張啟春，范曉琳

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

隨著我國全面建成小康社會(huì)進(jìn)程的加快，作為公民基本權(quán)益的基本公共服務(wù)供給問題成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，如何提升基本公共服務(wù)供給效能，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化成為政府“十三五”時(shí)期全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)。中國共產(chǎn)黨十九大報(bào)告更是將基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)作為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。

標(biāo)準(zhǔn)化作為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段，在現(xiàn)代公共服務(wù)體系中越來越受到重視。中共十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。在縣域范圍內(nèi)推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，是實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。有數(shù)據(jù)顯示，中國有超過50%的人口生活在縣城[1]，加強(qiáng)縣域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，貫徹落實(shí)國家、省市級(jí)基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，是提高基層基本公共服務(wù)供給效能，促進(jìn)全國基本公共服務(wù)總體均等化的重要實(shí)施路徑。

有學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公民基本需要，結(jié)合政府財(cái)政能力，選擇基本公共服務(wù)項(xiàng)目，就其服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量提出明確標(biāo)準(zhǔn)[2]，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的數(shù)量指標(biāo)化、質(zhì)量目標(biāo)化、方法規(guī)范化和過程程序化的過程[3]。根據(jù)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），基本公共服務(wù)均等化是全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等。

將標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)用到公共服務(wù)領(lǐng)域，是政府公共服務(wù)由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變的需要[4]，也是建設(shè)服務(wù)型政府、提升公共服務(wù)質(zhì)量和效能的關(guān)鍵[5]。目前，我國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主要問題在于服務(wù)供給的主體和方式單一，服務(wù)供給資金不足，監(jiān)督機(jī)制不完善，缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范服務(wù)不均衡現(xiàn)象[6]。學(xué)者們普遍認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)均等化的重要手段，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施可以縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間的差異，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[7]。

綜上可知，現(xiàn)有的關(guān)于基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的研究較多集中于標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)涵、價(jià)值、現(xiàn)狀和問題等方面。對于標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐模式、標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化的具體實(shí)施路徑等方面的研究較為缺乏。因此，筆者將以H省G縣基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化為例，探索以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化的具體實(shí)施路徑。選取H省G縣基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化作為案例主要是基于兩個(gè)方面的考慮：一方面，國家對基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的政策推動(dòng)開始較早，早在2010年，文化部便組織開展國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作，對基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)行試點(diǎn)，對基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的研究可為實(shí)現(xiàn)其他基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化提供借鑒；另一方面，G縣作為H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建單位，在示范區(qū)創(chuàng)建過程中通過推進(jìn)基本公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)供給、財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)化，有效提升了全縣基本公共文化服務(wù)均等化水平，其在標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化方面形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可為推進(jìn)全國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化促均等化提供借鑒。

一、以標(biāo)準(zhǔn)化示范建設(shè)為手段促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

1.基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化：均等化的路徑選擇

在我國，基本公共服務(wù)是一個(gè)具有中國特色的概念，它是由政府主導(dǎo)提供的惠及全民的公共服務(wù)，旨在滿足公民的基本需求和維護(hù)公民的基本權(quán)利，是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)和最核心的部分[8]。從政策文件使用的變化來看，基本公共服務(wù)與公共服務(wù)不同，公共服務(wù)可能包括屬準(zhǔn)公共品的服務(wù)內(nèi)容，而基本公共服務(wù)主要針對的是公共服務(wù)中“純度”最高的部分，通常是指純公共品或絕大部分效益外溢的產(chǎn)品[9]。作為純公共品的基本公共服務(wù)的供給一方面要求政府作為其首要、主導(dǎo)的供給主體，另一方面，政府提供的基本公共服務(wù)，不論種族、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、地域條件應(yīng)全部統(tǒng)一供給，均等化是其始終不變的目標(biāo)。

不同時(shí)期、不同階段，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)需要以量化標(biāo)準(zhǔn)操作實(shí)施。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)國家和地方的經(jīng)濟(jì)能力，結(jié)合公民的基本需求綜合制定的基本公共服務(wù)指標(biāo)?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)化就是貫徹落實(shí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，將標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際服務(wù)的過程，標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》對包括教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政支出責(zé)任做了明確規(guī)范。以基本公共文化服務(wù)為例，“十二五”時(shí)期基本公共文化服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)要求到“十二五”期末，設(shè)施建設(shè)方面，全國60%以上文化館、公共圖書館達(dá)到文化部頒布三級(jí)以上評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，全國博物館總數(shù)達(dá)到3500個(gè)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)公共文化設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化水平進(jìn)一步提升，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)行政村和城市社區(qū)建有文化活動(dòng)場所。服務(wù)供給方面，要求公共圖書館、文化館（站）、博物館等基本服務(wù)項(xiàng)目健全并向社會(huì)免費(fèi)開放，全國人均公共圖書館藏書達(dá)到0.7冊，每年放映780萬場公益電影，國民綜合閱讀率達(dá)到80%，經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)達(dá)到3.64億人?！笆濉睍r(shí)期，我國基本公共文化服務(wù)范圍擴(kuò)大，供給的標(biāo)準(zhǔn)在“十二五”規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上有顯著提升，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確規(guī)定我國“十三五”時(shí)期基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目具體包括10項(xiàng)：公共文化設(shè)施免費(fèi)開放、送地方戲、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、讀書看報(bào)、少數(shù)民族文化服務(wù)、參觀文化遺產(chǎn)、公共體育場館開放、全民健身服務(wù)。在設(shè)施建設(shè)方面，要求縣以上（含縣級(jí)）設(shè)立公共圖書館、文化館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置綜合文化站，全國廣播、電視人口綜合覆蓋率超過99%。服務(wù)供給方面，要求全國公共圖書館年流通人次不少于8億人次，文化館（站）年服務(wù)人次不少于8億人次，根據(jù)群眾需要每年為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)送戲曲等文藝演出，國民綜合閱讀率超過81.6%，經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)達(dá)到4.35億人。可以發(fā)現(xiàn)，一方面，標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性保障了公民在現(xiàn)有供給水平下享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等；另一方面，以均等化為目標(biāo)形成的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施過程就是基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)過程。

2.縣域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化：均等化的基層實(shí)踐

在各級(jí)政府中，縣級(jí)政府的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是推進(jìn)整體基本公共服務(wù)均等化的重要環(huán)節(jié)?？h域范圍內(nèi)人口眾多，對基本公共服務(wù)供給的需求量大。據(jù)《2015年中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，2014年我國縣級(jí)人口7.14億，占全國人口的52.20%，縣級(jí)政府承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給任務(wù)。從現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)化政策文件來看，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐多以縣為基本單位推進(jìn)落實(shí)，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》指出，義務(wù)教育均衡縣比例是衡量義務(wù)教育均等化水平的重要指標(biāo)，《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020年）》明確提出“標(biāo)準(zhǔn)要以縣為基本單位推進(jìn)落實(shí)”。國家、各省市制定的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)最終都要到縣域范圍內(nèi)去實(shí)現(xiàn)，在縣域范圍內(nèi)推進(jìn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化不僅是貫徹落實(shí)國家、省市級(jí)基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)的必要路徑，也是提高基層基本公共服務(wù)供給效能，促進(jìn)基本公共服務(wù)總體均等化的重要手段。

二、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐：基于G縣基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的討論

G縣位于H省中南部，全縣總?cè)丝?07萬，經(jīng)濟(jì)水平處于H省中等水平。2015年，G縣成功申請H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建，從2016年開始，開展為期2年的示范區(qū)創(chuàng)建工作。在示范區(qū)創(chuàng)建初期，G縣基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在諸多問題，縣級(jí)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站覆蓋率不達(dá)標(biāo)，文化專業(yè)人才短缺。在示范區(qū)創(chuàng)建過程中，該縣通過政府與社會(huì)資本合作（PPP模式）有效推動(dòng)了縣級(jí)新文化體育中心建設(shè)，利用存量資源整合補(bǔ)齊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化設(shè)施建設(shè)短板。通過建立綜合文化服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)村、示范村，大大提高了農(nóng)村基本公共文化服務(wù)供給能力，全縣基本公共文化服務(wù)均等化水平大幅提升。

1.設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化

設(shè)施建設(shè)是基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)，也是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。基本公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容可分為兩方面：一是標(biāo)準(zhǔn)的制定，二是標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。G縣原公共圖書館、文化館面積小，設(shè)備落后，博物館無館舍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)差距顯著，文化供給能力不足（如表1）。根據(jù)國家公共文化機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，原有的文化基礎(chǔ)設(shè)施尚未達(dá)標(biāo)，在現(xiàn)有的設(shè)施建設(shè)水平下群眾的基本文化需求得不到滿足。目前，國家層面已經(jīng)出臺(tái)了包括公共圖書館、文化館、博物館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在內(nèi)的多類公共文化機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。為貫徹落實(shí)國家公共文化機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立滿足群眾需求的基本公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，G縣以國家標(biāo)準(zhǔn)為底線，按照均衡配置、規(guī)模適度、經(jīng)濟(jì)適用的原則，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、服務(wù)人口規(guī)模以及文化服務(wù)半徑，設(shè)計(jì)了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)文化設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)劃（如表1）?？h級(jí)層面，按照G縣人口規(guī)模107萬的標(biāo)準(zhǔn)測算，G縣公共圖書館、文化館、博物館建設(shè)需達(dá)到文化部規(guī)定中型館、大型館、小型館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即公共圖書館建筑面積達(dá)13500平方米，總閱覽座位不少于900座；文化館建筑面積達(dá)6500平方米，室外活動(dòng)場地1000平方米；博物館建筑面積達(dá)4000平方米。標(biāo)準(zhǔn)確定后，根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)建成的新文化體育中心（含公共圖書館、文化館、博物館）將基本覆蓋全縣城市居民基本公共文化服務(wù)。為達(dá)到H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建要求，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村基本公共文化服務(wù)供給水平，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村層面G縣設(shè)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站全覆蓋，村級(jí)綜合文化服務(wù)中心覆蓋率70%的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定后，標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)成為設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的重點(diǎn)。根據(jù)新規(guī)劃的G縣文化體育中心建設(shè)方案，整體項(xiàng)目建設(shè)需投入3.5億元，而2016年該縣總財(cái)政收入為15.7億元。僅文化體育中心建設(shè)經(jīng)費(fèi)就相當(dāng)于全縣財(cái)政收入的22.30%。緊缺的財(cái)政資源和龐大的投入需求間的矛盾成為縣新文化體育中心建設(shè)的難點(diǎn)。為了緩解財(cái)政短缺的壓力，該縣在建設(shè)投資方面經(jīng)歷了“財(cái)政撥款——政府舉債——政府與社會(huì)資本合作（PPP模式）”的實(shí)踐探索。在縣域一級(jí)，財(cái)政資源短缺，公共服務(wù)任務(wù)繁重，短期內(nèi)無法完全依靠財(cái)政撥款全額支付大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新《預(yù)算法》對地方政府舉債融資賦予了一定權(quán)限，但也僅限于省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)，縣級(jí)層面仍無舉債權(quán)限。隨著我國行政改革的推進(jìn)和市場機(jī)制的不斷完善，政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)的實(shí)踐不斷推廣，G縣基于現(xiàn)有資源和投資需求的考量，選取采用PPP模式建設(shè)縣級(jí)新文化體育中心，將整體項(xiàng)目統(tǒng)一打包，政府通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，引入社會(huì)資本，采用公開招標(biāo)的方式擇優(yōu)選擇合作單位，通過“建設(shè)—移交”的方式由中標(biāo)單位負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目建設(shè)。目前，文化體育中心建設(shè)已進(jìn)入規(guī)劃施工階段。

表1 G縣基本公共文化設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化設(shè)施建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)設(shè)施作為基層文化供給的重要載體，在落實(shí)基層文化生活方面發(fā)揮了重要作用。截至2015年G縣仍有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建有綜合文化站，文化設(shè)施建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間差距明顯。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站全覆蓋，從解決路徑上看，新建新站所投資大、周期長，擴(kuò)建對尚無站所的文化站并不可行。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”綜合配套改革后，大量行政機(jī)構(gòu)被裁撤合并，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在閑置資產(chǎn)，基于此，G縣政府提出利用閑置資產(chǎn)調(diào)配方式解決未達(dá)標(biāo)文化站站所設(shè)置問題（如表2）。政府劃撥專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，用于未達(dá)標(biāo)文化站基礎(chǔ)設(shè)施配套，設(shè)置“三室一廳一場”（圖書室、電子閱覽室、培訓(xùn)室、多功能活動(dòng)廳、文體活動(dòng)廣場），并配備相應(yīng)的圖書、電腦、燈光、音響、服裝、體育健身器材。通過存量資源整合，有效補(bǔ)齊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，縮減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)間文化設(shè)施建設(shè)差距。

表2 G縣存量資產(chǎn)調(diào)配方案

長期以來，農(nóng)村基本公共文化服務(wù)供給是我國基本公共文化服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，全面建設(shè)文化小康的關(guān)鍵在于切實(shí)解決農(nóng)村基本公共文化設(shè)施不健全的問題。G縣村綜合文化服務(wù)中心的建設(shè)主要依托于村黨組織活動(dòng)場所、閑置中小學(xué)，采取聯(lián)合建設(shè)的模式。政府劃撥專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，創(chuàng)建村級(jí)綜合文化服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)村，發(fā)布了《G縣創(chuàng)建村級(jí)文化服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)村實(shí)施方案》、《村級(jí)綜合文化服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)村建設(shè)檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》等政策性文件，鼓勵(lì)各村依托村黨務(wù)活動(dòng)中心，利用集體閑置資產(chǎn)，完善村級(jí)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。截至目前，全縣近50%的村已經(jīng)建立標(biāo)準(zhǔn)村級(jí)綜合文化服務(wù)中心，標(biāo)準(zhǔn)村按要求建設(shè)村圖書室、電子閱覽室、多功能活動(dòng)廳、籃球場，并配備體育建設(shè)器材，基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)行政村都建有文化活動(dòng)場所。

2.服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化

基本公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的供給是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重要環(huán)節(jié)。在 H省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建過程中，G縣形成了一套科學(xué)系統(tǒng)的基本公共文化服務(wù)供給模式，制定的公共文化服務(wù)供給清單在回應(yīng)群眾需求的同時(shí)，充分反映了地方特色。《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》指出，基本公共文化服務(wù)供給包括公共文化、廣播影視、新聞出版、群眾體育四大類，下設(shè)8項(xiàng)基本公共文化服務(wù)指標(biāo)。G縣結(jié)合國家基本公共文化服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，制定了地方性基本公共文化服務(wù)清單（如表3）。G縣在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上，以國家、省級(jí)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對地方特色性服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)置。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，G縣超過90%的群眾對文藝、體育類的文化活動(dòng)存在迫切需求，而目前國家對文體活動(dòng)的保障水平較低，只停留在“群眾自愿選擇就近文體活動(dòng)”層面。為滿足群眾文體活動(dòng)需求，G縣將文體活動(dòng)作為公共文化服務(wù)的重點(diǎn)項(xiàng)目，根據(jù)本縣文化活動(dòng)傳統(tǒng)，制定了縣級(jí)公共文化機(jī)構(gòu)每年舉辦5次以上群眾性文體活動(dòng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站形成2個(gè)以上文藝品牌活動(dòng)的服務(wù)指標(biāo)，保證全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民都普遍享有參與文體活動(dòng)、享受文藝演出的機(jī)會(huì)。在公共閱讀方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，電子閱讀逐漸發(fā)展成為公眾重要的閱讀形式，圖紙書的閱讀熱度減弱，為此，G縣的公共閱讀服務(wù)在提高圖書種類和數(shù)量的配備標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，還加強(qiáng)了對電子讀物、趣味性閱讀活動(dòng)的供給。在公共文化機(jī)構(gòu)設(shè)置電子閱覽屏，建立全民閱讀周，通過舉辦趣味性公共閱讀活動(dòng)，提高群眾的閱讀興趣，增強(qiáng)群眾公共閱讀參與度。另外，特殊群體文化活動(dòng)、文化遺產(chǎn)保護(hù)在G縣基本公共文化服務(wù)中占有重要地位，公共文化機(jī)構(gòu)有專門針對老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工、農(nóng)村留守婦女兒童等特殊群體的文化活動(dòng)，文化場館為殘疾人提供無障礙文化設(shè)施，博物館要求每年舉辦文化遺產(chǎn)展示活動(dòng)。

表3 G縣基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

服務(wù)項(xiàng)目 服務(wù)內(nèi)容 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)文體活動(dòng) 文藝、體育活動(dòng)每年舉辦5次以上縣級(jí)群眾性文體活動(dòng)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站形成2個(gè)以上具有鮮明特色的文藝品牌活動(dòng)。70%的行政村免費(fèi)配備體育健身器材。專門設(shè)計(jì)針對老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工、農(nóng)村留守婦女兒童等特殊群體的文化活動(dòng)；圖書館、文化館為殘疾人提供無障礙設(shè)施。文化遺產(chǎn) 文化遺產(chǎn)展示特殊群體文化活動(dòng)弱勢群體文化服務(wù)縣博物館每年至少舉辦或引進(jìn)臨時(shí)展覽1個(gè)；開展社會(huì)教育活動(dòng)5次以上。

在服務(wù)方式的選擇上，除了公共文化機(jī)構(gòu)提供基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目外，G縣還建立了政府購買公共文化服務(wù)機(jī)制。政府每年劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)。2016年G縣政府通過購買公共文化服務(wù)的方式送戲下鄉(xiāng)150場。由公共文化機(jī)構(gòu)承擔(dān)文化供給的托底功能，鼓勵(lì)社會(huì)性團(tuán)體參與公共文化服務(wù)供給，承擔(dān)滿足群眾多樣化需求的公共文化服務(wù)職責(zé)，該模式下的服務(wù)供給既保證了公共文化服務(wù)的基本水平，又能結(jié)合群眾文化需求對公共文化服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高群眾基本公共文化服務(wù)滿意度。

3.財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)化

基本公共服務(wù)的財(cái)政投入決定了政府基本公共服務(wù)的供給能力，財(cái)政的足額保障是基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的前提。基于基本公共服務(wù)的純公共品屬性，私人部門在基本公共服務(wù)供給中動(dòng)力不足，基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的供給、基本公共服務(wù)人員經(jīng)費(fèi)都需要財(cái)政予以支持。建立健全基本公共服務(wù)財(cái)政保障體系，明確財(cái)政支出對基本公共服務(wù)的保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對基層、落后地區(qū)基本公共服務(wù)的投入力度是完善基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。

在財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)上，G縣政府按照人均1.5元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，按照人均0.5元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)。從2013年起，該縣專門設(shè)立群眾文化“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金，納入政府財(cái)政預(yù)算，每年列支50萬元，用于全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）和業(yè)余文化團(tuán)體開展群眾性文化活動(dòng)。在公共文化機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)上，G縣政府將“三館”（公共圖書館、文化館、博物館）員工的工資統(tǒng)一列入財(cái)政預(yù)算，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站專職人員通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式發(fā)放基本工資，保障公共文化機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)財(cái)政供給。在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，使用縣級(jí)財(cái)政性資金進(jìn)行投資的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目須按照項(xiàng)目庫管理辦法，提交入庫申請，由縣發(fā)改局對提交的符合申報(bào)要求的項(xiàng)目全面審核、分類匯總，按照“輕重緩急”對所申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行排序，對符合現(xiàn)實(shí)需求，有利于提高人民生活質(zhì)量的項(xiàng)目及時(shí)納入預(yù)備項(xiàng)目庫和正式項(xiàng)目庫進(jìn)行管理，進(jìn)入預(yù)備項(xiàng)目庫的項(xiàng)目便可進(jìn)入項(xiàng)目論證、投資計(jì)劃、建設(shè)規(guī)劃等一系列程序。

三、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化促均等化實(shí)施路徑：基于G縣實(shí)例的思考

1.貫徹落實(shí)國家標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜建立基本公共服務(wù)地方性實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)

《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出我國基本公共服務(wù)范圍包括保障基本民生需求的公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等領(lǐng)域，明確了各大領(lǐng)域基本公共服務(wù)的重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。總體而言，基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)屬于基本公共服務(wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)，是基本公共服務(wù)供給的最低要求?？h級(jí)政府在構(gòu)建基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中不僅要貫徹落實(shí)國家標(biāo)準(zhǔn)，保證基本公共服務(wù)的底線供給，還要因地制宜，在國家標(biāo)準(zhǔn)的基本框架下，結(jié)合地方群眾需求，恰當(dāng)選擇基本公共服務(wù)項(xiàng)目，適度提升服務(wù)供給水平，保障基本公共服務(wù)供需對接、優(yōu)質(zhì)高效。另外，在基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的具體設(shè)置上，要加強(qiáng)指標(biāo)化、數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，以提高基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的操作性。

2.組合運(yùn)用多種方式，完善基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善是基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系的重大難點(diǎn)。如何完善基層基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，概括來說有兩種途徑：一是新建基本公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建設(shè)施供給新格局；二是在現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上整合資源，通過閑置資產(chǎn)劃撥、改建、擴(kuò)建等方式實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。不同方式下，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的具體實(shí)施路徑不相同。就新建基礎(chǔ)設(shè)施而言，新建成本高、時(shí)間長，縣級(jí)政府財(cái)政資源短缺，單純依靠財(cái)政投入難以解決大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，引入社會(huì)資本參與基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是緩解二者矛盾的有效手段。政府通過政策引導(dǎo)和適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，廣泛吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)，一方面能緩解財(cái)政壓力，讓專門的人干專門的事，另一方面也能提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率。要完善基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，僅僅依靠新建的方式并不可行。以農(nóng)村綜合文化服務(wù)中心為例，根據(jù)2015年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》，到2020年全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）要普遍建成功能齊全、群眾滿意度較高的基層綜合性公共文化設(shè)施和場所，使基層綜合性文化服務(wù)中心成為我國文化建設(shè)的重要陣地。全國性村級(jí)綜合文化服務(wù)中心的建設(shè)投入巨大，僅依靠政府新建，財(cái)政無法承受，而存量資源整合、聯(lián)合建設(shè)在解決基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，推進(jìn)基層基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化方面發(fā)揮著其特有的優(yōu)勢。在G縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，通過閑置資產(chǎn)調(diào)配，G縣實(shí)現(xiàn)了4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。通過存量資源整合、公共資產(chǎn)集中利用等方式完善的基本公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，不僅縮短了設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)周期，還有效節(jié)約了建設(shè)成本。

3.創(chuàng)新服務(wù)方式，構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給主體

隨著基本公共服務(wù)多元化、個(gè)性化的發(fā)展，基本公共服務(wù)的需求不斷擴(kuò)大，供給的標(biāo)準(zhǔn)也在提升?！丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出的基本公共服務(wù)范圍涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)方面，僅僅依靠政府作為服務(wù)供給的單一方，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在多元社會(huì)，要積極發(fā)揮政府和社會(huì)力量，建立基本公共服務(wù)多元供給主體。政府通過創(chuàng)造有利于社會(huì)力量參與公共服務(wù)的政策環(huán)境，有效動(dòng)員社會(huì)力量參與公共服務(wù)，構(gòu)建一個(gè)多層次、多方式的基本公共服務(wù)供給體系，力求在公共服務(wù)決策機(jī)制中包含“量”和“質(zhì)”兩個(gè)層面需求的完整表達(dá)機(jī)制[10]。在服務(wù)方式的選擇上，要改變政府過去“大包大攬”的服務(wù)方式，積極推動(dòng)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，通過財(cái)政補(bǔ)貼、服務(wù)外包的形式，將部分基本公共服務(wù)項(xiàng)目交由具備條件的社會(huì)組織承擔(dān)，提高服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

4.完善基本公共服務(wù)財(cái)政保障體系，加強(qiáng)預(yù)算保障

基本公共服務(wù)財(cái)政保障是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的前提。就公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建而言，示范區(qū)創(chuàng)建的資金來源于國家、各省市一次性專項(xiàng)財(cái)政投入，通常以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式撥付。但在示范區(qū)建成后，要保障示范區(qū)創(chuàng)建成果可持續(xù)發(fā)展，文化設(shè)施的運(yùn)營與維護(hù)、文化活動(dòng)的開展、基層農(nóng)家書屋圖書更新等都需要規(guī)范化、制度化的財(cái)政資金予以保障。此外，對于未進(jìn)行示范區(qū)創(chuàng)建的地方而言，要實(shí)現(xiàn)2020年基本公共文化服務(wù)總體均等化的目標(biāo)，這些地方的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也需要規(guī)范的財(cái)政資金予以保障。

一次性的專項(xiàng)財(cái)政投入對基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)創(chuàng)建可行，但受服務(wù)供給種類的不同，一次性的財(cái)政投入并不適用于所有的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，并且，它也難以解決基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化可持續(xù)發(fā)展的問題。為保障基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立和發(fā)展，建立一種可持續(xù)的財(cái)政保障機(jī)制是關(guān)鍵，也就是預(yù)算保障[11]。將基本公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目支出、基本公共服務(wù)人員經(jīng)費(fèi)作為政府經(jīng)常性支出納入政府一般公共預(yù)算，保障基本公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目、基本公共服務(wù)人員經(jīng)費(fèi)的財(cái)政供給水平。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的政府資本性支出，須建立并完善項(xiàng)目庫管理制度，通過項(xiàng)目“申請——審核——通過——建設(shè)”的模式，按照“輕重緩急”對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行排序，依據(jù)項(xiàng)目的具體情況及其現(xiàn)實(shí)的緊迫性和收益性確定項(xiàng)目投入進(jìn)度。

[1]沈麗文.中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育年鑒社，2015.

[2]王國華.基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化:政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一種可行性選擇[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008，（3）.

[3]楊梅.中國地方政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化探索與思考[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（3）.

[4]阮可.我國基本公共文化服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)研究[J].中國出版，2015，（12）.

[5]康俊生.公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀與發(fā)展路徑分析[J].標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，2015，（4）.

[6]陳偉，白彥.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化[J].政治學(xué)研究，2013，（1）.

[7]郁建興，秦上人.論基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化[J].中國行政管理，2015，（4）.

[8]曹靜暉.基本公共服務(wù)均等化的制度障礙及實(shí)現(xiàn)路徑[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（1）.

[9]張啟春.區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與政府間轉(zhuǎn)移支付[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，（1）.

[10]周長城，葉閩慎.需求視角下農(nóng)村公共文化服務(wù)滿意度及決策機(jī)制研究[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（6）.

[11]張啟春，山雪艷.責(zé)任政府、預(yù)算制度與為官不為治理[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（6）.