彭海紅

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出：“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主?！被鶎尤罕娮灾沃贫仁侨嗣癞?dāng)家作主制度體系的一項重要內(nèi)容。它是中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村和城市社區(qū)的基層群眾自治性組織不斷加以規(guī)范和引導(dǎo)，使廣大基層群眾依照憲法和法律參與國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)管理，以實現(xiàn)基層群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督為目標(biāo)的中國特色社會主義民主政治制度。堅持和完善基層群眾自治制度，是發(fā)展社會主義民主政治的一項基礎(chǔ)內(nèi)容，也是人民群眾直接參與管理國家和社會事務(wù)、直接行使民主權(quán)利的重要制度保證。

一、基層群眾自治的內(nèi)容直接體現(xiàn)人民當(dāng)家作主

改革開放之后，隨著計劃經(jīng)濟體制的逐步改變和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，以及城市新型社區(qū)的大量出現(xiàn)，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的要求日益緊迫。中國共產(chǎn)黨和各級政府順應(yīng)基層群眾自治的要求，主動推動城市居民自治制度不斷發(fā)展和完善。同時，在農(nóng)村，伴隨著集士、農(nóng)、工、商于一體的人民公社制度的瓦解和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的公共設(shè)施和公共事務(wù)無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。由農(nóng)民自己選舉產(chǎn)生的村民委員會應(yīng)運而生，解決了新時期農(nóng)村基層管理和基層民主建設(shè)的組織建構(gòu)問題。黨和國家積極順應(yīng)形勢發(fā)展，不斷推進和深化基層群眾自治。居委會直接選舉、村委會“海選”、村委會聯(lián)選、“兩票制”、村民代表會議制度、村務(wù)公開制度、村干部離任審計制度、村務(wù)監(jiān)督委員會制度等各種新鮮探索和創(chuàng)造如雨后春筍，基層群眾自治制度不斷發(fā)展和完善。

在基層群眾自治制度中，自治的主體是廣大人民群眾?；鶎尤罕娮灾问欠菄艺?quán)層面的社會自治，基層群眾自治組織同基層政權(quán)的關(guān)系是由法律規(guī)定的。村民委員會不是國家基層政權(quán)組織，不是一級政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)，而是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織。這一點，是在《中華人民共和國村民委員會組織法》誕生之初就確定，并且在此后的實踐中一直延續(xù)的。居民委員會作為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其地位也是由憲法和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規(guī)定的。

基層群眾自治的內(nèi)容包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。作為基層群眾自治的前提，民主選舉是指村（居）民委員會的主任、副主任、委員均由社區(qū)內(nèi)的村（居）民通過選舉產(chǎn)生，任何組織或個人不能指定或者委派。每屆村（居）民委員會成員任期三年，任期屆滿必須進行換屆選舉。作為基層群眾自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，民主決策是指涉及社區(qū)內(nèi)全體村（居）民切身利益的事項，由村（居）民群眾遵照一定的程序進行集體討論，并按照多數(shù)人的意見作出決定。村（居）民會議、村（居）民代表會議是廣大人民群眾進行民主決策的重要形式和途徑。作為基層群眾自治的根本體現(xiàn)，民主管理是指涉及社區(qū)內(nèi)村（居）民切身利益的事情，不僅要由村（居）民集體討論決定，而且村（居）民委員會要充分發(fā)揚民主，認(rèn)真聽取村（居）民意見，調(diào)動村（居）民積極參與社區(qū)事務(wù)管理。作為基層群眾自治的重要環(huán)節(jié)和保證，民主監(jiān)督是指社區(qū)內(nèi)的村（居）民通過村（居）務(wù)公開、民主評議村（居）民委員會并向村（居）民委員會定期報告工作等形式，對村（居）民委員會的工作或者社區(qū)內(nèi)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)實行監(jiān)督，以保證民主決策和民主管理的落實。

人民當(dāng)家作主是基層群眾自治的核心和精髓。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)互為支撐、互相配合。每個環(huán)節(jié)都做好，才能真正實現(xiàn)基層群眾自治。廣大人民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，真正體現(xiàn)了人民民主?；鶎尤罕娮灾沃贫仁菑V大基層群眾實現(xiàn)民主、享受民主的重要渠道，是基層民主的重要體現(xiàn)。堅持村（居）民在基層群眾自治中的主體地位，最廣泛地動員和組織基層群眾開展民主實踐活動，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，是基層群眾自治制度充滿生機和活力的源泉。

二、基層群眾自治制度是發(fā)展人民民主的基礎(chǔ)性工程

中國特色社會主義民主政治制度的根基在基層。據(jù)統(tǒng)計，截至2017 年底，基層群眾性自治組織共計66.1萬個。其中：村委會55.4 萬個，村民小組439.7 萬個，村委會成員224.3 萬人；居委會10.6 萬個，居民小組137.1 萬個，居委會成員56.5 萬人。全年共有18.2 萬個村（居）委會完成選舉，參與選舉的村（居）民登記數(shù)為2.4 億人，參與投票人數(shù)為2.1 億人。（《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》）

通過基層群眾自治，由基層群眾自己管理社區(qū)（村）范圍內(nèi)的事情，是社會主義民主政治的一項基本內(nèi)容。加強基層群眾自治制度建設(shè)是一項強基固本的基礎(chǔ)工程。通過基層群眾自治，動員廣大人民群眾參政議政，促進他們在實踐中培養(yǎng)民主參與意識、提高民主參與能力、增強民主素質(zhì)。中國共產(chǎn)黨在推進以基層群眾自治為重要內(nèi)容的基層民主進程中，不斷推動社會主義民主政治發(fā)展完善。

廣大基層群眾依法直接行使民主權(quán)利，參與并管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，從而實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，這是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的方式。尊重和引導(dǎo)基層群眾政治參與意愿，不斷完善基層群眾自治制度，動員和組織基層人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、參與社區(qū)建設(shè)和治理，是中國特色社會主義民主政治建設(shè)在城鄉(xiāng)基層的實現(xiàn)方式?；鶎尤嗣袢罕娡ㄟ^城鄉(xiāng)社區(qū)直接行使民主權(quán)利，與廣大人民群眾通過各級人民代表大會制度來實現(xiàn)當(dāng)家作主，這兩個層次的人民民主互相補充、互相支持。

基層群眾自治是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要途徑，也是基層民主最廣泛的實踐。人民群眾在基層自治實踐中，通過民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督鍛煉了民主能力，提高了民主素質(zhì)，增強了社會治理能力和參政議政能力，為在更高層次、更大范圍參與民主實踐和管理活動奠定了堅實基礎(chǔ)。30多年來，基層群眾自治制度、自治機制以及相應(yīng)組織體系日益健全和完善，自治形式和自治內(nèi)容更加豐富。在社會主義民主政治建設(shè)進程中，基層群眾自治已經(jīng)彰顯出其制度優(yōu)勢。

三、基層群眾自治制度體現(xiàn)了選舉民主與協(xié)商民主的統(tǒng)一

基層群眾自治制度是一種深深扎根于廣大人民群眾的民主制度，是選舉民主的典范。直接選舉現(xiàn)已成為中國基層選舉的主要方式。幾百萬的村委會、居委會干部由村民、居民直選產(chǎn)生。直接選舉的蓬勃發(fā)展，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨和中國人民對人民民主的追求。

基層群眾自治制度充分體現(xiàn)了協(xié)商民主。習(xí)近平同志在2014年9月21日召開的中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?！鄙鐓^(qū)協(xié)商是基層群眾自治的重要方式，是社會主義協(xié)商民主的重要途徑。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性，發(fā)揮農(nóng)村、城市社區(qū)基層黨組織核心作用，不斷健全基層群眾自治的體制機制，擴大基層群眾有序政治參與、推進社區(qū)信息公開，以協(xié)商于民、協(xié)商為民為重要原則，不斷拓寬基層群眾民主協(xié)商范圍和渠道，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，保障基層群眾享有更多更切實的民主權(quán)利。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，各地基層群眾加強社區(qū)協(xié)商，有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商、做事多協(xié)商，通過民主協(xié)商有效維護自身權(quán)益，促進社區(qū)（村）和諧穩(wěn)定與文明發(fā)展。

基層群眾自治制度把以選舉為表現(xiàn)形式的直接民主，與以代表制為表現(xiàn)形式的間接民主有機地結(jié)合起來，充分發(fā)揮選舉民主和協(xié)商民主兩種民主形式的優(yōu)勢，形成社會主義民主政治的獨特優(yōu)勢，體現(xiàn)了人民民主制度的優(yōu)越性。作為基層民主制度，基層群眾自治制度真實地體現(xiàn)著人民民主的真諦，即人民當(dāng)家作主。

四、基層群眾自治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大重申了這一目標(biāo)。作為一項系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的工程，國家治理體系是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。這意味著，國家的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和中國共產(chǎn)黨的建設(shè)等各領(lǐng)域，城鄉(xiāng)社區(qū)、社會組織以及各級政府管理部門，立法、行政、執(zhí)法、監(jiān)督等民主政治的全過程，都要相互配合、相互補充、相互促進，以共同促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

數(shù)量巨多的城鄉(xiāng)社區(qū)，處于國家治理體系的最基層，猶如一個個神經(jīng)末梢。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開城鄉(xiāng)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。作為中國特色社會主義民主政治制度的特點和優(yōu)勢，基層群眾自治制度通過以村民自治為核心的農(nóng)村社區(qū)基層民主和以居民自治為核心的城市社區(qū)基層民主，使最廣大的人民群眾參與到人民民主的實踐中，使人民民主從一個政治概念變?yōu)橐环N與廣大人民群眾的切實利益和民主權(quán)利息息相關(guān)的政治生活方式，使人民民主有了最廣大和最堅實的群眾基礎(chǔ)。

在基層群眾自治實踐中，行政意義上的、上一個層次對下一個層次的管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿巳藚⑴c、層層互動的治理，廣大人民群眾通過覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的基層群眾自治組織，實現(xiàn)了對社區(qū)事務(wù)和公共事業(yè)的治理，鍛煉和積累了治理國家和社會的民主素質(zhì)、民主能力和民主精神，為在更高層面上、更廣范圍內(nèi)開展民主協(xié)商、參政議政、治理國家奠定了堅實基礎(chǔ)?；鶎尤罕娮灾沃贫茸鳛閲液蜕鐣卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的基層探索，持續(xù)地為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化積累群眾基礎(chǔ)和現(xiàn)實經(jīng)驗。

村民委員會和城市居民委員會，是基層群眾自治制度的組織基礎(chǔ)，也是中國共產(chǎn)黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。堅持和完善基層群眾自治制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要完善法律法規(guī)，依法依規(guī)開展村（居）委會換屆選舉工作，不斷拓寬廣大人民群眾的民主參與渠道，逐步擴大民主選舉范圍，嚴(yán)格選舉程序，細(xì)化選舉規(guī)則和操作辦法，使選舉真正體現(xiàn)廣大人民群眾的民主意愿。同時，促進各項民主制度協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌推進。

基層群眾自治制度，是中國特色社會主義制度中的一項基本政治制度，也是中國特色社會主義基層民主的重要制度基礎(chǔ)。堅持和完善基層群眾自治制度，不斷滿足和適應(yīng)廣大人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督、自我發(fā)展的要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

基層群眾自治制度是一項高度體現(xiàn)群眾首創(chuàng)精神并具有中國特色的社會主義民主政治制度。通過社區(qū)自治實踐，廣大人民群眾展現(xiàn)出極高的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)造能力，探索出一些適合中國國情的民主方式方法和當(dāng)家作主的渠道，體現(xiàn)了基層社會治理的制度創(chuàng)新。將堅持和完善基層群眾自治制度作為基本切入點，發(fā)展和完善順應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的組織基礎(chǔ)、體制機制、法律法規(guī)，使基層群眾自治制度更加系統(tǒng)和完善，使廣大人民群眾管理社會各方面事務(wù)的能力不斷增強，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就具有了扎實的群眾基礎(chǔ)和創(chuàng)新動力。

（作者單位：中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院）

責(zé)任編輯：尹 霞