莊偉

財(cái)政支持公共圖書(shū)館發(fā)展探析

莊偉

公共圖書(shū)館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，在滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的精神文化需求、提升人們的文明素質(zhì)和培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀等方面發(fā)揮著重要的作用。公共圖書(shū)館作為具有正外部性的公共物品，其發(fā)展離不開(kāi)政府的大力支持。為進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，政府必須加大財(cái)政支持力度。

一、公共圖書(shū)館發(fā)展面臨的資金困境

（一）財(cái)政投入不足

財(cái)政投入是公共圖書(shū)館發(fā)展的主要資金來(lái)源，其投入不足制約和影響著公共圖書(shū)館的發(fā)展。從表1分析得知，我國(guó)2011～2015年公共圖書(shū)館財(cái)政撥款占文化事業(yè)費(fèi)的比例并沒(méi)有較大的變動(dòng)，在2013年所占比例最高為20.17%，其他四年均低于20%。這說(shuō)明在文化事業(yè)費(fèi)的科目?jī)?nèi)，政府對(duì)公共圖書(shū)館的財(cái)政撥款不足，與其他科目相比，財(cái)政對(duì)公共圖書(shū)館的撥款增長(zhǎng)緩慢。公共圖書(shū)館作為文化事業(yè)的一部分，文化事業(yè)費(fèi)財(cái)政支出增長(zhǎng)緩慢，從而使公共圖書(shū)館財(cái)政支出增長(zhǎng)緩慢。此外，公共圖書(shū)館財(cái)政撥款占財(cái)政總支出的比例也不高，且每年均保持在0.07%左右。

（二）資金結(jié)構(gòu)失衡

表1 我國(guó)公共圖書(shū)館財(cái)政支持及相關(guān)數(shù)據(jù)匯總

1.資金來(lái)源結(jié)構(gòu)失衡。

公共圖書(shū)館作為一種公共物品具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，但公共圖書(shū)館通常僅靠政府的財(cái)政撥款支持發(fā)展，社會(huì)、企業(yè)等投資較少。在社會(huì)捐贈(zèng)方面，往往是一些圖書(shū)等實(shí)物捐贈(zèng)。此外，由于公共圖書(shū)館的公益性特點(diǎn)，國(guó)家又沒(méi)有出臺(tái)鼓勵(lì)企業(yè)投資公共圖書(shū)館的稅前扣除優(yōu)惠政策，所以對(duì)企業(yè)、社會(huì)的吸引力較弱，從而得不到較多的社會(huì)投資，影響了公共圖書(shū)館的發(fā)展。

圖1 2011-2015我國(guó)東中西部分地區(qū)公共圖書(shū)館財(cái)政投入比較

2.財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)失衡。

（1）東中西部地區(qū)財(cái)政投入不平衡

從東、中、西部地區(qū)選取六省進(jìn)行比較（東部地區(qū)的廣東、上海，中部地區(qū)的湖北、河南，西部地區(qū)的寧夏、青海）。從圖1可知，2011～2015年?yáng)|中西部地區(qū)公共圖書(shū)館財(cái)政投入有顯著的差異，中、西部地區(qū)公共圖書(shū)館財(cái)政投入始終低于東部地區(qū)。2015年廣東、上海公共圖書(shū)館財(cái)政投入總和是湖北、河南財(cái)政投入總和的2.63倍，是寧夏、青海財(cái)政投入總和的9.63倍。此外，廣東省公共圖書(shū)館財(cái)政投入增長(zhǎng)速度較快，2011年公共圖書(shū)館財(cái)政投入為75460萬(wàn)元，2015年為127501萬(wàn)元，增速為69%。而河南省公共圖書(shū)館財(cái)政投入近年來(lái)呈波動(dòng)趨勢(shì)。

（2）省市縣間財(cái)政投入不平衡

表2 2015年省、市、縣級(jí)公共圖書(shū)館基本情況

表3 2011-2015公共圖書(shū)館資金使用情況

圖書(shū)館在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中占據(jù)重要地位，對(duì)提高國(guó)民素質(zhì)起著至關(guān)重要的作用。在我國(guó)，農(nóng)村居民占絕大多數(shù)，受教育程度偏低，因而，相比較省、市級(jí)公共圖書(shū)館，縣級(jí)公共圖書(shū)館在提高國(guó)民素質(zhì)方面發(fā)揮著更為重要的作用。但縣級(jí)公共圖書(shū)館財(cái)政投入偏少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于省、市級(jí)公共圖書(shū)館。從表2可以看出，2015年全國(guó)共有3138個(gè)公共圖書(shū)館，其中縣市級(jí)公共圖書(shū)館有2734個(gè)，占全國(guó)公共圖書(shū)館總量的87.13%，但館均財(cái)政補(bǔ)貼僅有187萬(wàn)，而省級(jí)公共圖書(shū)館館均財(cái)政補(bǔ)貼為8143萬(wàn)，市級(jí)公共圖書(shū)館館均財(cái)政補(bǔ)貼為1005萬(wàn)。相比較而言，縣級(jí)公共圖書(shū)館財(cái)政投入偏低，造成公共圖書(shū)館發(fā)展緩慢。

（三）資金使用低效率

1.資金支出用途上：維持性經(jīng)費(fèi)較高，發(fā)展性經(jīng)費(fèi)不足。

圖書(shū)藏量是圖書(shū)館快速發(fā)展的必要條件之一，圖書(shū)更新慢、圖書(shū)藏量低會(huì)降低圖書(shū)館的發(fā)展速度。從表3可知：公共圖書(shū)館在資金支出用途上，較高的工資福利等維持性經(jīng)費(fèi)占比與較低的購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)等發(fā)展性經(jīng)費(fèi)占比形成強(qiáng)烈的反差，2011～2015年工資福利支出與新增藏量購(gòu)置費(fèi)之間的差距越來(lái)越大。2015年公共圖書(shū)館資金總支出為13404.81萬(wàn)元，工資福利支出為4282.11萬(wàn)元，占比32%，新增藏量購(gòu)置費(fèi)為1623.65萬(wàn)元，占比12%，比2011年減少4%。此外，2011～2015年公共圖書(shū)館購(gòu)書(shū)費(fèi)支出占總支出的比重分別為15.9%、15.1%、14.7%、14.6%，14.7%呈下降趨勢(shì)，說(shuō)明公共圖書(shū)館購(gòu)書(shū)費(fèi)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致很多公共圖書(shū)館沒(méi)有足夠的資金購(gòu)買(mǎi)新書(shū)，降低了讀者的閱讀體驗(yàn)，不利于公共圖書(shū)館事業(yè)的健康發(fā)展。

2.財(cái)政支出項(xiàng)目上：“缺位”與“越位”并存。

一方面財(cái)政資金支出存在越位，部分地區(qū)文化“超前消費(fèi)”的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，財(cái)政支出傾向公眾基本文化需求的力度較弱，大量資金被用于享樂(lè)型文化消費(fèi)設(shè)施的建設(shè)。另一方面，財(cái)政資金在支持公共圖書(shū)館發(fā)展方面存在缺位。財(cái)政對(duì)公共圖書(shū)館的撥款有限，但有限的資金仍得不到有效的監(jiān)管，往往存在“重資金分配，輕資金監(jiān)管”的問(wèn)題，對(duì)財(cái)政資金的使用缺乏必要的監(jiān)管和有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，造成財(cái)政資金使用效率低下。

二、公共圖書(shū)館發(fā)展面臨資金困境的原因分析

（一）政府重視程度不夠

公共圖書(shū)館在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中占據(jù)重要地位，它通過(guò)豐富群眾的文化生活、普及科學(xué)文化知識(shí)、提升人們的文化素養(yǎng)，在構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的過(guò)程中，具有不可替代的作用。但公共圖書(shū)館發(fā)展緩慢，其主要原因是政府重視程度不夠。片面政績(jī)觀使得各級(jí)政府不愿將財(cái)政資金用于公共圖書(shū)館?！拔℅DP增長(zhǎng)論”使得各級(jí)政府為贏得GDP錦標(biāo)賽，將大量財(cái)政資金投向能夠改善本地投資環(huán)境、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)見(jiàn)效快的項(xiàng)目，而對(duì)能夠改善人民生活水平、提升人民生活福利，但投資見(jiàn)效慢的公共圖書(shū)館財(cái)政投入相對(duì)不足，不利于我國(guó)文化軟實(shí)力的提升。

（二）各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

自分稅制改革以來(lái)，財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下移，造成中央政府處于“大財(cái)權(quán)小事權(quán)”、基層政府處于“小財(cái)權(quán)大事權(quán)”的狀態(tài)?；鶎诱谪?cái)政收入不斷減少的同時(shí)，支出責(zé)任卻在不斷增加。一般而言，基層政府幾乎要承擔(dān)本地區(qū)內(nèi)公共物品如教育、醫(yī)療等一切事權(quán)。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配造成基層政府財(cái)政困難，無(wú)力投資像公共圖書(shū)館這種投資回報(bào)慢的項(xiàng)目。因而，公共圖書(shū)館缺乏必要的資金支持而發(fā)展緩慢。

（三）社會(huì)投資公共圖書(shū)館的積極性不高

財(cái)政是公共圖書(shū)館發(fā)展的主要資金來(lái)源，社會(huì)幾乎不參與公共圖書(shū)館建設(shè)，籌資渠道較為單一。其主要原因：一是公共圖書(shū)館自身經(jīng)營(yíng)能力不足，業(yè)務(wù)開(kāi)展中缺乏創(chuàng)新能力和主動(dòng)性，信息服務(wù)創(chuàng)造的價(jià)值較低，文獻(xiàn)信息的產(chǎn)業(yè)化、商品化程度不高，不能滿足企業(yè)、社會(huì)投資公共圖書(shū)館的利益回報(bào)訴求。二是缺乏企業(yè)投資公共圖書(shū)館的稅收優(yōu)惠政策，降低了投資積極性。

（四）公共圖書(shū)館財(cái)政投入監(jiān)督體系不健全

近幾年來(lái)，保障公共圖書(shū)館財(cái)政投入的一系列政策也頻頻出現(xiàn)，我國(guó)公共圖書(shū)館的財(cái)政投入力度也有所增加。有研究認(rèn)為，我國(guó)目前己經(jīng)建立起了公共圖書(shū)館政策保障、評(píng)估保障、項(xiàng)目保障等機(jī)制，并通過(guò)地方法規(guī)加以約束和補(bǔ)充，但這些政策措施存在針對(duì)性弱、落實(shí)難、目標(biāo)不明、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。因此，盡管財(cái)政投入公共圖書(shū)館的資金每年都在增加，但在資金的使用上得不到有效的監(jiān)督，造成公共圖書(shū)館財(cái)政使用低效率。

（五）公共圖書(shū)館資金投入缺乏法律保障

當(dāng)前，我國(guó)為支持文化事業(yè)的發(fā)展制定了積極的財(cái)政政策，但在公共圖書(shū)館財(cái)政投入方面卻沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)，這加大了公共圖書(shū)館財(cái)政投入的隨意性，使得與公共圖書(shū)館財(cái)政投入相關(guān)的政策措施難以落實(shí)。在公共財(cái)政支出中，投資見(jiàn)效快、回報(bào)率高的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域往往會(huì)得到較多的財(cái)政支持，而投資見(jiàn)效慢的公共圖書(shū)館等文化領(lǐng)域得到較少的財(cái)政支持，造成公共圖書(shū)館發(fā)展資金匱乏。

三、促進(jìn)公共圖書(shū)館發(fā)展的財(cái)政對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，加大政府資金投入

政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變“唯GDP”的觀念，加大對(duì)公共圖書(shū)館的財(cái)政投入。首先，繼續(xù)加大對(duì)公共圖書(shū)館的財(cái)政支持力度，為財(cái)政投入公共圖書(shū)館建立系統(tǒng)的籌資資助機(jī)制，保障公共圖書(shū)館發(fā)展有可靠的資金來(lái)源。其次，政府應(yīng)平衡財(cái)政投入，重點(diǎn)扶持中西部以及基層公共圖書(shū)館的發(fā)展，縮小地區(qū)之間、省市縣之間公共圖書(shū)館的發(fā)展差距。

（二）面向社會(huì)，多渠道籌集發(fā)展資金

財(cái)政撥款是公共圖書(shū)館資金來(lái)源的主體，但財(cái)政資金總是有限的，因而公共圖書(shū)館想要更快發(fā)展就要多渠道籌集發(fā)展資金。首先，制定稅收激勵(lì)政策，引導(dǎo)企業(yè)投資公共圖書(shū)館。一方面給予參與公共圖書(shū)館實(shí)物與資金供給的企業(yè)以必要的增值稅優(yōu)惠。另一方面，可以允許企業(yè)將捐贈(zèng)費(fèi)用稅前列支，同時(shí)，對(duì)符合一定條件的企業(yè)在城建稅方面給予一定的優(yōu)惠。其次，社會(huì)募集。一方面可以接受社會(huì)團(tuán)體、出版社等的實(shí)物捐贈(zèng)，另一方面可以接受社會(huì)和個(gè)人的資金捐贈(zèng)。同時(shí)，可以效仿英國(guó)發(fā)行彩票，將部分資金用于公共圖書(shū)館的發(fā)展。最后，設(shè)立公共圖書(shū)館發(fā)展基金，作為公共圖書(shū)館發(fā)展的補(bǔ)貼。

（三）明晰各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，完善轉(zhuǎn)移支付制度

在支持公共圖書(shū)館發(fā)展方面，可以依據(jù)“一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的原則，合理界定中央與地方公共圖書(shū)館財(cái)政支出責(zé)任，同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度。首先，各級(jí)公共圖書(shū)館由各級(jí)政府財(cái)政支持發(fā)展，不足部分由上級(jí)政府撥款補(bǔ)足，確保各級(jí)圖書(shū)館都得到較好的發(fā)展。其次，中西部公共圖書(shū)館、縣級(jí)公共圖書(shū)館由于發(fā)展資金匱乏，中央財(cái)政可重點(diǎn)扶持，加強(qiáng)補(bǔ)助。從而構(gòu)建完善的中央與地方共擔(dān)的公共圖書(shū)館財(cái)政投入保障機(jī)制。

（四）完善與公共圖書(shū)館財(cái)政投入相關(guān)的法律法規(guī)

目前，我國(guó)沒(méi)有一部公共圖書(shū)館法，各級(jí)政府對(duì)公共圖書(shū)館的撥款也沒(méi)有明確的文件指導(dǎo)。近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見(jiàn)》提出，要加強(qiáng)文化法治環(huán)境建設(shè)，制定公共圖書(shū)館法等相關(guān)法律。因而，也要完善與公共圖書(shū)館財(cái)政投入相關(guān)的法律法規(guī)。首先，以立法形式明確各級(jí)人民政府的文化建設(shè)職責(zé)，將圖書(shū)館事業(yè)納入本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，將圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，把國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入中的適當(dāng)比例用于圖書(shū)館事業(yè)，確立圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)隨財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)的原則。其次，以立法形式明確企業(yè)、社會(huì)等對(duì)公共圖書(shū)館的捐贈(zèng)，確保公共圖書(shū)館發(fā)展有充足的資金支持。

（五）建立公共圖書(shū)館財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)制度

建立健全公共圖書(shū)館財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)制度，不僅有利于提高公共圖書(shū)館的管理水平和運(yùn)行效率，而且有利于提高公共圖書(shū)館財(cái)政投入績(jī)效評(píng)估的完整性。首先，選取合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)公共圖書(shū)館財(cái)政投入的績(jī)效進(jìn)行量化。其次，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)、監(jiān)督及考核機(jī)制，實(shí)行公共圖書(shū)館財(cái)政投入定期報(bào)告制度。從而，提高公共圖書(shū)館財(cái)政投入的使用效率，促進(jìn)公共圖書(shū)館的發(fā)展。

山東師范大學(xué)）