赫爾穆特·沃爾曼

（北京大學(xué)德國研究中心，北京 100871）

地方治理已經(jīng)日益成為世界各國政府關(guān)注的重點問題。東方國家公共行政組織的首要問題就是提高地方政府治理質(zhì)量。為了給亞太地區(qū)各國提供參考，筆者擬就歐洲各國為促進(jìn)地方政府和地方治理現(xiàn)代化所做的努力展開論述，以期為亞太國家提供國際比較視野。

筆者將分三個階段闡述所討論的問題：首先，筆者將對府際結(jié)構(gòu)及地方政府的體制結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行概述，并重點闡述府際結(jié)構(gòu)分權(quán)及地方政府改革。其次，筆者將闡述地方政府的功能概況。最后，也是最重要的部分，筆者將闡述自1980年代以來受新公共管理啟發(fā)而展開的地方行政改革的一些關(guān)鍵方面。由于篇幅所限，對文章這三個維度的討論，顯然沒有完全和徹底地涵蓋主題所涉及的問題。然而，筆者希望能夠充分闡明歐洲國家和地方政府的相關(guān)發(fā)展，并為有興趣的讀者提供一些有用的比較信息。

一、多樣化的權(quán)力下放形式

在歐洲國家，府際結(jié)構(gòu)包括縱向關(guān)系和橫向關(guān)系兩種維度（見表1）。

表1 部分歐洲國家的府際關(guān)系（2006年-2009年）

來源：由沃爾曼匯編。

近年來，大多數(shù)歐洲國家的府際結(jié)構(gòu)都經(jīng)歷了重大的權(quán)力下放過程。權(quán)力下放通常被理解和定義為一個政治概念。這涉及將公共責(zé)任、職能和權(quán)力轉(zhuǎn)移或下放到下級政府，該政府是由民主選舉產(chǎn)生并負(fù)有政治責(zé)任的決策機(jī)構(gòu)（對議會或準(zhǔn)議會負(fù)責(zé)）。舉例來說，權(quán)力下放可以在中央和區(qū)兩個層級之間進(jìn)行。在聯(lián)邦制中，區(qū)一級的“聯(lián)邦”地位具有雙重意義。首先，聯(lián)邦在憲法上擁有自己的立法和行政權(quán)力。第二，區(qū)一級不僅涉及與中央的關(guān)系，也涉及與地方的關(guān)系。相較而言，權(quán)力下放本質(zhì)上是一個行政概念，因為它意味著行政職能從一個行政級別或機(jī)構(gòu)通過授權(quán)轉(zhuǎn)移到另一個更低層次的級別或機(jī)構(gòu)。

筆者將選擇一些具有典型意義的歐洲國家作為范例，簡要概述和討論地方政府層面權(quán)力下放和非集權(quán)化的進(jìn)程及其影響。

表2 政府層面的公共部門就業(yè)信息（百分比）（1988年，1994年和2005年）

1.德國

德國的傳統(tǒng)聯(lián)邦體系由聯(lián)邦政府和16個聯(lián)邦州組成，其中柏林，漢堡，不萊梅三個被稱為“城市州”。城邦具有州和市的功能。地方政府包括縣和市兩個層級。較大的市擁有非縣屬市，其結(jié)合了縣和市的功能（見表1，第1行）。

在職能的垂直劃分上，大多數(shù)的立法和決策權(quán)在聯(lián)邦一級，但大量的行政職能分配給了州政府，部分職能分配給了州內(nèi)部的地方相關(guān)部門。這種職能的垂直劃分可以通過各級政府間相應(yīng)的人事分配反映出來（見表2）。這顯然是德國聯(lián)邦制度的特點，即1949聯(lián)邦憲法明確禁止聯(lián)邦一級建立自己區(qū)域的或當(dāng)?shù)氐霓k事機(jī)構(gòu)。然而，也有一些例外，如聯(lián)邦就業(yè)機(jī)構(gòu)。由上所述，聯(lián)邦雇員僅占整個公共部門人事份額的約10%。相比之下，有53%的公共部門人員受雇于州政府（其中大部分是從事教師和警察行業(yè)），而有35%是地方政府人員。地方政府執(zhí)行了包括自治政府本身的以及由聯(lián)邦州“授權(quán)”給地方當(dāng)局的廣泛的職能。

2006年，德國聯(lián)邦憲法進(jìn)行了重大改革。部分立法權(quán)力從聯(lián)邦一級分權(quán)或下放到了州一級。州一級對整個教育部門以及對自己的人事和地方政府人事的監(jiān)管都有了獨(dú)立的立法權(quán)。2006年的這些改革和其他的憲法修正案被廣泛地解讀為德國的聯(lián)邦制從主要是“同質(zhì)性”和“單一聯(lián)邦國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱愘|(zhì)性”和“競爭性”的聯(lián)邦國家。

近年來，一些州開始通過將行政職能移交給地方當(dāng)局來進(jìn)一步下放其行政系統(tǒng)。例如，2005年，位于德國西南部的巴登-符騰堡州將350個（共有450個）區(qū)和地方行政辦公室解散，并將其職能和人員通過授權(quán)轉(zhuǎn)移給了縣和非縣屬市。因此，就行政機(jī)構(gòu)和人事方面而言，州對次區(qū)域和地方政府的管理在很大程度上已“收縮”。就國際比較方面而言，權(quán)力下放很明顯。

2.英國

歷史上，英國現(xiàn)代地方政府的起源可以追溯到1835年的《市自治政府法》。在1888年到1894年長期地方改革的基礎(chǔ)上，英國現(xiàn)代化的兩級地方政府結(jié)構(gòu)已形成，并持續(xù)到了20世紀(jì)70年代。地方委員會職責(zé)范圍非常廣泛，這些職責(zé)基本上由部門委員會（政府委員會）執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自當(dāng)?shù)卣魇盏呢敭a(chǎn)稅。由于這些原因，20世紀(jì)初的英國經(jīng)歷了“地方自治的黃金時代”，這在國外的當(dāng)代觀察員中備受推崇。

自1980年代以來，英國政府結(jié)構(gòu)中地方當(dāng)局的地位、職能和自主權(quán)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。保守黨政府在總理撒切爾夫人帶領(lǐng)下，通過一系列深刻的政策決定和措施，大規(guī)模減少了地方政府的政治和財政自主權(quán)和職能范圍。結(jié)果，這直截了當(dāng)?shù)匕岩粋€歷史上“統(tǒng)一的高度分散的”國家變成一個“單一的高度集中”的國家。自1997年以來，托尼·布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的新工黨政府通過引進(jìn)新公共管理（NPM）驅(qū)動的“最優(yōu)價值”管理體系進(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)。這使得地方當(dāng)局活動受到了中央政府嚴(yán)格的自上而下的績效管理控制。此后，戴維·卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)下的保守自由主義聯(lián)盟政府宣布通過向地方當(dāng)局提供額外權(quán)力來扭轉(zhuǎn)這一中心主義勢力。2011年的《地方主義法》宣布將下放重要權(quán)力。然而，中央政府對地方當(dāng)局的財務(wù)和績效管理集中控制幾乎沒有減少。

就中央和區(qū)層面之間的關(guān)系而言，新工黨政府通過20世紀(jì)90年代末在蘇格蘭和威爾士建立的選舉產(chǎn)生的區(qū)議會（議會），開始了一項歷史性的權(quán)力下放政策。這是通過在上述兩個地區(qū)舉行的全民公投來進(jìn)行的。隨后，新權(quán)力被分配給新的區(qū)議會和行政部門。英國已走上了“準(zhǔn)聯(lián)邦制道路”。然而，這導(dǎo)致了一個基本上“不對稱”的異質(zhì)體，因為該國只有全部人口的約13%居住在這些“準(zhǔn)聯(lián)邦”地區(qū)，而其他人仍然居住在“集權(quán)”統(tǒng)治的英格蘭（見表1，第3行）。2014年9月，在蘇格蘭舉行了一次公投，以決定蘇格蘭是否將繼續(xù)留在英國或成為獨(dú)立國家。最終微弱的多數(shù)優(yōu)勢選擇將蘇格蘭仍留在英國。公民投票之前和之后的政治爭論引發(fā)了關(guān)于英國憲法改革，包括地方政府的未來角色和職能的辯論。

3.法國

法國是傳統(tǒng)意義上的單一制國家，可以被認(rèn)為是一個高度集中的政權(quán)形式。它可以追溯到拿破侖在1800年建立的政權(quán)結(jié)構(gòu)，因此被稱為“拿破侖”時期。其中大多數(shù)公共任務(wù)由中央執(zhí)行，即通過中央部委或由中央政府任命的省長指導(dǎo)下的?。?00個）層面的國家行政部門來執(zhí)行。省和公社的功能較小，并且處于行政長官的嚴(yán)格掌控下。

在1982年第一次重大的權(quán)力下放行動中，該國府際結(jié)構(gòu)由于地方政府層級在政治和職能上的提升而出現(xiàn)了深刻的調(diào)整。除了加入22個大區(qū)作為額外的第三個地方政府層級外，改革明確和顯而易見地回避了準(zhǔn)聯(lián)邦制度。這種權(quán)力下放的主要受益者是地方政府自治形式下的100個省。迄今為止，部門級別的國家行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的重要責(zé)任，特別是由國家有關(guān)人員執(zhí)行的社會政策和社會服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任，轉(zhuǎn)移到了地方自治形式的省里執(zhí)行。

2003年，法國進(jìn)入到了權(quán)力下放的第二個階段?！稇椃ā返谝淮蚊鞔_承認(rèn)法國是一個分權(quán)化國家，提出“部門組織是分權(quán)化的”。與此同時，各省、區(qū)以及級別更低的市的職能已經(jīng)擴(kuò)大。由于地方一級仍然沒有進(jìn)行地方改革，因此，法國仍有大約3.5萬個市政府，平均每個市政府僅有1600名居民。為了支持小城市執(zhí)行地方職能，法國府際結(jié)構(gòu)就顯得異常復(fù)雜（見表1，第2行）。

盡管權(quán)力下放取得了進(jìn)展，但法國公共行政仍然具有“雙重性”，根據(jù)這種雙重性，大部分公共任務(wù)繼續(xù)由國家總部外辦事處在省和地方各級進(jìn)行。這明顯表現(xiàn)為盡管權(quán)力下放，但仍有一半的公共部門人員是國家雇員，而且這一份額沒有減少，相反自1980年代以來略有增加。

為了應(yīng)對復(fù)雜的制度中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)問題和職能的紊亂，法國近年來開始進(jìn)入了府際改革的第三階段，主要目的是精簡復(fù)雜的體制結(jié)構(gòu)。目前，法國正在采取立法程序以減少區(qū)的數(shù)量，并創(chuàng)建大都市地方機(jī)構(gòu)。

4.瑞典

瑞典傳統(tǒng)上是一個單一但明顯分權(quán)的國家，中央政府基本上履行決策職能。1862年的國家立法確立了由縣和市組成的兩級地方政府結(jié)構(gòu)。法律從一開始就賦予這些地方各級政府自主征稅以支付地方開支的權(quán)力。法國公共部門人員不到20%是中央政府雇用，而80%以上的公共部門人員是兩級地方政府系統(tǒng)的雇員，這是法國權(quán)力下放的有力佐證（見表2，第4行）。

二、地方改革

在歐洲國家，地方政府通常由市和縣兩個政府層級組成。并且不同的國家具體名稱或術(shù)語不同。德國，奧地利、比利時等聯(lián)邦國家以及西班牙和意大利等準(zhǔn)聯(lián)邦國家均是如此。在一些國家，較大的地方當(dāng)局兼具了市級政府和中央政府的職能，例如德國的“不設(shè)縣的市”和英國的“單一政府”（見表1，第1和第3行）。

從19世紀(jì)起，歐洲地方政府已經(jīng)發(fā)展成有組織原則的多職能政府。這一原則意味著廣泛的職能和機(jī)構(gòu)將被吸收并整合到一個單一的地方政府內(nèi)，由一個單一的全面負(fù)責(zé)的民選地方當(dāng)局管理和協(xié)調(diào)。

通過對兩種不同類型歐洲國家的分析可以區(qū)分當(dāng)?shù)卣母锬Ｊ剑浩渲幸活惛母锸且杂?、瑞典和德國等為代表的北歐模式。北歐模式地方改革的特點是，假定受影響的市當(dāng)局應(yīng)該有機(jī)會聽取改革意見，但實際上國家政府一級實行這種改革是通過強(qiáng)制性立法來進(jìn)行的。在1974年，美國實施了地方改革，基層政府（區(qū)/市）平均為14萬居民，其規(guī)?？涨?。隨后瑞典也實行了地方改革，其自治市平均3萬人（見表3）。

第二類改革是在歐洲初具規(guī)模的南歐模式。采取南歐模式的國家在歷史上和文化上都遵循自愿原則,市政府的合并要基于地方委員會或有關(guān)當(dāng)?shù)鼐用竦耐?。由于這一原因，很少有市級政府選擇合并。因此，這些國家的城市極其分散。雖然市級政府的地方結(jié)構(gòu)基本上沒有改變，但是為了向這些小規(guī)模的市級政府提供行政幫助以使其能夠運(yùn)作和提供公共服務(wù)，市級政府間的新的政府層級建立起來。

表3 部分歐洲國家市當(dāng)局和市機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)（2005年）

法國產(chǎn)生了多且復(fù)雜的包含財團(tuán)和社區(qū)的市級政府間間機(jī)構(gòu)（共同體）約15400個（見表3），在這方面法國已成為典范。盡管數(shù)量上不那么多，其他南歐國家也有類似的市政模式。

近年來，新一輪地方一級的合并在越來越多的國家呈抬頭之勢。這一方面是因為在理論上和政治上，人們越來越多地批判小型市和市級政府間機(jī)構(gòu)的職能，另一方面，地方政府也試圖通過擴(kuò)大轄區(qū)和提升能力來改善地方政府的行政績效。2007年,丹麥實施了對其地方政府的徹底整頓,形成了了平均5.5萬居民的市鎮(zhèn)。希臘與東德國家也采取了同樣的地方轄區(qū)溫和合并的改革路徑。

最近，打造“大都市的地方政府”勢頭迅猛，法國和意大利的大都市較為著名。在法國目前的改革舉措將建立14個大都市，包括法國最大的城市，人口介于660萬人（大巴黎）和21萬人（布列斯特市）之間。在其基本概念中，大都市旨在重構(gòu)成員市的大部分功能，以及相關(guān)部門的一些功能。

應(yīng)該補(bǔ)充說，在大多數(shù)歐洲國家的大都市，都建立了城內(nèi)區(qū)政府，以便“下放”城市內(nèi)的行政職能，并增加公民參與城市內(nèi)部決策的機(jī)會。在一些國家如法國，其區(qū)政府執(zhí)行主要的行政職能。其他國家如德國，區(qū)政府是由當(dāng)選的區(qū)議會和區(qū)長建立起來的。德國最大的兩個城市柏林和漢堡就屬于這種情況。

總體來看，27個歐盟國家的市級政府平均有5410個居民，土地面積平均有47平方公里。其中82%地區(qū)的人口少于5000人；500個城市有10萬以上居民，平均人口為5410人/平方公里；五個城市有200多萬居民：倫敦740萬，柏林320萬，馬德里320萬，羅馬250萬，巴黎220萬。此外，總共有18個城市有100多萬居民。

三、職能說明

地方自治的發(fā)展歷史在歐洲國家有兩種不同的傳統(tǒng)概念。一方面，基本上在歐洲大陸國家地方自治被認(rèn)為關(guān)鍵在于“基本勝任原則”。這一概念已經(jīng)在憲法和國家立法以及歐洲委員會1985年10月通過的“歐洲地方自治憲章”中作了規(guī)定。

《歐洲憲章》第3條規(guī)定：地方當(dāng)局在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有權(quán)和有能力根據(jù)自己的責(zé)任和當(dāng)?shù)厝嗣竦睦鎸艽笠徊糠值墓彩聞?wù)進(jìn)行規(guī)范和治理。

另一方面，英國的政治和法律傳統(tǒng)植根于所謂的越權(quán)原則。根據(jù)這一原則,地方當(dāng)局只能行使那些通過立法明確分配給它的責(zé)任和職能。然而基本勝任與越權(quán)這兩項原則之間的區(qū)別已不是特別明確并有些模糊，這主要是出于兩個原因。首先，2000年《英國地方政府法》賦予地方當(dāng)局“促進(jìn)其地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境福利”的權(quán)利和義務(wù)。因此，地方當(dāng)局的責(zé)任范圍在立法上更接近于歐洲大陸傳統(tǒng)中的“基本勝任”條款。第二，歐洲大陸國家的憲法和法律規(guī)定，地方當(dāng)局只能“在法律范圍內(nèi)”行使職權(quán)。這一保留條款常常被證明是一種“特洛伊木馬”?；谶@一原則，（國家）立法可以制定更嚴(yán)格的法律法規(guī)，其詳細(xì)度已接近越權(quán)原則的效果。

還值得注意的是，大多數(shù)歐洲國家已將大量工作分配給地方當(dāng)局。如前所述，地方政府層面在個別國家府際體系中發(fā)揮功能作用的合理指標(biāo)可以從地方當(dāng)局雇用的人員與公共部門的整體勞動力的比例中看出（見表2）。

四、行政現(xiàn)代化

1.新公共管理推動的改革

由新公共管理推動行政現(xiàn)代化進(jìn)程的這些歐洲國家已經(jīng)顯示出共同點和差異性，筆者將再次選擇英國、德國、法國、瑞典、匈牙利等幾個歐洲國家作為例子來進(jìn)行說明。

在撒切爾政府以及對要求擴(kuò)大福利國家的新自由主義批判的推動下，1979年后在英國推行的行政改革旨在減少地方政府所謂的“核心”職能。二十世紀(jì)八十年代，撒切爾政府通過了強(qiáng)制競爭性招標(biāo)（CCT）立法，責(zé)成地方當(dāng)局將他們的許多業(yè)務(wù)和服務(wù)用于招標(biāo)，目的是通過市場競爭來消除地方當(dāng)局現(xiàn)有的準(zhǔn)壟斷。由于市政當(dāng)局已按照“買方/提供者拆分”進(jìn)行改組以及“外部活動和服務(wù)”外包給外部（一般是適應(yīng)企業(yè)）提供商，因此強(qiáng)制競爭性招標(biāo)立法對地方政府的影響在內(nèi)部和外部都相當(dāng)大。1997年之后，英國新工黨政府撤銷了前保守黨政府的有約束力的強(qiáng)制競爭性招標(biāo)立法，并反對前保守黨政府在私有化服務(wù)提供方面的政策。盡管如此，新工黨政府仍然致力于并更進(jìn)一步推進(jìn)了前任政府的新公共管理理論，引進(jìn)且實行了一個中央確定和控制的基于指標(biāo)的業(yè)績管理制度。雖然中央政府對地方政府自上而下的業(yè)績管理控制力度有所減小，但該控制力度仍是歐洲其他國家做不到的。

二十世紀(jì)八十年代，德國仍然置身于當(dāng)時國際上主流的新公共管理推動的改革辯論之外。20世紀(jì)90年代初，面對由德國統(tǒng)一造成的大量預(yù)算問題，許多地方當(dāng)局轉(zhuǎn)而將新公共管理作為降低成本和提高管理效率的解決方案。在德國，“新的指導(dǎo)模式”（作為德國版的新公共管理）主要針對的是糾正傳統(tǒng)的馬克斯韋伯模型以及其規(guī)則約束的合法性和分層制。這項工作是通過引入管理主義原則，例如業(yè)績指標(biāo)、成本核算、監(jiān)測等，以提高行政業(yè)務(wù)的靈活性和效益。同時它引發(fā)了一場辯論，引引了人們對自上二十世紀(jì)七十年代以來一直處于被漠視狀態(tài)的（傳統(tǒng)）改革概念的興趣。

法國在地方政府一級的組織和人事結(jié)構(gòu)的建設(shè)相對較晚。1982年權(quán)力下放改革之前，法國大多數(shù)公共職能都是由中央國家及其區(qū)和地方辦事處進(jìn)行的。1982年之后,國家以下各級才開始建立和管理自己的行政當(dāng)局。更具體而言，社會政策部門不得不從國家行政部門中抽調(diào)部分人員來創(chuàng)建組織和人事，以應(yīng)付他們所面臨的新任務(wù)。新的公共管理辯論也伴隨著地方政府的擴(kuò)大而愈發(fā)激烈。在1983年的市長選舉之后，部分大城市選出了一些堅持以新公共管理理念將城市當(dāng)作企業(yè)來經(jīng)營的市長。進(jìn)一步地，基于指標(biāo)基礎(chǔ)之上的績效管理理念被大力提倡?！耙徽臼健毙偷胤綑C(jī)構(gòu)或服務(wù)社區(qū)提供了一項重要創(chuàng)新，使不同部門、社區(qū)、私人等服務(wù)提供商為公民或客戶提供“一站式”服務(wù)。

在20世紀(jì)90年代初，由于新自由主義政策和市場化要求，國家新公共管理的辯論終于爆發(fā)，與此同時瑞典進(jìn)入了緊張的經(jīng)濟(jì)危機(jī)——這是自1945年以來的第一次。一個資產(chǎn)階級的多數(shù)黨政府，暫時取代當(dāng)時執(zhí)政的社會民主黨，在瑞典這一福利國家宣布了一項“制度變革”。由于社會服務(wù)傳統(tǒng)上是由地方政府提供的，因此新公共管理部門主要強(qiáng)調(diào)要引入市場化機(jī)制以及外包服務(wù)。而且，“優(yōu)惠券”概念也被引入公共部門以便為希望將子女送到“私立學(xué)?！被蚍枪W(xué)校的家長提供財政補(bǔ)償。由資產(chǎn)階級多數(shù)黨統(tǒng)治的市,特別是在斯德哥爾摩周圍經(jīng)濟(jì)富裕地區(qū)，都采用了市場導(dǎo)向的外包方法。盡管如此，外包這一行為在地方政府的活動和服務(wù)仍然非常有限，平均約占總活動和服務(wù)的10%。

在匈牙利，國家從社會主義和國家經(jīng)濟(jì)向民主憲政國家和市場經(jīng)濟(jì)的根本性轉(zhuǎn)變對地方行政的構(gòu)建具有決定性的作用。行政現(xiàn)代化面臨著雙重挑戰(zhàn)：一是行政現(xiàn)代化需要通過建立職業(yè)化的無黨派、“韋伯主義”和以規(guī)則為基礎(chǔ)的行政手段,以克服政黨政治化和大部分不稱職政黨過去執(zhí)政的遺留問題。二是國際和歐洲的新公共管理話語權(quán)與概念影響和驅(qū)動了行政現(xiàn)代化。與此同時，匈牙利加入歐盟的愿望進(jìn)一步推動了行政現(xiàn)代化。雖然在內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)調(diào)整過程中，新公共管理的管理工具和手段不斷被引入，但行政現(xiàn)代化進(jìn)程還是受到了以下因素的嚴(yán)重影響：新公共管理概念被引入之時，“韋伯主義”古典理論、無黨派特征和以規(guī)則為基礎(chǔ)的行政管理等這些基本特征仍未完全建立。

2.對新公共管理啟發(fā)的行政管理改革的評價

在國際比較研究文獻(xiàn)中，對國家行政現(xiàn)代化展開評價的研究成果較為豐富。相較而言，對各級地方政府新公共管理啟發(fā)采取的行政現(xiàn)代化的研究和評價則仍很缺乏。

盡管如此,在德國進(jìn)行的基于新公共管理指導(dǎo)的經(jīng)驗性評估研究：《德國的“新治理模式”（CNSM）——指導(dǎo)地方一級的行政現(xiàn)代化》仍可以為這一研究提供可借鑒思路。研究報告指出，盡管新公共管理或新治理模式驅(qū)動的地方行政現(xiàn)代化建設(shè)影響重大，但其仍未能達(dá)到預(yù)期。對經(jīng)濟(jì)效率和問責(zé)制在公共行政部門必要性認(rèn)識的深化，補(bǔ)充、轉(zhuǎn)變和削弱了以前對法律正確性的固有認(rèn)識,從而有助于在人們文化上和行為上的轉(zhuǎn)變。此外，追溯到二十世紀(jì)七十年代和二十世紀(jì)八十年代的傳統(tǒng)改革概念，目前又重新受到重視并與新公共管理/新治理概念和要素合并。國際比較分析將傳統(tǒng)法律規(guī)則約束（“韋伯主義”）模型與新公共管理概念和要素結(jié)合為“新韋伯主義”模式。

3.新公共管理與公共部門的腐敗

面對新公共管理理論的拓展和其在歐洲行政管理的實踐,一些人提出的問題是：與傳統(tǒng)的韋伯主義管理模式相比，新公共管理的引進(jìn)和應(yīng)用是否對公共部門人員的行為產(chǎn)生了更積極或負(fù)面的影響。一些學(xué)者提出了質(zhì)疑，認(rèn)為新公共管理可能充滿著助長腐敗的因素。一方面，在資源和人員管理方面，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的權(quán)力下放，以及隨之對分層管理和法律監(jiān)督的控制，可能使有關(guān)公共管理者更容易腐敗。此外，隨著公共職能和服務(wù)的市場化和契約化的增加，公共和私人之間的界限正在模糊，促進(jìn)了公共和私有行為者之間的直接互動和談判。因此，置身其中的公共和私有行為者都被納入“機(jī)會結(jié)構(gòu)”，可能會助長賄賂、回扣和尋租的發(fā)生。

有經(jīng)驗表明，公共部門人員的“腐敗”自引進(jìn)和應(yīng)用新公共管理的原則和工具以來已經(jīng)有所增加。任何一方的“腐敗”似乎都是危害極大的，尤其是當(dāng)公共部門的職能和服務(wù)是政府從私營部門“委托”、“購買”和“采購”的。

透明國際對全球近180個國家的公共管理“用戶和客戶”進(jìn)行了調(diào)查和訪談，定期組織腐敗感知指標(biāo)（CPI），以獲得一些新公共管理引致腐敗的實證證據(jù)。一個國家的 CPI得分是基于公共部門人員的腐敗程度——在“0”和“100”之間，即“高度腐敗”和“非常廉潔”之間。

根據(jù)CPI的調(diào)查，歐洲國家分為三個明顯不同的類型：一般意義上，“北歐”國家的得分最高，在共177個國家中，北歐有11個國家排名前15位，丹麥排名第一，英國排名第14位?！澳蠚W”國家形成了另一個明顯不同的CPI指數(shù)，西班牙排名第40，意大利排名第69，希臘排名第80。最后，中歐和東歐國家（中東歐國家）形成了一個不同的CPI指數(shù)，排名從第38（波蘭）、第47（匈牙利）、第61（斯洛伐克）乃至到越來越靠后的羅馬尼亞和保加利亞，排名分別為69和77。

在闡述國家和國家機(jī)構(gòu)之間的CPI差異時，需要考慮一系列復(fù)雜因素。在新公共管理驅(qū)動的行政現(xiàn)代化之前，國家傳統(tǒng)的和特定的行政和文化活動被視為可能導(dǎo)致腐敗的因素。在南歐國家，具有歷史和傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的公共行政的“保護(hù)主義”和“裙帶關(guān)系”（包括黑手黨的滲透）可能會持續(xù)存在于當(dāng)前的形勢下并仍然會促發(fā)腐敗行為。而北歐11國均是歷史上專業(yè)的行政管理國家，特別是在“北歐”和“日耳曼”國家，“韋伯式的”分層管理和“法治”型的法律監(jiān)督使得腐敗得到了控制。

在這種背景下,可以有理由說,引進(jìn)新公共管理對腐敗形成具有不同的潛在影響。就中東歐國家而言，可以推斷新公共管理必然會助長腐敗行為。因為在1990年新公共管理理念被引入時，管理人員被賦予了靈活的自由裁量權(quán)，但在此之前，專業(yè)的韋伯官僚制公共管理在這些國家并未得到充分發(fā)展。

在這一點上，在中歐和東歐國家轉(zhuǎn)型的早期階段（關(guān)于發(fā)展中國家的普遍問題），世界銀行（和其他有影響力的國際組織）提倡立即引進(jìn)和應(yīng)用新公共管理。然而，后來世界銀行和其他類似組織已經(jīng)明顯改變了他們的想法和戰(zhàn)略，并接受了“順序”的概念和戰(zhàn)略,他們現(xiàn)在建議在引進(jìn)新公共管理之前要首先建立一個專業(yè)的“韋伯式”官僚機(jī)構(gòu)。