡釋耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失并不完全等于耕地多功能價(jià)值，闡明主體權(quán)益下耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償重構(gòu)的意義，以強(qiáng)化各耕地保護(hù)主體的權(quán)利和責(zé)任，保障耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償及分配的公平性，激發(fā)各主體保護(hù)耕地的積極性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的有效保護(hù)。

關(guān)鍵詞 耕地非農(nóng)化；主體價(jià)值損失補(bǔ)償；主體權(quán)益；耕地多功能價(jià)值

中圖分類號(hào) F323.211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2017）12-0137-09DOI：10.12062/cpre.20170613

在中國(guó)，盡管非農(nóng)化過(guò)程對(duì)耕地所有權(quán)主體的價(jià)值損失給予了適當(dāng)補(bǔ)償，但對(duì)耕地非所有權(quán)主體需要補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值損失并沒(méi)有完全補(bǔ)償，尤其是受土地財(cái)政和“GDP”主義的影響，多數(shù)地方政府將代管的、本應(yīng)用于耕地功能“回補(bǔ)”的非農(nóng)化收益，大部分挪用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既造成部分耕地特有的功能價(jià)值損失得不到有效補(bǔ)償，也造成部分主體的價(jià)值損失也得不到補(bǔ)償，從而形成耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)牟还剑魅趿烁乇Ｗo(hù)主體的積極性，致使耕地保護(hù)乏力。這就需要按社會(huì)補(bǔ)償原則，構(gòu)建耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償機(jī)制，讓優(yōu)先占有或較多占有社會(huì)資源的組織或個(gè)人，對(duì)那些沒(méi)占有或者較少占有社會(huì)資源的組織或個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償，以便促使社會(huì)資源的公平分配，進(jìn)而完善耕地非農(nóng)化補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)耕地的有效保護(hù)。

1 相關(guān)研究綜述

耕地非農(nóng)化過(guò)程，既涉及耕地多功能價(jià)值及其損失的認(rèn)識(shí)與評(píng)估問(wèn)題，也涉及對(duì)耕地服務(wù)與保護(hù)主體的價(jià)值損失及其公平補(bǔ)償問(wèn)題，是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在耕地多功能價(jià)值以及耕地非農(nóng)化過(guò)程的長(zhǎng)期研究中，學(xué)界不僅取得了豐碩成果，也達(dá)成諸多共識(shí)：一是耕地系統(tǒng)是復(fù)雜的“人工—自然”生態(tài)系統(tǒng)，具有為人類服務(wù)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定等多功能價(jià)值屬性[1-7]；二是非農(nóng)化過(guò)程必然造成耕地多功能服務(wù)主體價(jià)值的損失，應(yīng)對(duì)相應(yīng)主體所損失的耕地多功能價(jià)值給予合理補(bǔ)償，以加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)[8-11]；三是耕地的公共物品屬性容易被忽視，使得耕地非農(nóng)化過(guò)程缺乏有效的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，造成耕地多功能價(jià)值外部效益的損失補(bǔ)償嚴(yán)重不足或缺失，產(chǎn)生耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)牟还?，致使耕地保護(hù)乏力[12-17]；四是應(yīng)在重視耕地所有權(quán)主體非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，加大耕地保護(hù)轉(zhuǎn)移支付、加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償、強(qiáng)化耕地保護(hù)主體責(zé)任以及嚴(yán)控耕地非農(nóng)化收益分配與使用等，落實(shí)耕地非所有權(quán)主體非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償，以激發(fā)耕地保護(hù)各主體的積極性，保障國(guó)家糧食和生態(tài)安全[18-21]。

已有研究表明，學(xué)界在注重非農(nóng)化過(guò)程中微觀主體（所有權(quán)主體）耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、養(yǎng)老就業(yè)保障等功能價(jià)值損失補(bǔ)償研究的同時(shí)，也逐漸重視宏觀主體（所有權(quán)和非所有權(quán)主體）的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值損失的補(bǔ)償研究。但是，在大多研究中，一是多從表象上認(rèn)識(shí)耕地多功能價(jià)值及耕地非農(nóng)化過(guò)程，簡(jiǎn)單地認(rèn)為非農(nóng)化過(guò)程中耕地多功能服務(wù)價(jià)值完全損失且應(yīng)給予全部補(bǔ)償，而忽視耕地及其轉(zhuǎn)化的非耕地同為土地資源的社會(huì)化利用方式，具有滿足人類社會(huì)發(fā)展需要的本質(zhì)特征，忽視二者多功能價(jià)值之間存在相互轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化的過(guò)程；二是多用生態(tài)學(xué)中的“功能”概念替代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“價(jià)值”概念，機(jī)械地根據(jù)耕地功能的形式加和式地對(duì)應(yīng)計(jì)量耕地功能的價(jià)值，從而忽視功能與價(jià)值之間的內(nèi)在關(guān)系，造成耕地功能價(jià)值的重復(fù)計(jì)量；三是簡(jiǎn)單套用固定資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估方法，忽視了固定資產(chǎn)收益和耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出收益變化趨勢(shì)的差異，忽視耕地資源日漸稀缺下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出收益的趨升性，造成耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值的低估；四是一味強(qiáng)調(diào)非農(nóng)化過(guò)程中耕地多功能價(jià)值補(bǔ)償，而忽視耕地多功能價(jià)值的社會(huì)化轉(zhuǎn)化，忽視耕地及其轉(zhuǎn)化的非耕地都具有公共物品屬性的共性。也正是這些認(rèn)識(shí)缺憾，造成耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估結(jié)果要么過(guò)低、要么過(guò)高，對(duì)實(shí)際支付幾乎沒(méi)有參考價(jià)值，而只能證實(shí)耕地對(duì)人類很重要，這就使耕地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策與現(xiàn)實(shí)支付之間存在著矛盾[7]，也使耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償嚴(yán)重背離客觀真實(shí)，進(jìn)而削弱相關(guān)主體保護(hù)耕地的積極性，危及國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。為此，在耕地多功能價(jià)值日益社會(huì)化的趨勢(shì)下，本文基于主體權(quán)益的視角，從認(rèn)識(shí)耕地多功能價(jià)值及耕地非農(nóng)化各主體價(jià)值損失入手，力圖在理論上揭示耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失并不完全等于耕地多功能價(jià)值，完善耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估理論與方法，同時(shí)探討并構(gòu)建中國(guó)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償及其分配機(jī)制，彌補(bǔ)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償不合理、甚至錯(cuò)位等制度缺陷，力求在實(shí)踐中厘清各耕地保護(hù)主體的責(zé)任與權(quán)利，明確耕地非農(nóng)化各主體價(jià)值損失，以便在協(xié)調(diào)各耕地保護(hù)主體利益的同時(shí)，合理補(bǔ)償各主體的價(jià)值損失，激發(fā)各主體保護(hù)耕地的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)耕地的有效保護(hù)。

2 耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)谋匾?

2.1 客觀認(rèn)識(shí)耕地多功能價(jià)值的需要

從理論上看，一是耕地具有公共物品屬性，其多功能價(jià)值絕大部分具有強(qiáng)烈的外部效應(yīng)，難以通過(guò)其產(chǎn)出物的市場(chǎng)價(jià)格而得到充分的反映，容易造成耕地多功能價(jià)值低估，致使耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確、不客觀；二是耕地多功能價(jià)值服務(wù)主體具有多層次性，并不唯一，其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值一般僅涉及所有權(quán)主體，而其社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值和生態(tài)環(huán)境價(jià)值都涉及所有權(quán)和非所有權(quán)主體，使得非農(nóng)化過(guò)程不僅給耕地所有權(quán)主體造成損失，也給其非所有權(quán)主體增加了耕地保護(hù)成本和壓力；三是耕地多功能價(jià)值既受到耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和地理等自然條件的影響，也要受到經(jīng)濟(jì)政治以及土地制度、土地利用方式、社會(huì)價(jià)值觀和生態(tài)意識(shí)等社會(huì)因素的影響，使得耕地多功能價(jià)值以及耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失評(píng)估尤為復(fù)雜、困難。也正是由于耕地多功能價(jià)值服務(wù)主體及服務(wù)形式的多層次性，決定了耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償評(píng)估及分配的復(fù)雜性，尤其是在人們認(rèn)知能力和理性有限的背景下，對(duì)耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)和評(píng)估存在諸多不足與缺陷，導(dǎo)致對(duì)耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償及分配的不合理?？梢?jiàn)，構(gòu)建耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償機(jī)制，有助于客觀認(rèn)識(shí)耕地的多功能價(jià)值。

2.2 客觀認(rèn)識(shí)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失的需要

耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償，是基于主體權(quán)益，對(duì)非農(nóng)化過(guò)程中各主體的耕地多功能價(jià)值損失給予補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程。在理論上，耕地及其轉(zhuǎn)化的非耕地同為土地滿足人類需求的社會(huì)化利用方式，二者的多功能價(jià)值具有同一性和差異性。其中，同一性是指土地不同利用方式所具有的滿足人類需要的本質(zhì)屬性；差異性是指土地不同利用方式所具有的多功能價(jià)值屬性在形式和數(shù)量上的差別，如：經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出所表現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品與非農(nóng)產(chǎn)品在形式及大小的差異，生態(tài)環(huán)境功能產(chǎn)出在形式及大小的差異等。現(xiàn)實(shí)非農(nóng)化過(guò)程中，耕地服務(wù)于人類的多功能價(jià)值本質(zhì)并沒(méi)有改變，只是功能價(jià)值的形式及大小在耕地及其轉(zhuǎn)化的非耕地之間發(fā)生轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化。這種轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化過(guò)程，盡管在表象上表現(xiàn)為耕地的功能價(jià)值被損失、被轉(zhuǎn)化或被轉(zhuǎn)移為非耕地的功能價(jià)值，但其實(shí)質(zhì)過(guò)程是在人類勞動(dòng)的作用下，土地社會(huì)化服務(wù)功能方式轉(zhuǎn)化下的耕地多功能價(jià)值的轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化，并沒(méi)有完全損失，也無(wú)需全部補(bǔ)償。當(dāng)然，在服務(wù)或所有權(quán)主體發(fā)生改變時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化或消失的差異性功能價(jià)值，都需要對(duì)原主體進(jìn)行補(bǔ)償；在主體未發(fā)生改變時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移的差異性功能無(wú)需補(bǔ)償（如部分生態(tài)價(jià)值），但對(duì)轉(zhuǎn)化或消失的差異性功能價(jià)值，如果該功能價(jià)值對(duì)人類生存發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定具有不可替代的作用，則需要補(bǔ)償，以“回補(bǔ)”這種特殊性功能，如糧食安全保障功能以及生態(tài)環(huán)境功能等?？梢?jiàn)，構(gòu)建耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償，有助于客觀認(rèn)識(shí)非農(nóng)化中耕地多功能價(jià)值的轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化過(guò)程。

2.3 強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任與權(quán)利的需要

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一是耕地非農(nóng)化使村集體及村民獲得遠(yuǎn)高于耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)收益，必然使得他們的耕地非農(nóng)化欲望強(qiáng)于耕地保護(hù)意愿；二是推動(dòng)耕地非農(nóng)化的地方政府，受“土地財(cái)政”主流觀念的誘導(dǎo)，往往憑借其掌握的“公權(quán)力”，挪用耕地非農(nóng)化收益，擴(kuò)大推動(dòng)其發(fā)展的財(cái)政實(shí)力，繼而維護(hù)其政績(jī)；三是承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的地方政府，在未能有效獲取耕地保護(hù)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償?shù)那闆r下，只能過(guò)多承擔(dān)著耕地保護(hù)的社會(huì)成本及壓力，也無(wú)緣于政績(jī)的提升，致使他們想法設(shè)法推動(dòng)耕地非農(nóng)化而無(wú)意去實(shí)施耕地保護(hù)；四是社會(huì)公眾依法享受耕地保護(hù)的糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定等社會(huì)成果，理應(yīng)積極參與耕地保護(hù)，但在參與機(jī)制不暢的背景下，公民雖有參與耕地保護(hù)的積極性，卻難以或并未積極參與耕地保護(hù)而履行其保護(hù)耕地的義務(wù)。這就必然形成非農(nóng)化過(guò)程中的耕地保護(hù)主體責(zé)任與權(quán)利不明確、甚至“倒掛”的格局，從而極大誘發(fā)部分耕地保護(hù)主體的非農(nóng)化熱情，也扼殺部分耕地保護(hù)主體的耕地保護(hù)動(dòng)力，致使相關(guān)主體的耕地保護(hù)行為“失范”，甚至形成與耕地保護(hù)目標(biāo)背道而馳的格局，導(dǎo)致耕地保護(hù)嚴(yán)于“紙”而亂于“行”?？梢?jiàn)，構(gòu)建耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償機(jī)制，是強(qiáng)化耕地各保護(hù)主體責(zé)任與權(quán)利的需要。

2.4 完善耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償制度的需要

在理論上，一是隨著社會(huì)分工的細(xì)化，耕地多功能價(jià)值服務(wù)也將日益社會(huì)化，使其不僅服務(wù)于所有權(quán)主體，也服務(wù)于所有權(quán)主體之外的全體公民，從而形成耕地多功能價(jià)值服務(wù)主體的多層次性；二是受土地所有制度及財(cái)產(chǎn)制度的影響，耕地多功能價(jià)值對(duì)其服務(wù)主體的服務(wù)形式及程度存在差異性。這就意味著非農(nóng)化過(guò)程對(duì)耕地各主體所造成的利益損失也存在差別，需要進(jìn)行差別化補(bǔ)償，以保證耕地非農(nóng)化價(jià)值補(bǔ)償及分配的社會(huì)公平。然而，在現(xiàn)實(shí)上，中國(guó)耕地非農(nóng)化過(guò)程實(shí)際上是政府出于公共利益的需要，采取土地征收方式，在給予農(nóng)村集體適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l件下，將農(nóng)村集體所有制的耕地轉(zhuǎn)化為全民所有制建設(shè)用地。在此過(guò)程中，出于多種原因，政府僅對(duì)耕地所有權(quán)主體的價(jià)值損失給予補(bǔ)償，而缺乏對(duì)耕地非所有權(quán)主體的相關(guān)利益損失給予相應(yīng)補(bǔ)償，尤其是缺乏對(duì)過(guò)多承擔(dān)耕地保護(hù)社會(huì)成本及壓力的耕地保護(hù)者給予適當(dāng)補(bǔ)償。這就使得政府把本應(yīng)用于新耕地開(kāi)發(fā)和現(xiàn)存耕地改良的耕地非農(nóng)化補(bǔ)償“專款專用”資金，大部分被視為“土地財(cái)政”收入挪為他用，最終使耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)谋疽怆y以落實(shí)?？梢?jiàn)，構(gòu)建耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償機(jī)制，是完善耕地非農(nóng)化價(jià)值補(bǔ)償制度的需要。

3 耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償評(píng)估的重構(gòu)

耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償，是對(duì)非農(nóng)化過(guò)程所造成的耕地多功能服務(wù)主體價(jià)值損失給予補(bǔ)償，需要以耕地多功能價(jià)值的評(píng)估理論與方法為基礎(chǔ)，對(duì)非農(nóng)化過(guò)程中所造成的耕地多功能價(jià)值服務(wù)主體的損失進(jìn)行全面評(píng)估。客觀地講，在非農(nóng)化過(guò)程中，耕地服務(wù)于所有權(quán)主體的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值完全損失，而服務(wù)于所有權(quán)和非所有權(quán)主體的社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值和生態(tài)環(huán)境價(jià)值一部分被損失，另一部分則保留在非耕地利用方式之中，并沒(méi)有完全損失。也就是說(shuō)，耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償在數(shù)值上并不完全等于非農(nóng)化之前的耕地多功能價(jià)值，而等于非農(nóng)化過(guò)程耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值、生態(tài)環(huán)境價(jià)值和社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值的損失之和，也等于各耕地服務(wù)主體的價(jià)值損失補(bǔ)償之和。因此，根據(jù)學(xué)界已有研究成果的表述形式，耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償（V），在具體價(jià)值形式上可表述為：等于耕地非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值損失補(bǔ)償（V1）、耕地非農(nóng)化社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值損失補(bǔ)償（V2）和耕地非農(nóng)化生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失補(bǔ)償（V3）之和。具體公式為：

V= V1+V2+V3（1）

為此，基于耕地具有農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)維持等多功能價(jià)值的學(xué)界共識(shí)，結(jié)合耕地非農(nóng)化的客觀過(guò)程，探討耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估思路與方法。

3.1 耕地非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值損失補(bǔ)償

耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值是指耕地及其生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出物價(jià)值，是糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和其他作物的經(jīng)濟(jì)效益總和[22-23]。耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值是直觀的，人們很早就認(rèn)識(shí)到其客觀存在性，但在非農(nóng)化過(guò)程中，耕地農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能價(jià)值被轉(zhuǎn)化，即被非耕地利用方式的非農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的功能價(jià)值所替代。盡管在人類勞動(dòng)的作用下，非耕地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于耕地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值，但一是由于耕地農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值對(duì)人類生存非常重要，難以為非耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值所取代；二是由于在中國(guó)以政府為主導(dǎo)的土地征收過(guò)程，必將伴隨著耕地的使用用途和所有權(quán)主體發(fā)生改變，這就需要對(duì)耕地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值及相應(yīng)的所有權(quán)主體價(jià)值損失給予完全補(bǔ)償 。所以，在非農(nóng)化過(guò)程中，對(duì)耕地非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出主體價(jià)值損失補(bǔ)償，在數(shù)值上等于耕地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值。

對(duì)耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值的評(píng)估，大多數(shù)研究及實(shí)踐都采用收益還原法，但在整體上依然還存在一些不足：一是耕地凈收益確定多采用耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出物在實(shí)際收益下的地域平均值，而并不是采用客觀的社會(huì)化平均凈收益，這就使得在現(xiàn)實(shí)凈收益不客觀的狀況下，低估或高估耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能價(jià)值；二是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定不變的假設(shè)不符合客觀規(guī)律，忽視農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品的價(jià)格變化差異，嚴(yán)重背離耕地資源日漸稀缺下農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格或耕地價(jià)值的自然趨升性特征，其結(jié)果必然形成低估農(nóng)產(chǎn)品的未來(lái)凈收益，從而低估耕地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能價(jià)值；三是對(duì)折現(xiàn)率的確定多采用林英彥的實(shí)質(zhì)利率修正值[10-11]，或“安全利率+風(fēng)險(xiǎn)利率”的調(diào)整值，這種取值方法在實(shí)質(zhì)上僅只是評(píng)估微觀配置耕地的最低盈利期望，并沒(méi)有全面考慮社會(huì)配置耕地的最低盈利期望，從而忽視耕地功能服務(wù)的社會(huì)化屬性及趨勢(shì)，導(dǎo)致耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能價(jià)值評(píng)估不準(zhǔn)確。這就意味著已有研究的評(píng)估方法和結(jié)果必然存在顯著的系統(tǒng)誤差。因此，在耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能價(jià)值日益社會(huì)化的趨勢(shì)下，應(yīng)從社會(huì)化的宏觀角度，采用社會(huì)折現(xiàn)率參數(shù)（r），并考慮農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格自然增長(zhǎng)率（gi），利用耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出物的社會(huì)客觀凈收益（ai+1=ai（1+gi），i=1，2，……，n），評(píng)估非農(nóng)化過(guò)程所造成的耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能價(jià)值損失。其基本評(píng)估公式為：

式中，V1為耕地非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值損失，ai為單位耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出物年凈收益，n為收益期限，ri為還原利率（社會(huì)折現(xiàn)率），gi為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格平均年自然增長(zhǎng)率。

當(dāng)然，在沒(méi)有特殊原因的情況下，耕地自然稟賦特性使其具有較穩(wěn)定的永續(xù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。所以，一是根據(jù)耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出特征，其收益年限可認(rèn)為是無(wú)限期（n→∞）；二是作為國(guó)家公布的社會(huì)折現(xiàn)率（r）具有穩(wěn)定性，可假定長(zhǎng)遠(yuǎn)不變（目前為6%）；三是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格年平均自然增長(zhǎng)率（g）是比較穩(wěn)定的，假定其長(zhǎng)期不變。其中，r>g。這樣，公式（2）轉(zhuǎn)化為（3）：

V=a1r-g（3）

3.2 耕地非農(nóng)化社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值損失補(bǔ)償

對(duì)耕地社會(huì)穩(wěn)定功能價(jià)值的評(píng)估，大多數(shù)學(xué)者主要考慮資料收集和評(píng)估計(jì)量的可操作性等問(wèn)題，常采用分解求和的方法，將耕地社會(huì)穩(wěn)定功能價(jià)值劃分為生存養(yǎng)老保障功能價(jià)值、就業(yè)保障功能價(jià)值和糧食安全保障功能價(jià)值[22，24]，但從耕地多功能價(jià)值的服務(wù)機(jī)理來(lái)看：

首先，耕地作為一種生產(chǎn)資料，主要是通過(guò)人類勞動(dòng)而生產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)作物，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)耕地對(duì)微觀主體的生存養(yǎng)老保障功能。也就是說(shuō)，耕地對(duì)微觀主體的生存養(yǎng)老保障功能是通過(guò)耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能來(lái)實(shí)現(xiàn)的，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能是耕地對(duì)微觀主體生存養(yǎng)老保障功能在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式。如果同時(shí)考慮耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能價(jià)值和生存養(yǎng)老保障功能價(jià)值，勢(shì)必會(huì)形成重復(fù)計(jì)量而夸大耕地非農(nóng)化微觀主體價(jià)值損失。

其次，從耕地及其轉(zhuǎn)化的非耕地的利用過(guò)程來(lái)看，一是耕地在給予微觀主體就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也為社會(huì)增加了就業(yè)機(jī)會(huì)；二是耕地非農(nóng)化在可能使耕地所有權(quán)主體失去就業(yè)機(jī)會(huì)、增加其就業(yè)成本和壓力的同時(shí)，非耕地的社會(huì)化利用也是在滿足社會(huì)的耕地非農(nóng)化需求，依然還是為社會(huì)提供了另一種形式的就業(yè)機(jī)會(huì)，甚至創(chuàng)造了更多的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解人口快速增加下的社會(huì)就業(yè)壓力。也就是說(shuō)，在非農(nóng)化過(guò)程中，盡管非耕地對(duì)其微觀主體和宏觀主體依然提供了就業(yè)保障功能，但由于耕地非農(nóng)化前后所有權(quán)主體的改變，需要對(duì)耕地非農(nóng)化的微觀主體價(jià)值損失給予補(bǔ)償補(bǔ)充。

再次，耕地所承擔(dān)的糧食安全保障功能是耕地滿足人類生存發(fā)展需要的一種社會(huì)化利用方式，是土地社會(huì)功能屬性的一種特殊形式。盡管耕地非農(nóng)化造成耕地服務(wù)主體失去糧食安全保障，但它實(shí)際上是人類社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)變化的需要，也是對(duì)土地資源優(yōu)化配置的需要，它不僅滿足了社會(huì)發(fā)展對(duì)非農(nóng)用地增加的需要，也極大地緩解了耕地被占有的壓力，從而提高了土地的綜合利用率，尤其是非耕地利用方式作為土地的另一種利用形式，對(duì)其服務(wù)主體依然具有保障和穩(wěn)定非農(nóng)產(chǎn)品需求功能，只是服務(wù)主體以及服務(wù)形式發(fā)生了一些變化。然而，耕地保障糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定功能對(duì)人類社會(huì)生存發(fā)展具有重要意義、且難以被替代，這就需要盡力補(bǔ)償耕地非農(nóng)化過(guò)程中耕地非農(nóng)化所損失的糧食安全保障功能價(jià)值，以保障社會(huì)糧食安全，維持社會(huì)穩(wěn)定。

由此可見(jiàn)，耕地非農(nóng)化社會(huì)穩(wěn)定功能價(jià)值損失補(bǔ)償（V2），并不完全等于耕地的社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值，而是等于非農(nóng)化過(guò)程中耕地所損失的所有權(quán)主體就業(yè)保障功能價(jià)值（SV1）和國(guó)家糧食安全功能價(jià)值（SV2）之和。其評(píng)估計(jì)量模型為：

V2=SV1+SV2（4）

其中，耕地非農(nóng)化就業(yè)保障價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估公式為：

SV1=Ea·Q1·θ·k（5）

式中，Ea為人均年培訓(xùn)教育費(fèi)用（客觀費(fèi)用），Q1為被評(píng)價(jià)地區(qū)單位耕地平均承載的農(nóng)業(yè)人口，θ為耕地功能等級(jí)系數(shù)，k為人均平均培訓(xùn)年限（一般采取簡(jiǎn)短的多次速成培訓(xùn)模式，k取小于或等于1）。

耕地非農(nóng)化糧食安全價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估公式[19]為：

SV2=D-SM·CC0·1r-g（6）

式中，D為全國(guó)糧食需求價(jià)值量，S為全國(guó)糧食供給價(jià)值量，M為全國(guó)現(xiàn)有總耕地面積，C為地區(qū)糧食平均產(chǎn)量，C0為全國(guó)耕地平均糧食產(chǎn)量，r為社會(huì)折現(xiàn)率，g為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格平均年增長(zhǎng)率。此外，D>S，否則供給大于需求，就無(wú)需考慮國(guó)家糧食安全問(wèn)題，也無(wú)需擔(dān)憂耕地非農(nóng)化對(duì)糧食安全的影響。

3.3 耕地非農(nóng)化生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失補(bǔ)償

已有研究表明，耕地在生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的同時(shí)，具有強(qiáng)大的調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保護(hù)土壤和生物多樣性以及提供景觀、娛樂(lè)等生態(tài)環(huán)境功能，但非農(nóng)化過(guò)程必然使耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能消失，致使耕地的許多生態(tài)環(huán)境功能喪失[13，19，24-25]。從耕地到非耕地的客觀過(guò)程來(lái)看，耕地生態(tài)環(huán)境功能的喪失程度與耕地非農(nóng)化方式及程度密切相關(guān)，許多非耕地利用方式依然部分保留了耕地原有的生態(tài)環(huán)境功能，并不是耕地原有的生態(tài)環(huán)境功能完全喪失，而是隨耕地非農(nóng)化方式及其程度的不同，始終服務(wù)于宏觀主體的耕地生態(tài)環(huán)境功能價(jià)值在非農(nóng)化過(guò)程中不同程度地部分被損失、部分被保留轉(zhuǎn)移于非耕地利用方式之中，并沒(méi)有完全損失。其中，被保留并轉(zhuǎn)移于非耕地利用方式中的生態(tài)環(huán)境功能，其服務(wù)主體和形式并沒(méi)有變化、價(jià)值也沒(méi)有損失，也就無(wú)需補(bǔ)償。至于非農(nóng)化過(guò)程中所損失的耕地生態(tài)環(huán)境功能，盡管其同時(shí)天然地服務(wù)于宏觀主體，服務(wù)主體并沒(méi)有改變，但由于耕地生態(tài)環(huán)境功能對(duì)人類生存發(fā)展的重要性以及難以替代性，需要非農(nóng)化過(guò)程對(duì)所損失的耕地生態(tài)環(huán)境功能這一特殊功能進(jìn)行“回補(bǔ)”。可見(jiàn)，在非農(nóng)化過(guò)程中，耕地非農(nóng)化主體生態(tài)環(huán)境功能價(jià)值損失，在數(shù)值上等于非農(nóng)化過(guò)程中所損失的耕地生態(tài)環(huán)境功能價(jià)值，而并不完全等于耕地生態(tài)環(huán)境價(jià)值。

當(dāng)然，鑒于耕地生態(tài)環(huán)境價(jià)值難以準(zhǔn)確量度的特點(diǎn)，本文在參考已有研究成果的同時(shí)，考慮耕地生態(tài)環(huán)境價(jià)值自然稟賦服務(wù)年限的永續(xù)性（n→∞）、耕地非農(nóng)化過(guò)程中耕地生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失率（β），以及耕地等級(jí)差異（θ）、地區(qū)差異（δ）、社會(huì)折現(xiàn)率（r）和同當(dāng)量環(huán)境功能價(jià)值價(jià)格的自然增長(zhǎng)率（h）等因素，構(gòu)建耕地非農(nóng)化生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償公式如下：

V3=C·θ·δ·β·1r-h（7）

式中，C為單位耕地年度社會(huì)平均生態(tài)環(huán)境價(jià)值，θ為耕地功能等級(jí)系數(shù)，δ為耕地生態(tài)價(jià)值地區(qū)差異率，β為耕地非農(nóng)化生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失率，r為社會(huì)折現(xiàn)率，h為同當(dāng)量環(huán)境功能價(jià)值價(jià)格自然增長(zhǎng)率（h）。

總之，耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估，既是對(duì)耕地非農(nóng)化過(guò)程中耕地多功能價(jià)值損失的評(píng)估，也是對(duì)各耕地功能價(jià)值服務(wù)主體價(jià)值損失的評(píng)估，尤其在耕地社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境價(jià)值等具有強(qiáng)烈的外部性以及耕地多功能價(jià)值服務(wù)具有主體多層次性的背景下，耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償并不等于耕地多功能價(jià)值。

4 耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償分配

4.1 分配宗旨

從價(jià)值服務(wù)主體來(lái)看，盡管耕地天然服務(wù)于人類社會(huì)，但隨著人類社會(huì)財(cái)產(chǎn)所有制度的建立，耕地多功能價(jià)值所服務(wù)的主體具有了層次性和差異性。在中國(guó)，一是耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值主要服務(wù)于耕地所有權(quán)主體（村集體及村民），具有微觀性和直接性；而耕地社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值和生態(tài)環(huán)境價(jià)值則主要服務(wù)于全體公民（含所有權(quán)主體），既具有微觀性和直接性，也具有宏觀性和間接性。二是耕地多功能價(jià)值對(duì)不同的服務(wù)主體，其服務(wù)期限不同。其中，對(duì)承包耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的村民，其服務(wù)期限應(yīng)為合約承包期限；對(duì)村集體和全社會(huì)，其服務(wù)期限應(yīng)為無(wú)窮年限。這就要對(duì)耕地非農(nóng)化所造成的耕地多功能主體價(jià)值損失，不僅應(yīng)按耕地多功能價(jià)值的不同功能價(jià)值形式，結(jié)合其服務(wù)主體以及服務(wù)期限的差異，對(duì)其服務(wù)主體范圍實(shí)施相應(yīng)的差別化補(bǔ)償，而且要加強(qiáng)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償資金的用途管控，以更好地保護(hù)耕地多功能價(jià)值服務(wù)主體的權(quán)利，強(qiáng)化各耕地功能價(jià)值服務(wù)主體保護(hù)耕地的責(zé)任和熱情。所以，耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)姆峙渥谥?，是在加?qiáng)非農(nóng)化過(guò)程耕地多功能價(jià)值服務(wù)主體損失補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，強(qiáng)化耕地各服務(wù)主體的權(quán)益保護(hù)，激發(fā)各耕地保護(hù)主體的積極性，促進(jìn)非耕地利用方式的集約節(jié)約利用。

4.2 分配原則

4.2.1 補(bǔ)償服務(wù)主體原則

補(bǔ)償服務(wù)主體原則，要求耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償應(yīng)分配給耕地多功能價(jià)值所服務(wù)的客觀主體。在理論上，一是耕地多功能價(jià)值服務(wù)主體具有多層次性，尤其是社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值和生態(tài)環(huán)境價(jià)值，既服務(wù)于微觀主體，又服務(wù)于宏觀主體；二是耕地保護(hù)主體也具有多層次性，特別是具有公共物品屬性的耕地，擔(dān)負(fù)著國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定以及生態(tài)保持的社會(huì)功效，使得社會(huì)全體公民都有責(zé)任和義務(wù)參與耕地保護(hù)；三是按照權(quán)責(zé)利對(duì)等的原則，耕地服務(wù)主體也是耕地保護(hù)主體，這就需要將耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償合理地分配給各耕地保護(hù)主體，以激發(fā)各保護(hù)主體的積極性。然而，在現(xiàn)實(shí)中，一方面，耕地多功能價(jià)值服務(wù)的外部性容易被忽視，使得非農(nóng)化過(guò)程中的耕地功能價(jià)值損失難以得到應(yīng)有的補(bǔ)償，導(dǎo)致相關(guān)的耕地服務(wù)主體利益受損；另一方面，耕地保護(hù)與耕地非農(nóng)化之間存在巨大的利益差異，尤其是在耕地保護(hù)成本轉(zhuǎn)移支付不足的狀況下，既造成耕地保護(hù)責(zé)任主體過(guò)多承擔(dān)耕地保護(hù)的社會(huì)成本而得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，也造成耕地非農(nóng)化過(guò)程的權(quán)力“尋租”、使用公共物品“搭便車”、侵犯保護(hù)主體基本物權(quán)等不當(dāng)行為的產(chǎn)生，這些都將削弱相關(guān)耕地保護(hù)主體的積極性。所以，對(duì)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償，應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)償服務(wù)主體原則，以強(qiáng)化各耕地保護(hù)主體的責(zé)任，使各耕地保護(hù)主體的行動(dòng)策略與價(jià)值取向保持一致，促進(jìn)各耕地保護(hù)力量的協(xié)同。

4.2.2 保障生存發(fā)展原則

保障生存發(fā)展原則，要求耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償應(yīng)用于保障主體的生存發(fā)展，而不是用于服務(wù)主體對(duì)奢華生活或其他用途的追求。在理論上，耕地多功能價(jià)值不僅為微觀主體（所有權(quán)主體）提供了天然的保護(hù)屏障，也為宏觀主體（所有權(quán)主體和非所有權(quán)主體）提供了穩(wěn)定的社會(huì)與生態(tài)環(huán)境，而耕地非農(nóng)化必然使其相關(guān)主體將失去基本的生存發(fā)展條件。這就意味著，耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償主要用于“回補(bǔ)”非農(nóng)化過(guò)程所損失的耕地自然稟賦功能，以保障各主體的基本生存發(fā)展權(quán)利，激發(fā)各主體耕地保護(hù)的積極性。但是，在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償，只是打包式地、粗糙地分配給政府和村集體及村民，但并沒(méi)有足夠重視耕地多功能價(jià)值對(duì)服務(wù)主體生存發(fā)展保障的作用方式及程度，僅在形式上重視耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償對(duì)保障失地農(nóng)民生活保障、回補(bǔ)耕地功能的作用，導(dǎo)致補(bǔ)償資金被大量濫用，結(jié)果僅使部分主體超量受益，也勢(shì)必誘發(fā)他們的耕地非農(nóng)化熱情。尤其是使可獲益的地方政府，為滿足其增強(qiáng)財(cái)政收入和政績(jī)需要而加速推動(dòng)耕地非農(nóng)化，卻無(wú)心保護(hù)耕地，進(jìn)而削弱相關(guān)耕地保護(hù)主體的積極性。因此，對(duì)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)姆峙?，必須?jiān)持保障基本生存與發(fā)展原則，培養(yǎng)社會(huì)各耕地保護(hù)主體的責(zé)任和權(quán)利意識(shí)，進(jìn)而促成全社會(huì)形成巨大的耕地保護(hù)合力。

4.2.3 監(jiān)管補(bǔ)償使用原則

監(jiān)管補(bǔ)償使用原則，要求對(duì)各主體的耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償資金進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)而規(guī)范補(bǔ)償資金的使用過(guò)程，防止補(bǔ)償資金的不合理使用。在理論上，耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償既要對(duì)失去耕地服務(wù)的主體進(jìn)行補(bǔ)償，也要對(duì)耕地非農(nóng)化過(guò)程所失去的人類社會(huì)必需的、難以替代的耕地特殊功能（如糧食保障和生態(tài)維持等功能）進(jìn)行補(bǔ)償，以保障人類社會(huì)基本生存發(fā)展條件，所以耕地非農(nóng)化主體價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)屬于一種“專款專用”的專項(xiàng)資金，不能供人揮霍或挪為他用。但是，在現(xiàn)實(shí)中，一是由于耕地非農(nóng)化收益遠(yuǎn)大于耕地保護(hù)收益，致使相關(guān)主體寧愿選擇耕地非農(nóng)化以獲取巨大的耕地非農(nóng)化收益，從而使耕地非農(nóng)化淪為村集體及村民“失地”而斂財(cái)致富的手段，淪為政府增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力和發(fā)展政績(jī)的工具，甚至成為他們消極保護(hù)耕地的吸引力，成為社會(huì)耕地保護(hù)的阻力；二是由于缺乏管控耕地非農(nóng)化價(jià)值補(bǔ)償流向的機(jī)制，許多獲益的耕地非農(nóng)化受益主體迷失了耕地保護(hù)的方向，而挪用或揮霍耕地非農(nóng)化專項(xiàng)補(bǔ)償資金，如受益的村集體及村民面對(duì)突如其來(lái)的巨額耕地非農(nóng)化價(jià)值補(bǔ)償，選擇盲目消費(fèi)于奢華生活而再度陷入貧困，最終增加社會(huì)負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)姆峙?，必須?jiān)持補(bǔ)償監(jiān)管使用原則，加強(qiáng)對(duì)耕地非農(nóng)化價(jià)值補(bǔ)償使用流向的管理，保障其合理而有效地利用，促進(jìn)耕地的有效保護(hù)。

4.3 分配思路及應(yīng)注意問(wèn)題

4.3.1 分配思路

基于耕地多功能價(jià)值和基本國(guó)情，中國(guó)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償分配主要有三個(gè)流向：一是用于保障失地農(nóng)民一定期限的基本生活需求；二是用于地區(qū)或村集體構(gòu)建失地農(nóng)民生存發(fā)展的保障體系；三是用于國(guó)家及區(qū)域?qū)Ω丶捌渖鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)。

首先，確定耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償量。在運(yùn)用耕地多功能價(jià)值理論與評(píng)估方法的基礎(chǔ)上，按非農(nóng)化過(guò)程中的耕地功能價(jià)值損失形式，確定耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償資金的用途，并從耕地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值、社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的層面，評(píng)估耕地非農(nóng)化過(guò)程中所造成的耕地多功能價(jià)值損失，確定耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償量。

其次，確定耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償分配的主體對(duì)象。按耕地多功能價(jià)值的服務(wù)主體，確定耕地非農(nóng)化價(jià)值損失所應(yīng)歸屬的主體對(duì)象，即：服務(wù)于所有權(quán)主體的耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值損失補(bǔ)償，應(yīng)歸屬于耕地所屬村集體及村民；服務(wù)于所有權(quán)主體的耕地就業(yè)保障價(jià)值損失補(bǔ)償，應(yīng)歸屬于村集體及村民；同時(shí)服務(wù)于所有權(quán)和非所有權(quán)主體的耕地社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值損失補(bǔ)償和耕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失補(bǔ)償，應(yīng)歸于宏觀主體。

再次，確定耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償分配方案。從評(píng)估過(guò)程來(lái)看，耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償評(píng)估是在耕地多功能價(jià)值評(píng)估理論的基礎(chǔ)上，按價(jià)值性質(zhì)及其服務(wù)主體，評(píng)估耕地非農(nóng)化過(guò)程中耕地多功能價(jià)值的全部損失。這就需要按耕地多功能價(jià)值服務(wù)主體范圍，對(duì)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償資金進(jìn)行分解，并分配給各耕地多功能價(jià)值所服務(wù)的主體。

為此，基于以上分配思路，構(gòu)建耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償分配框架（見(jiàn)圖1）。

4.3.2 分配應(yīng)注意的問(wèn)題

第一，明確耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償資金來(lái)源。目前，中國(guó)耕地非農(nóng)化之后的轉(zhuǎn)化利用方式，可分為商業(yè)出讓式（先征收，再出讓使用）和公益劃撥式（先征收，再劃撥使用）兩種。所以，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)支付”原則，中國(guó)耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償資金應(yīng)主要來(lái)源于出讓使用收益和劃撥使用收益，即由政府直接從商用出讓模式的出讓金中劃扣相應(yīng)資金和間接從公益劃撥模式利用方式的外部收益中“征集回籠”相應(yīng)資金兩種方式。

第二，建立耕地多功能價(jià)值保護(hù)基金。耕地服務(wù)于宏觀主體的社會(huì)穩(wěn)定功能和耕地生態(tài)環(huán)境功能是一種公益性服務(wù)形式，具有公共物品的屬性，不僅難以分開(kāi)，而且私人部門提供“回補(bǔ)”的效率較低，需要政府承擔(dān)提供相應(yīng)服務(wù)。所以，對(duì)服務(wù)于宏觀主體及無(wú)法給予微觀主體的補(bǔ)償資金，在耕地垂直管理模式下，建立“中央為主、省級(jí)為輔”的各級(jí)補(bǔ)償資金代管模式，促成“?？顚Ｓ谩备乇Ｗo(hù)基金的形成，再以轉(zhuǎn)移支付或直接支付的統(tǒng)籌和分塊相結(jié)合形式，嚴(yán)格用于新耕地開(kāi)墾和存量耕地改良，以“回補(bǔ)”耕地非農(nóng)化所損失的耕地多功能價(jià)值，保障糧食生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

第三，建立補(bǔ)償資金使用監(jiān)管機(jī)制。在人類“理性有限”和“欲望無(wú)限”的背景下，對(duì)村集體及村民，應(yīng)把補(bǔ)償資金主要用于建立基本養(yǎng)老保障和項(xiàng)目發(fā)展基金體系，以保障其生存與發(fā)展；對(duì)代管補(bǔ)償資金的政府，應(yīng)建立上報(bào)備案和“問(wèn)責(zé)”機(jī)制，保障耕地非農(nóng)化過(guò)程價(jià)值損失的“回補(bǔ)”，防止補(bǔ)償資金的無(wú)人監(jiān)管或挪用、濫用。所以，應(yīng)建立由上一級(jí)土地管理部門指導(dǎo)和監(jiān)督使用的補(bǔ)償資金監(jiān)管機(jī)制，以保障各主體的補(bǔ)償資金按既定的用途與方式使用，同時(shí)也要防止相關(guān)部門無(wú)端地干預(yù)和妨害各主體按既定用途和方式使用補(bǔ)償資金。

5 結(jié) 語(yǔ)

耕地及其轉(zhuǎn)化的非耕地同為土地的社會(huì)化利用方式，二者的多功能價(jià)值具有同一性和差異性。在非農(nóng)化過(guò)程中，不僅耕地滿足人類需要本質(zhì)屬性的同一性功能價(jià)值沒(méi)有變化，而且在形式及其大小存在差別的差異性功能價(jià)值并未完全損失，也無(wú)需全部補(bǔ)償，所以耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失并不完全等于耕地多功能價(jià)值。但是，在現(xiàn)實(shí)中，由于人們對(duì)耕地多功能服務(wù)價(jià)值以及耕地非農(nóng)化過(guò)程認(rèn)識(shí)的局限性，造成耕地多功能價(jià)值以及耕地非農(nóng)化價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估理論與方法存在系統(tǒng)誤差，導(dǎo)致補(bǔ)償及其分配的結(jié)果嚴(yán)重背離耕地非農(nóng)化的客觀過(guò)程，也使耕地非農(nóng)化價(jià)值損失的評(píng)估方法與結(jié)果不具有實(shí)際支付的參考價(jià)值，最終嚴(yán)重?fù)p害相關(guān)耕地保護(hù)主體的積極性，致使耕地保護(hù)政策乏力。因此，應(yīng)基于非農(nóng)化過(guò)程中耕地多功能價(jià)值損失的客觀真實(shí)，結(jié)合耕地多功能價(jià)值形式及其服務(wù)主體的差異性等特征，構(gòu)建耕地非農(nóng)化主體價(jià)值損失補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)耕地各主體權(quán)益損失進(jìn)行相應(yīng)的差別化補(bǔ)償。

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