楊俊敏　蔣　昕

（1.上海海事大學 法學院，上海 201306；2.美國杜蘭大學 法學院，新奧爾良）

南極洲是迄今為止世界上唯一還沒有人類定居的大洲，十八世紀至今，人類對它的探索與爭奪已經(jīng)延續(xù)數(shù)百年，歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過七個國家對南極提出領(lǐng)土主權(quán)要求。國家之間博弈的結(jié)果，導致了1961年《南極條約》的簽訂，條約的簽訂以及協(xié)商國以此通過的各項協(xié)議，形成了相應的南極條約法律體系。隨著科學技術(shù)的發(fā)展，南極豐富的資源成為新的爭奪焦點，國家之間針對南極的爭奪方向由陸轉(zhuǎn)海。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》創(chuàng)設(shè)了新的國際海洋規(guī)范，形成海洋法公約法律體系。但是公約制定的時間晚于《南極條約》，兩者的諸多規(guī)定存在著沖突。其中最大的沖突在于外大陸架劃界問題的規(guī)定。主要體現(xiàn)在：其一，《公約》對深入南緯60度以南地區(qū)的外大陸架權(quán)利規(guī)定，是否違背《條約》第四條“不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利”其二，國家能否基于對次南極地區(qū)的主權(quán)主張延伸至南極地區(qū)內(nèi)的外大陸架權(quán)利。國際條約的沖突是導致南極外海域大陸架劃界爭端的深層次原因，并以此引發(fā)南極資源勘探開采的問題。

文主要通過分析南極大陸架劃界爭端的歷史原因以及兩大法律體系沖突所在，力圖在劃界爭端中為中國的南極利益尋求應對措施。

一、南極領(lǐng)土爭端的由來以及由陸轉(zhuǎn)海的發(fā)展趨勢

南極領(lǐng)土及資源爭端持續(xù)了幾個世紀，爭端的發(fā)展方向由陸轉(zhuǎn)海，由主權(quán)要求轉(zhuǎn)向資源要求，期間經(jīng)歷了《南極條約》簽訂之前、簽訂之后以及后《南極條約》時代三個階段。

（一）前《南極條約》時代——各國爭奪南極大陸主權(quán)

南極大陸被人類發(fā)現(xiàn)后，豐富的生物資源與礦產(chǎn)資源滋生了各國將其納入領(lǐng)土版圖的野心。英國政府首先在本國公文中提出對南極領(lǐng)土要求，隨后新西蘭、法國、挪威等六國分別提出了自己對南極大陸的領(lǐng)土主張。二十世紀初，挪威、德國等國家主要通過派遣南極探險隊、進行探險飛行、投放國旗等方式宣告對南極大陸的主權(quán)。歷史上，共出現(xiàn)過七個對南極提出主權(quán)要求的國家分別是：英國、法國、澳大利亞、新西蘭、阿根廷、智利以及挪威。

（二）《南極條約》時代——和平利用和凍結(jié)主權(quán)要求

第二次世界大戰(zhàn)后特別是“美蘇爭霸”開始后，南極重要的軍事地位也成為各國爭奪的焦點。在“國際地球物理年”前，蘇聯(lián)宣布將在南極建立三個科學考察站，而這一舉動遭到美國及其盟國的強烈反對。而蘇聯(lián)試射成功世界上第一枚洲際導彈的事實，南半球各國的強烈擔憂蘇聯(lián)在南極基地安裝導彈發(fā)射裝置，將威脅整個南半球國家的安全 。[1]隨后，蘇聯(lián)又借1957-1958國際地理物理年的機會宣布將南極基地站轉(zhuǎn)換為長期考察站，還宣布了所謂的“南極核計劃”①。

蘇聯(lián)猛烈的南極攻勢使得美國政府被迫放棄了原先的“南極托管計劃”?？紤]到南極80%的領(lǐng)土已被七個主權(quán)要求國瓜分，剩下的20%領(lǐng)土氣候條件惡劣、難以進入，而對南極大陸提出新的主權(quán)會加劇冷戰(zhàn)沖突繼而影響西半球國家的安全，美國政府開始轉(zhuǎn)變對南極地區(qū)的利益訴求，將維護南極地區(qū)的和平穩(wěn)定作為戰(zhàn)略目標。1961年6月23日，美國主導下的《南極條約》（以下簡稱《條約》）正式生效?！稐l約》的主要內(nèi)容如下：(1)南極只用于和平目的,不應成為國際紛爭的場所或目標，禁止在條約區(qū)從事任何帶有軍事性質(zhì)的活動②；(2)本條約有效期間所發(fā)生的一切行為或活動,不得構(gòu)成主張、支持或否定對南極領(lǐng)土主權(quán)要求的基礎(chǔ),也不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利。在本條約有效期間,對在南極的領(lǐng)土主權(quán)不得提出新的要求或擴大現(xiàn)有的要求③；(3)鼓勵南極科學考察的國際合作，各協(xié)商國都有權(quán)派人到其它協(xié)商國的南極考察站上視察。④而其中的第四條第二款被視為是《條約》的核心條款，也被稱為“凍結(jié)條款”。明文規(guī)定條約有效期內(nèi)任何國家的活動不能創(chuàng)設(shè)主權(quán)，不得成為要求、支持、否定主權(quán)的基礎(chǔ)。由此，各國能暫時放下持續(xù)幾個世紀的南極領(lǐng)土的爭奪，專心致力于南極科考和環(huán)境保護事業(yè)。

對于南極主權(quán)要求國而言，《條約》防止了其他國家再對南極大陸地區(qū)提出新的主權(quán)要求，維護了其南極利益。對于非南極主權(quán)要求國而言，《條約》賦予了各國平等進入南極地區(qū)，和平使用南極大陸的權(quán)利且不受主權(quán)主張國家干預，保障了其在南極地區(qū)的利益。而《條約》開篇即指出“南極大陸僅用于和平目的使用”的核心原則，更成為維護南極地區(qū)和平乃至世界和平的保障。

（三）后《南極條約》時代——南極海域以及海底成為爭奪的新焦點

在《條約》簽署生效后，隨著南極大陸新資源的發(fā)現(xiàn)和科學技術(shù)的發(fā)展，各國對南極地區(qū)的爭奪正以新方式展開。在全球資源緊缺的背景下，資源儲量豐富的南極始終是各國爭奪的焦點。各國共同簽署了《保護南極動植物議定措施》、《南極海豹保護公約》、《南極海洋生物資源保護公約》、《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》、《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》等協(xié)議，這些協(xié)議構(gòu)成了“南極條約體系”，旨在保護南極的資源與環(huán)境,減少人類活動對南極的影響或未來的潛在影響。[1]

在《條約》生效后的半個世紀，科學技術(shù)水平迅猛發(fā)展，人類開始認識到南極海域的資源不遜于陸地。首先，南極擁有豐富的生物資源，其中南極磷蝦是南大洋中數(shù)量最大的生物資源，被喻為人類未來的“蛋白資源倉庫”。同時，南極蘊藏有220多種礦產(chǎn)資源和能源，有供全世界開發(fā)利用200年的“世界鐵山”和總蘊藏量約5000億噸的巨大煤田資源，南極地區(qū)的石油儲存量約500—1000億桶,天然氣儲量約為30000—50000億立方米 。[2]除此之外，南極洲還是世界上最大的淡水儲存庫，并有著豐富的地熱能、潮汐能等新能源。

隨著各國對海洋資源的重視和對海洋戰(zhàn)略地位的認識深化，南極海域正成為各國進行資源勘探研究的焦點。比如，中國就在2017年初進行了南極海陸聯(lián)合科考。重點放在了研究南極海域地質(zhì)、地形地貌、海底地熱流、海底沉積物取樣等領(lǐng)域，并進行了對未來新能源和航空航天設(shè)備的重要原材料富鈷結(jié)殼資源的調(diào)查。[3]

南極大陸排他性地受“南極條約體系”的調(diào)整，歷史上由于對南極海域的認識不足，始終沒有一部國際公約專門調(diào)整南極海域。同時，《條約》并不排斥其他國際公約在南極海域的適用，從而使得在國際海洋法發(fā)展的過程中，相關(guān)國家利用國際法上的矛盾和沖突，開始了對南極海域的爭奪。近年來，南極海域以及海底已然成為了南極主權(quán)爭端的新焦點。

二、南極海域爭端的國際法沖突

（一）調(diào)整南極海域爭端的國際條約

世界海洋面積達三億六千多萬平方公里，約占地球總面積的71%。由于各國海洋立法不一，對海洋的劃界與認識不足但來了許多法律問題。聯(lián)合國于1958年制定了《日內(nèi)瓦海洋法公約》（包括《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》、《大陸架公約》、《公海公約》、《捕魚與養(yǎng)護公海生物資源公約》）。初步規(guī)定了領(lǐng)海、大陸架等海洋區(qū)域的法律地位。這些國際公約在《南極條約》生效前制定，并賦予主權(quán)國領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架等主權(quán)權(quán)利。而根據(jù)《南極條約》規(guī)定，條約并不否認在其生效前的各國已提出的南極主權(quán)權(quán)利。⑤雖然《日內(nèi)瓦海洋法公約》對這些海域的具體范圍及主權(quán)國的權(quán)利等事項并未達成一致，但這一規(guī)定卻已經(jīng)為未來的南極海域爭端埋下了伏筆。

此后，各國在聯(lián)合國框架下經(jīng)過二十多年的磋商，最終通過了1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），這是迄今為止最全面、最重要的國際海洋公約。然而，正是這部“國際海洋大法典”的正式生效，不僅沒有解決南極的問題，而且給“南極條約體系”帶來前所未有的巨大挑戰(zhàn)。

《條約》第六條規(guī)定，條約不得妨礙任何國家根據(jù)國際法對該地區(qū)內(nèi)公海的權(quán)利。而南極海域在《條約》訂立時的法律地位正是公海。雖然與1958年《日內(nèi)瓦公海公約》相比，1982年《公約》界定的“公?！狈秶蠓s小，但根據(jù)國際條約解釋原理，《條約》中的“公?！狈秶鷳浴度諆?nèi)瓦公海公約》的范圍為準，⑥因此《公約》適用于南極洲大洋?！豆s》共分為十九個部分，分別對領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、毗連區(qū)、大陸架、公海、島嶼、國際海底區(qū)域等事項做出了規(guī)定，而這些新事項的規(guī)定在之后的幾十年中，對“南極條約體系”中南極外海域大陸架劃分等方面提出了巨大的挑戰(zhàn)。

（二）《聯(lián)合國海洋法公約》對《南極條約》的沖擊分析

1.《公約》對領(lǐng)海及毗連區(qū)規(guī)定雖不違反《條約》規(guī)定但構(gòu)成一定沖擊

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已經(jīng)對南極海域提出“領(lǐng)?！甭暶鞯膰矣邪拇罄麃?、新西蘭、法國、英國、阿根廷以及智利等國，挪威保留做出聲明的權(quán)利；而提出“毗連區(qū)”聲明的國家包括澳大利亞、新西蘭、法國、阿根廷以及智利。[4]各國對領(lǐng)海及毗連區(qū)的主張，是否違反了《南極條約》的相關(guān)規(guī)定？

國際法認為領(lǐng)海是國家領(lǐng)土的組成部分，各國的領(lǐng)海權(quán)利屬于主權(quán)權(quán)利。毗連區(qū)雖然不屬于一國領(lǐng)土，但主權(quán)國在毗連區(qū)權(quán)利既包含專屬勘探權(quán)，又有對于特殊事項的管轄權(quán)，因此主權(quán)國在毗連區(qū)的權(quán)利應視為部分主權(quán)性權(quán)利，即對涉及海關(guān)、財政、移民和衛(wèi)生方面的事項具有主權(quán)權(quán)利。⑦由于1958年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》中就已提出“領(lǐng)?！焙汀芭B區(qū)”的概念以及主權(quán)國據(jù)此享有的權(quán)利,因此，該種權(quán)利在《南極條約》簽訂前就被相關(guān)國家所擁有。有學者指出《公約》的領(lǐng)海范圍較之《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》的規(guī)定大幅增加，增加的范圍是否構(gòu)成對南極地區(qū)“新的或擴大的主權(quán)權(quán)利要求”。[5]根據(jù)習慣法，主權(quán)國享有領(lǐng)海和毗連區(qū)的權(quán)利無需通過明文公告，它們是“天然賦予”的權(quán)利。而其擴大的領(lǐng)海和毗連區(qū)范圍則是隨國際法發(fā)展的自然結(jié)果，不應視為對《南極條約》第四條的違反。

但是，不違反并非意味著沒有沖擊?！豆s》對領(lǐng)海和毗連區(qū)范圍的擴大，實際上縮小了公海的范圍。國家對領(lǐng)海享有完全主權(quán)，在1958年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》中，毗連區(qū)屬于公海的范圍，沿海國在毗連區(qū)享有一定的管制權(quán)。而《公約》中規(guī)定的毗連區(qū)不屬于公海范疇?！稐l約》制定時間在《公約》之前，毗連區(qū)的變化對其雖不違反，但是由于兩者法律性質(zhì)的不同，產(chǎn)生了沖擊。其結(jié)果是，擴大沿海國在毗連區(qū)部分的管制權(quán)成為主權(quán)的幾種管轄權(quán)。南極周邊國家毗連區(qū)的外擴，相當于移民、海關(guān)、財稅等管轄權(quán)向南極海域的擴張。

2.《公約》對專屬經(jīng)濟區(qū)規(guī)定對《條約》規(guī)定的有限沖擊

專屬經(jīng)濟區(qū)是《公約》對海洋下覆底土劃界提出的新分類?！豆s》第五十五條對“專屬經(jīng)濟區(qū)”的定義規(guī)定，專屬經(jīng)濟區(qū)是領(lǐng)海以外并鄰接領(lǐng)海的一個區(qū)域。據(jù)此，沿海國可在這一區(qū)域行使自然資源的專屬勘探開發(fā)權(quán)以及與此相關(guān)的管轄權(quán)。由此來看，沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)的主張不應被視為主權(quán)主張，而應被視為對自然資源的專屬開發(fā)權(quán)，因而不構(gòu)成《條約》第六條規(guī)定的對主權(quán)權(quán)利“新的要求或擴大要求”。按照《公約》要求，沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)享有的權(quán)利需要通過明文公告才能行使。澳大利亞是第一個聲明其根據(jù)對南極大陸的主權(quán)享有200海里專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)利的國家，緊隨其后的是阿根廷、智利以及法國。[6]

而對于依據(jù)次南極大陸地區(qū)領(lǐng)土享有的專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)利有挪威于1976年聲明對所屬布維島的344海里專屬經(jīng)濟；1978年，法國率先宣告其對凱爾蓋朗與克洛澤群島的專屬經(jīng)濟區(qū)，這一聲明獲得南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會(以下簡稱CCAMLR)會議主席聲明通過的最終案文的承認與支持[4]。1979年南非、澳大利亞也分別提出各自在南極海域的專屬經(jīng)濟區(qū)主張。而1991年阿根廷對南喬治亞島和南桑德維奇群島專屬經(jīng)濟區(qū)的聲明則直接促使英國通過國內(nèi)立法，確定本國對這兩個島嶼的專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)利。

雖然《公約》對專屬經(jīng)濟區(qū)規(guī)定的權(quán)利不構(gòu)成對《條約》的違反，但主權(quán)國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有專屬資源勘探權(quán)利，這一點確實違背了“南極條約體系”中如《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》（以下簡稱《議定書》）等許多對南極資源的限制開采與保護規(guī)定。只不過各國都積極通過國內(nèi)立法等方式防止其權(quán)利與“南極條約體系”發(fā)生沖突。比如澳大利亞政府不僅禁止在“南極領(lǐng)土”專屬經(jīng)濟區(qū)的礦產(chǎn)開發(fā)，還禁止在由次南極地區(qū)領(lǐng)土深入《條約》管轄區(qū)域的專屬經(jīng)濟區(qū)的礦產(chǎn)開發(fā)活動[6]。而在實踐中，澳大利亞等國“專屬經(jīng)濟區(qū)”聲明規(guī)定不適用于外國人及外國船舶，事實上也從未損害或限制其他國家在該海域的權(quán)利與自由[4]。由此可見，專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)利對《條約》的沖擊是有限的。

3.《公約》國際海底區(qū)域制度對《條約》有沖突但可以調(diào)解

國際海底區(qū)域制度也是《公約》創(chuàng)設(shè)的全新制度。根據(jù)《公約》的規(guī)定，國際海底區(qū)域是指國家管轄范圍以外的海床、洋底及底土，屬于人類的共同財產(chǎn)，由國際海底管理局對在該區(qū)域內(nèi)的活動進行管理。對這一地區(qū)的開發(fā)采取“平行開發(fā)原則”⑧。對于各國在南極海域公海部分的權(quán)利，國際海底區(qū)域制度與“南極條約體系”將產(chǎn)生兩大沖突。其一，南極公海領(lǐng)域的管理角色將發(fā)生沖突?！稐l約》將參加國分為協(xié)商國和締約國，而只有協(xié)商國才擁有表決權(quán)。[7]而《公約》締約國則是國際海底管理局的當然成員，均有權(quán)參與“區(qū)域”內(nèi)事務的決策。其二，《公約》賦予廣泛主體在經(jīng)管理局批準后，在國際海底區(qū)域勘探和開發(fā)資源的權(quán)利。而《議定書》中則明確確定“禁止除科學研究外一切礦產(chǎn)資源開發(fā)”。

事實上，這兩種矛盾并非無法調(diào)解。首先，《條約》對協(xié)商國與締約國賦予不同的權(quán)利，限制一些國家在南極事務中的參與，使得在南極事務的決定上產(chǎn)生了“集體霸權(quán)主義”。這種“集體霸權(quán)主義”的管理方式，在國際上一直被廣為詬病。而海底管理局的管理模式也會成為建立新的南極地區(qū)管理方式的借鑒模式。[7]至于在礦產(chǎn)資源開發(fā)的問題上，受限于科技的發(fā)展，在南極地區(qū)開采礦產(chǎn)資源并無現(xiàn)實意義，同時，保護南極環(huán)境是國際社會達成的長期共識，不會被輕易突破。

4.《公約》對大陸架規(guī)定與《條約》有根本性沖突

與前面三種海洋下覆底土對“南極條約體系”造成的沖擊不同，《公約》對于大陸架的規(guī)定，使得兩者之間產(chǎn)生了根本沖突。而《公約》關(guān)于外大陸架劃界需提交審議的規(guī)定，更使得兩者無法調(diào)和的矛盾放大于國際社會前。

《公約》第七十六條明確說明，大陸架是沿海國陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，對大陸架的權(quán)利主張構(gòu)成了《條約》第六條中的“主權(quán)權(quán)利”。而大陸架的主權(quán)權(quán)利建立在陸地領(lǐng)土的主權(quán)上，因此，對于南極大陸的大陸架提出主張，其實質(zhì)也是對南極陸地領(lǐng)土宣誓主權(quán)。[8]根據(jù)《公約》規(guī)定，大陸架的界限根據(jù)領(lǐng)?；€到大陸邊緣的距離，一般在200海里到350海里之間?！豆s》第七十六條規(guī)定，從基線量起超過200海里以外的大陸架被稱為“外大陸架”。根據(jù)習慣法，沿海國對大陸架行使主權(quán)權(quán)利不決定于有效或象征的占領(lǐng)或任何公告聲明。但對于外大陸架，主權(quán)國應向大陸架界限委員會（以下簡稱“委員會”）提請劃界案申請，經(jīng)委員會審議通過才可行使權(quán)利。

隨著“10年提交劃界案期限”的臨近，截至2013年3 月1日，大陸架界限委員會已收到68個劃界提交申請，包括59個正式劃界案。[9]除智利只提供了初步信息外，其他六個南極主權(quán)要求國都提出了深入南極海域的外大陸架劃界申請。而國際社會對于大陸架委員會對外大陸架劃界案的審議最擔心的問題在于，一旦南極外大陸架劃界案被委員會通過，這個結(jié)果對其他國家而言將被視為是“最終的和受法律約束的”，由此，對作為外大陸架權(quán)利來源的南極領(lǐng)土權(quán)利的確認也將變成“最終的和受法律約束的”。[10]

因此本文將重點探討各國取得南極海域外大陸架權(quán)利的合法性，劃界案是否構(gòu)成對“南極條約”體系的突破以及兩者之間是否存在兼容的可能。

三、南極地區(qū)大陸架劃界的法律沖突分析

（一）各國外大陸架劃界案的申請情況

澳大利亞在2004年提交了包括根據(jù)對澳大利亞大陸、沿海島嶼（包括在次南極大陸地區(qū)的島嶼）和澳大利亞在南極主張的領(lǐng)土主權(quán)而產(chǎn)生的外大陸架權(quán)利的全部劃界案。其法律依據(jù)是《公約》七十六條第八款，但同時，澳大利亞政府希望委員會暫時不審議澳大利亞根據(jù)南極領(lǐng)土主張的外大陸架權(quán)利[6]。在2006年，新西蘭也向委員會提出了外大陸架審議的部分劃界案，在申請中，新西蘭也請求委員會暫不審議羅斯屬地（Ross Dependency）的外大陸架議題。英國在2008年、2009年分別就阿森松島（Ascension Island）等四個群島向委員會提出的申請也做出了同樣的說明，而這些島嶼均屬于《條約》管轄區(qū)域。法國在2009年的部分劃界案中主張其依據(jù)克爾格倫群島（Kerguelen Islands）主權(quán)取得的外大陸架權(quán)利，但在申請中提到其不主張外大陸架深入南極洲的部分，希望這一部分留待未來討論。[6]2009年4月，阿根廷向委員會提出申請，主張其依據(jù)對南極領(lǐng)土、馬爾維納斯群島、南喬治亞島和南桑德維奇群島的主權(quán)取得的外大陸架權(quán)利。挪威于2009年5月4日向委員會提交有關(guān)南極大陸毛德皇后地地區(qū)的部分劃界案，借鑒澳大利亞的做法，挪威政府也請求委員會不予以審議有關(guān)該地區(qū)的大陸架劃界案。[8]

綜上，我們可以看到，各國對南極地區(qū)外大陸架的主張分為兩類，一類是根據(jù)其對南極大陸所主張的領(lǐng)土主權(quán)而主張對向南極海域自然延伸的大陸架享有主權(quán)權(quán)利；第二類是根據(jù)其對南極地區(qū)以外的島嶼或陸地的主權(quán)，主張大陸架延伸至南極地區(qū)的部分。無論是哪一種主張，看起來都構(gòu)成了對“南極條約體系”的挑戰(zhàn)。

（二）各國能否基于對南極大陸的主權(quán)而主張外大陸架權(quán)利

1.對“南極大陸架”的權(quán)利主張面臨雙重法律障礙

（1）第一重法律障礙：南極主權(quán)凍結(jié)原則產(chǎn)生的模糊與不確定性

《公約》第七十六條規(guī)定沿海國大陸架的地理位置。據(jù)法律規(guī)定大陸架產(chǎn)生的前提條件是有“沿海國”的存在。沿海國要滿足兩個條件，一是鄰接海，二是具有海岸的陸地必須屬于主權(quán)國家控制的領(lǐng)土。[4]因此，第一重障礙是“南極大陸架”的存在問題，即各國是否享有對南極大陸的主權(quán)。

歷史上，共有七個國家依據(jù)“先占”“扇面論”“南極公民論”等理論對南極大陸提出主權(quán)要求，但這些都沒有達到國際法領(lǐng)土主權(quán)的要求。雖然沒有一個國家的主權(quán)要求得到國際社會的承認，但由于《條約》“凍結(jié)條款”的存在，為各國對南極大陸主權(quán)的主張留下了解釋的空間。

在非主權(quán)主張國看來，雖然由于各方妥協(xié)產(chǎn)生了“主權(quán)凍結(jié)”的核心條款，但通過體系解釋的方式，可以得出《條約》的宗旨在于賦予南極大陸以特殊地位從而排斥各國對南極大陸的主權(quán)主張。如條約第八條否定了締約國存在屬地管轄權(quán)的可能，只規(guī)定了國民的屬人管轄[4]，這是《條約》旨在否認南極大陸存在主權(quán)的佐證之一。但在澳大利亞等主權(quán)主張國看來，《條約》的主要目的是擱置爭議，共同開發(fā)南極，《公約》恰恰承認了其對南極大陸的主張。雙方的分歧是“雙焦點主義”帶來的結(jié)果。“雙焦點主義”原本是指一種條約談判策略，表明對同一條款,蘊含不同含義以適應不同的制定者的要求，是一種故意制造的模糊規(guī)定。[4]具體到《南極條約》體系下，它是指以1959年《南極條約》第4條為核心的“主權(quán)凍結(jié)原則”產(chǎn)生的解釋上的模糊性與不確定性。[11]各方出于切身利益各執(zhí)一詞，“既不承認也不否認”已成為了國際共識?！半p焦點主義”的存在也使得不同立場方難以達成共識。由于難以界定南極大陸的主權(quán)存在與否，“南極大陸架”在法律意義上的存在與否也有一個大大的問號。

（2）第二重法律障礙：對外大陸架的劃界申請是否構(gòu)成對《條約》簽訂時享有的權(quán)利的擴大

1958年簽訂的《日內(nèi)瓦海洋法公約》中《大陸架公約》第一條規(guī)定了大陸架的地理位置。《條約》第四條第一款（a）項規(guī)定，本條約中的任何規(guī)定不得解釋為任何締約國放棄它前已提出過的對在南極洲的領(lǐng)土主權(quán)的權(quán)利或要求。結(jié)合兩個條約的內(nèi)容和時間，各國依《日內(nèi)瓦海洋法公約》在1961年《條約》生效前享有的對南極大陸架的權(quán)利不與《條約》相沖突。

但在《日內(nèi)瓦海洋法公約》的簽訂過程中，各國對“領(lǐng)?！?、“大陸架”的范圍都未作明確規(guī)定。而《公約》明確規(guī)定《公約》優(yōu)先于《日內(nèi)瓦海洋法公約》適用。因此，應將《日內(nèi)瓦海洋法公約》所稱“大陸架”的范圍視為200海里以內(nèi)。雖然各國在當時未發(fā)表對大陸架的權(quán)利主張的聲明，但依據(jù)《日內(nèi)瓦海洋法公約》、《公約》的規(guī)定和習慣法，沿海國對大陸架的權(quán)利不以有效或象征的占領(lǐng)或明文公告為條件，各國仍可保留《條約》生效前所享有的大陸架權(quán)利。有研究者認為，據(jù)此，澳大利亞南極領(lǐng)地外大陸架并不構(gòu)成“新的要求”或“擴大現(xiàn)有的要求”，僅僅是隨海洋法的發(fā)展而對原大陸架區(qū)域的補充。[12]

筆者對這種說法存疑。《日內(nèi)瓦海洋法公約》以“開采天然資源”的范圍作為大陸架的范圍，實際上是保障了掌握更發(fā)達科學技術(shù)的資本主義國家的利益，這樣的劃界毫無意義。而《公約》區(qū)分了內(nèi)大陸架和外大陸架。根據(jù)《公約》第76條第8款有關(guān)外大陸架申請程序規(guī)定，外大陸架權(quán)利必須在提交聯(lián)合國大陸架界限委員會審議通過并獲得建議的基礎(chǔ)上劃定方可具有效力?！度諆?nèi)瓦海洋法公約》規(guī)定的大陸架取得方式和《公約》規(guī)定的內(nèi)大陸架取得方式一致（即是自然權(quán)利，無需占領(lǐng)或聲明），但外大陸架的產(chǎn)生必須經(jīng)過申請審議的方式，據(jù)此我們有理由相信，對“外大陸架”的申請，應被視為“新要求或擴大的要求”，而《條約》第四條第二款規(guī)定的“ 在本條約有效期間，對在南極的領(lǐng)土主權(quán)不得提出新的要求或擴大現(xiàn)有的要求?！敝会槍Α?00海里”以內(nèi)的大陸架。因此依據(jù)《條約》規(guī)定，各國以《公約》規(guī)定對南極領(lǐng)土主權(quán)而主張的外大陸架權(quán)利構(gòu)成了對《南極條約》的違反。

2.對“南極大陸架”的主張面臨委員會障礙

（1）委員會障礙一：大陸架劃界主張屬于不審議爭議事項，不予審理

根據(jù)《大陸架界限委員會議事規(guī)則》規(guī)定，如果已存在陸地或海洋爭端，委員會不應審議和認定爭端任一當事國提出的劃界案。但在爭端所有當事國事前表示同意的情況下，委員會可以審議爭端區(qū)域內(nèi)的一項或多項劃界案。因此，除非在所有爭端當事國都允許委員會對爭議區(qū)域進行審議的情況下，委員會將不解決爭議事項。⑨事實上，在阿根廷提交劃界案后，聯(lián)合國秘書長共收到英國、美國、俄羅斯、印度、荷蘭和日本六國的反應照會。六國均以《南極條約》第四條為依據(jù)，不承認阿根廷對南極大陸的領(lǐng)土主權(quán)，同時反對其以南極領(lǐng)土主權(quán)為由對南極大陸周邊大陸架提出主張要求，并提請委員會對阿根廷劃界案南極地區(qū)部分不予以審議。其中，荷蘭明確提到，阿根廷南極大陸的領(lǐng)土主張存在爭議，建議委員會根據(jù)《議事規(guī)則》附件一第5款(a)，對存在陸上或海上爭端的任一當事國提出的劃界案不審理。[8]

（2）委員會障礙二：無法確定領(lǐng)海基線，不予審理

根據(jù)《公約》附件二第三條之規(guī)定，沿海國需提交關(guān)于擴展到二百海里以外的大陸架外部界限的資料和其他材料。而領(lǐng)?；€是劃分其他海域包括大陸架的起算線，提供南極基線是申請國的法律義務也是委員會審議的前提。

領(lǐng)?；€是一國領(lǐng)陸或內(nèi)水與領(lǐng)海的分割線，而確定基線的第一步是要確定南極大陸的陸地邊緣。

南極大陸面積達1400萬平方千米，其中95%的面積被冰蓋覆蓋。要確定陸地邊緣，首先要明確南極大陸“冰”的法律地位。冰川也就是冰蓋,是雪和其他形式的固體沉淀物再結(jié)晶形成的，冰川的獨有特點是浮在陸地表面。1933年海牙國際法庭將格陵蘭冰川的主權(quán)判歸丹麥，從而在國際法下達成將覆蓋在陸地上的冰蓋視為從屬于陸地的存在的認識。冰架是指陸地冰延伸到海洋的那部分，冰架的周界是不穩(wěn)定的，通過崩塌的過程部分冰架不斷地破裂向海浮動成為冰山。有學者指出，冰架的法律地位應等同于陸地。有如下兩個理由：（1）南極地區(qū)的冰架在冰蓋中占據(jù)巨大比例，與海冰、冰山相比，冰架的固體形態(tài)和位置固定不變[13]；（2）《條約》第六條規(guī)定，本條約的規(guī)定應適用于南緯60°以南的地區(qū),包括一切冰架。而由于《條約》在涉及管轄權(quán)劃界中一般使用“陸地”或“大陸”的字眼,因此從第六條中似乎能得出將冰架法律地位等同于陸地主權(quán)的含義。[13]

但是隨著全球氣候變暖的影響，冰架受到自身和外在環(huán)境的影響,外移、崩裂、漂移，其邊緣在凍結(jié)和消融之間反復[13]，我們無法以此來確定陸地外緣。而《條約》第六條的規(guī)定本意是在無法確定“南極冰”的法律地位的情況下，盡量擴大《條約》的調(diào)整范圍，因此不應將這一條款的存在視為對冰架法律地位的確認。因此，無論在科學還是法律的層面上，我們都無法確定南極“冰架”的法律地位，也無法確定南極大陸的大陸邊緣的范圍。

《公約》規(guī)定，領(lǐng)?；€的劃定可以分為三種，正常基線、直線基線和混合基線，即沿海國為適應不同情況，可交替使用以上各條規(guī)定的任何方法以確定基線。但這三種確定基線的方法都無法在南極大陸適用。

首先，南極大陸的低潮線無法確定。雖有學者主張低潮線可從冰架的外延算起，但冰畢竟不是陸地，有可能發(fā)生位移的自然特征增加了基線的不確定，而相當部分的冰架、冰蓋下覆海域的法律地位也無法確定。[13]因此，正?；€無法在這一區(qū)域適用。而由于前述無法確定南極大陸最外緣基點的原因，“直線基線”的方式也無法適用于南極地區(qū)。

因此，由于南極“冰”的法律地位未能確定，以及全球變暖帶來的影響，無一國家可以對此做出正式聲明，委員會也不應對此審議。

（三）能否基于對次南極地區(qū)的主權(quán)主張延伸至南極地區(qū)內(nèi)的外大陸架權(quán)利

1.澳大利亞劃界案是在科學上的成功但法律上存疑

目前，次南極大陸不存在主權(quán)爭議的島嶼包括:澳大利亞享有主權(quán)的赫德群島(Heard)與麥克唐納群島(Mc Donald)、法國享有主權(quán)的凱爾蓋朗群島(Kerguelen)與克洛澤群島(Crozet)、挪威享有主權(quán)的布維島(Bouvetoya)，以及南非享有主權(quán)的愛德華王子島(Edwards)等；存在主權(quán)爭議的島嶼主要是英國與阿根廷均主張主權(quán)的南喬治亞群島(South Georgia)與南桑德韋奇群島(South Sandwich)；在七個主權(quán)要求國中，智利與新西蘭在這一海域不存在享有主權(quán)的島嶼。[4]而在這些島嶼中，英國和阿根廷主張的兩個群島以及澳大利亞的赫德群島(Heard)與麥克唐納群島(Mc Donald)，其外大陸架延伸至南緯60°以南，除此之外，澳大利亞還有兩個地區(qū)的大陸架延伸至南緯60°以南，一是凱爾蓋朗深海高原地區(qū)，二是麥夸里海嶺地區(qū)。

委員會通過了澳大利亞所主張的第二類大陸架的申請。值得注意的是，對于澳大利亞兩個延伸至南緯60°以南的大陸架主張，由于陸地領(lǐng)土主權(quán)不存在爭議，委員會按照議事規(guī)則對此進行了審議。[8]雖然委員會提出劃界案對南極條約體系構(gòu)成了挑戰(zhàn)，但基本同意了澳大利亞的主張。根據(jù)《公約》附件二的規(guī)定，委員會成員是地質(zhì)學、地球物理學或水文學方面的專家。因此，委員會僅僅對外大陸架劃界案進行科學和技術(shù)指導，而對于承認外大陸架的范圍會否構(gòu)成對《條約》的違反，委員會表明“其建議不妨害與其他條約有關(guān)的事項”的不作為態(tài)度。[8]

由于這部分延伸至南極海域的外大陸架權(quán)利源于各國對不受《條約》約束的次南極大陸地區(qū)的主權(quán)，因此國際社會對這部分外大陸架的權(quán)利的合法性并未提出過多質(zhì)疑，唯一的擔憂是，承認延伸至南極地區(qū)的外大陸架的權(quán)利會否構(gòu)成對“南極條約體系”的違反，以及兩者是否具有兼容性。

2.南極地區(qū)外海域主權(quán)要求與南極條約體系在主權(quán)上沖突但與資源開發(fā)勘探兼容

（1）外大陸架權(quán)利與南極條約體系的法律沖突

所有國家依據(jù)對次南極大陸的領(lǐng)土主權(quán)提出的外大陸架權(quán)利南極條約體系（除英國與阿根廷存在領(lǐng)土爭端的島嶼外），由于不存在領(lǐng)土主權(quán)爭議，領(lǐng)?；€劃界明確，因而不存在交由委員會審議的技術(shù)障礙。

劃界案最后遺留的法律障礙為：對于深入南緯60度以南地區(qū)的外大陸架權(quán)利是否違背《條約》第四條“不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利”的規(guī)定。一種觀點認為，海洋權(quán)利依附于陸地，其權(quán)利來源于不受《條約》管轄的次南極大陸地區(qū)，在國際法上完全合法。而這一點也可以從委員會最后同意澳大利亞大部分主張的實施中看出。但基于上文的分析，雖然國際社會對于澳大利亞在次南極大陸的領(lǐng)土主權(quán)給予充分尊重和承認，但這種合法權(quán)利，不可避免地構(gòu)成在南極海域“新的主權(quán)權(quán)利要求”。兩者之間的沖突被視為南極條約體系至今遇到的最大挑戰(zhàn)，是從根本上無法解開的“死結(jié)”。[5]但既然委員會已經(jīng)通過這一類劃界申請，那么探討的重點應放在大陸架權(quán)利和“南極條約體系”的兼容性。

撇開法律層面的矛盾，大陸架權(quán)利和“南極條約體系”最大的沖突在于能否勘探開采南極資源。如，《公約》肯定的大陸架權(quán)利中包含相關(guān)國家的專屬開采權(quán)與《議定書》中確定的禁止除科學研究外一切礦產(chǎn)資源開發(fā)的原則無法調(diào)和。[5]又如《公約》規(guī)定沿海國享有對該海域生物資源的專屬權(quán)利，而《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》（以下簡稱《養(yǎng)護公約》）要求適用區(qū)域內(nèi)的任何捕撈活動應遵循一定的養(yǎng)護原則，其重點在于限制成員國在其適用海域開發(fā)和利用海洋生物資源的權(quán)利。[4]

（2）在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面的兼容

在未來很長一段時間內(nèi)，各國在《條約》區(qū)域內(nèi)外大陸架的礦產(chǎn)資源開發(fā)上不會產(chǎn)生太大分歧。由于南極地區(qū)特殊的地理情況，礦產(chǎn)資源用海域開發(fā)和利用尚無現(xiàn)實意義。與南極地區(qū)相比，世界上還有很多地方擁有成本更低、開發(fā)難度更低的礦產(chǎn)資源。以現(xiàn)在各國擁有的科學技術(shù)而論，南極地區(qū)大陸架的礦產(chǎn)開發(fā)還停留在設(shè)想階段。其實，外大陸架的申請國家意在宣示主權(quán)而非形式權(quán)利。[4]同時，針對次南極大陸外大陸架提出主張的國家都是《議定書》的締約國，這些國家為了維護南極地區(qū)的礦產(chǎn)開發(fā)方面的平衡以及自身利益，不會貿(mào)然違反《議定書》的規(guī)則。

當然，根據(jù)《議定書》第25款的規(guī)定，對《議定書》的審查會議在《議定書》生效50年后（也就是2048年），可應締約國要求開展。到那時，會否由國家提出修改《議定書》的規(guī)定，會否有國家退出《議定書》都還是未知數(shù)。那時雖然兩者的沖突可能會顯現(xiàn)，但國際社會可以通過修訂《公約》中關(guān)于南極海域的特殊規(guī)定，應對在未來可能出現(xiàn)的權(quán)利行使與資源保護的沖突。但當下，由于國際社會已對保護南極達成廣泛共識，對于專屬開采權(quán)可能危及南極條約體系對南極地區(qū)的資源保護的擔憂可以消減。

（3）在生物資源勘探方面的兼容

生物資源勘探方面，《養(yǎng)護公約》與《公約》仍存在不少沖突。其中最大的沖突，一是非本國國民是否有權(quán)在相關(guān)海域從事生物勘探活動；二是島嶼國是否有權(quán)打擊非“南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會”(CCAMLR)締約國在相關(guān)海域的非法捕撈行為。

根據(jù)《養(yǎng)護公約》南極地區(qū)的生物勘探、合理捕撈活動平等地對各國開放，但CCAMLR則在主席聲明中賦予島嶼主權(quán)國更大的權(quán)利。該聲明承認島嶼主權(quán)國履行《養(yǎng)護公約》義務的三項例外：1)在《養(yǎng)護公約》生效前島嶼主權(quán)國旨在保護該海域海洋生物資源的國內(nèi)措施仍然有效；2)不經(jīng)島嶼主權(quán)國同意，不得對重疊適用海域采取特殊養(yǎng)護措施；3)未經(jīng)島嶼主權(quán)國同意，不得在其主權(quán)管轄海域從事科學考察與研究活動。三項例外的聲明，承認了主權(quán)國依據(jù)《公約》獲得的對相關(guān)海域的“優(yōu)先權(quán)”。但依據(jù)聲明，只要第三國行為符合沿海國規(guī)定的養(yǎng)護措施，就享有在這一海域捕撈海洋生物資源的權(quán)利。[4]這是《養(yǎng)護公約》與《公約》在相互妥協(xié)后的結(jié)果。并且該規(guī)定促進了相關(guān)海域的生物資源保護，一方面，第三國在相關(guān)海域的捕撈、勘探活動不僅要符合《養(yǎng)護公約》的規(guī)定，也要符合沿海國的國內(nèi)法規(guī)定。另一方面，也促成《養(yǎng)護公約》在相關(guān)國家轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)定，對相關(guān)國家更加具有約束力。

根據(jù)《關(guān)于預防、制止與消除非法、未報告、未規(guī)制的捕撈活動的國際行動計劃》（以下簡稱《國際行動計劃》），非法捕撈主要是指外國船舶在沿海國管轄或區(qū)域漁業(yè)組織所管理的海域內(nèi)未經(jīng)許可以及違反國內(nèi)法規(guī)保護與管理規(guī)定等國際條約義務的捕撈活動，以及未事先報告的與未受管制的捕撈活動。根據(jù)《養(yǎng)護公約》的規(guī)定，委員會只能對違反《養(yǎng)護公約》捕撈量規(guī)定的非CCAMLR締約國的國民或船舶采取提請該國注意的措施。而根據(jù)《國際行動計劃》規(guī)定，海域管轄國有權(quán)采取足以有效預防、制止和消除非法捕撈的嚴厲懲罰措施，剝奪違法者從此類捕撈活動所獲得的利益。這可以包括采用以行政處罰制為基礎(chǔ)的民事處罰制度⑩。

關(guān)于島嶼國是否可以突破《養(yǎng)護公約》對非CCAMLR締約國采取處罰措施的問題，從澳大利亞在其南極地區(qū)的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)打擊非法捕撈得到國際社會支持的實踐來看，島嶼國對非CCAMLR國家非法捕撈行為采取措施不會引發(fā)過多爭議。

四、中國應對南極海域外大陸架爭端的措施

（一）中國的南極利益

1955年由于臺灣當局的介入，中國失去了參與《條約》原始談判的機會。此后，中國錯過了《條約》的簽訂和第一屆南極條約協(xié)商會議的召開。直到改革開放前夕，中國重燃對南極事務的熱情，在1978年中國與智利開始探討能否在南極地區(qū)進行合作研究。之后，中國科學家受邀參與了澳大利亞的南極科考活動，最終于1980年首次登上南極大陸。1983年6月，中國正式加入《條約》，并于1984年首次組織了南極科考。1985年，我國被接納為南極條約協(xié)商國，從此對南極事務開始享有表決權(quán)。[14]迄今為止，中國共進行了三十三次南極科考活動，并創(chuàng)下了全球科考船在南極海域到達的最南記錄。中國已當之無愧地成為南極事務大國。

基于南極大陸特殊的地理位置、氣候條件和國際條約的規(guī)定，一國的極地事務參與能力主要取決與其極地活動能力，這種能力主要從科考和科研中獲得。[15]目前，中國在南極地區(qū)共建有四個科考站，分別是長城站、中山站、昆侖站和泰山站，科考站總數(shù)位列全球第六。龐大的科研費用支出和頻繁的科學考察活動，使得中國在南極享有政治、安全、經(jīng)濟等重要權(quán)益。中國作為非主權(quán)要求國，政治利益訴求主要在于支持南極領(lǐng)土主權(quán)凍結(jié)、南極地區(qū)非軍事化等原則，維護南極地區(qū)和平和自由以進行科學考察權(quán)利。中國在南極的安全利益包括維護科考人員、南極旅游者、科考站和衛(wèi)星地球站的傳統(tǒng)安全利益，也包括增強“戰(zhàn)略安全能力”的非傳統(tǒng)安全利益，如在南極的大氣物理研究可以使我們獲得更大的氣象安全。[15]中國在南極的經(jīng)濟利益主要體現(xiàn)在資源開發(fā)上，包括礦產(chǎn)資源、生物資源、旅游資源等。在礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)利被暫時凍結(jié)的背景下，中國對南極資源的利用主要集中在捕撈南極磷蝦上。目前，我國南極磷蝦捕撈漁船數(shù)量保持在3～5艘，年捕撈量在3～5萬噸。去年12月，中國首艘專業(yè)南極磷蝦捕撈科考船的建成，填補了我國在高端漁船領(lǐng)域的空白，大大提升我國在南極磷蝦科考、捕撈、加工等領(lǐng)域的技術(shù)水平。[16]在形成商業(yè)開發(fā)后，10年內(nèi)有望形成年捕撈量100萬噸、捕撈業(yè)年產(chǎn)值30億元(原蝦)的生產(chǎn)規(guī)模。[15]

（二）中國面臨的挑戰(zhàn)

雖然我國在南極地區(qū)的權(quán)益不斷擴大，但面臨的挑戰(zhàn)也與日俱增。南極地區(qū)最敏感的兩大問題，一是領(lǐng)土主權(quán)問題，二是礦產(chǎn)資源開發(fā)問題，而這兩個問題又息息相關(guān)。

目前，由于《條約》的規(guī)定，各國對南極大陸的主權(quán)要求被凍結(jié)；《議定書》又全面禁止了各國在南極的礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)利，使得各國暫時擱置對南極大陸的主權(quán)爭奪，將重心放在對南極地區(qū)的科學考察和資源勘探上。

但《公約》的生效使得各國對這兩個敏感問題的爭端處于“解凍”邊緣。在領(lǐng)土主權(quán)問題上，近年來各國根據(jù)《公約》不斷提出對于南極海域的主權(quán)主張，實質(zhì)上是不斷宣告和加強本國在南極大陸的主權(quán)權(quán)利，這種企圖在提交外大陸架劃界案的實踐中達到頂峰。雖然委員會沒有對此進行審議，但劃界案的提交正是各國對南極領(lǐng)土爭奪的縮影，我國作為非主權(quán)要求國的政治利益受到挑戰(zhàn)。若在未來，相關(guān)國家對相關(guān)海域主張“無害通過權(quán)”等權(quán)利，限制我國的南極科考活動，將對我國在南極的安全、科研權(quán)益造成損害。而相比領(lǐng)土主權(quán)問題，礦產(chǎn)資源的開發(fā)問題則顯得更為緊迫，受制于相關(guān)國際條約和科學技術(shù)水平，現(xiàn)在對南極地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)既無合法性又無可行性。但值得注意的是，自1991年《議定書》簽訂20多年來，南極條約體系沒有再增加重要條約。在全球能源危機和人口持續(xù)增長的背景下，到2048年，《議定書》續(xù)簽之日，南極海域主權(quán)主張國家有可能退出《議定書》，其勢必會依據(jù)“專屬勘探權(quán)”主張對南極地區(qū)礦產(chǎn)資源的權(quán)利。同時，依據(jù)《公約》規(guī)定，我國對生物資源的利用也可能受到相關(guān)國家的排斥，我國在南極地區(qū)的經(jīng)濟利益也面臨挑戰(zhàn)。

（三）中國的應對措施

對于《公約》與《條約》產(chǎn)生的沖突問題，其根本原因在于《條約》在制定之時，各國聚焦于南極大陸而南極海域的重要性并未被認識，使得《條約》對于南極海域的規(guī)定不明。同時，《公約》在制定之時也未考慮到南極海域的特殊性，從而造成兩者的沖突。因此，目前最理想的方案是“南極條約體系”中增加關(guān)于南極海域的特殊規(guī)定或者通過臨時協(xié)約的方式，就沒有過多爭議的問題達成共識，再層層推進。而中國作為南極事務大國，應在其中應發(fā)揮積極作用。

首先，中國應提高其南極事務的參與度，積極參與南極相關(guān)條約的協(xié)商和制定。事實上，中國雖然已經(jīng)成為南極科考大國和《條約》協(xié)商國，但在30多年的實踐中，始終缺乏清晰具體的南極政策目標。在南極事務方面的重心始終在極地科考方面。但“南極條約體系”面臨的挑戰(zhàn)使得中國不得不重視對南極事務法律層面的參與問題，提高在南極的“軟存在”。所謂“軟存在”指圍繞本國在南極的國家利益，積極影響和引導南極條約體系向符合本國國家利益的方向演進。[14]這一點在美國的南極實踐中展現(xiàn)的淋漓盡致。其一，美國政府充分利用條約賦予的權(quán)利，積極行使建議權(quán)和表決權(quán)，主導了“南極條約體系”下不少國際條約的制定，維護了本國利益。其二，作為非主權(quán)要求國，美國始終通過各種方式強調(diào)其在南極地區(qū)的“存在”。除了建立科考站，建立特別保護區(qū)等強調(diào)“實際”存在的方式，迄今為止，美國已成為在南極地區(qū)對其他國家科考站行使“視察權(quán)”最多的國家。[14]相比之下，我國在南極地區(qū)只行使過一次“視察權(quán)”，在相關(guān)法律的制定中發(fā)揮的作用也極為有限。

其次，中國在不斷提升參與南極事務決策能力的基礎(chǔ)上，應加強和相關(guān)國家的合作與交流。作為非主權(quán)要求國家，中國和美國、俄羅斯等南極“強國”存在廣泛的共同利益。雖然美國不是《公約》的締約國，但美國在南極地區(qū)外大陸架劃界案中頻頻向委員會提出建議，可以看出美國對《公約》帶來的挑戰(zhàn)始終保持高度關(guān)注。因此在積極推動新條約的達成過程中，中國政府應加強和相關(guān)國家的合作，共同維護“南極條約體系”。

綜上所述，以《南極條約》為中心的法律體系“凍結(jié)”了申請國對南極大陸的主權(quán)要求，有利于南極和平利用和勘探開采自然資源。后《南極條約》時代，《聯(lián)合國海洋法公約》建立了新的海洋法體系。其中大陸架部分的規(guī)定對南極條約體系產(chǎn)生巨大沖擊。一些國家據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》提出對南極外海域大陸架劃界面臨兩個法律障礙和委員會障礙。中國是南極條約體系協(xié)商國，在南極有重要的安全、科研和自然資源勘探開發(fā)權(quán)益，一方面應積極參加南極相關(guān)條約的制定修改，另一方面應聯(lián)合美國、俄羅斯等非主權(quán)要求國家，維護本國的南極利益。

注釋：

①即擬在南極使用原子能、發(fā)射人造衛(wèi)星等。

②《南極條約》第一條。

③《南極條約》第四條，也被稱為“凍結(jié)條款”。

④《南極條約》第七條。

⑤參見《南極條約》第四條第一款。

⑥參見《維也納條約法公約》第31條、32條。

⑦參見《聯(lián)合國海洋法公約》第33條。

⑧“平行開發(fā)原則指，在一區(qū)域被勘探后，開發(fā)申請者要向國際海底管理局提供兩塊具有同等價值的礦址，管理局選擇其中一塊作為“保留區(qū)”，留給管理局通過企業(yè)或以發(fā)展中國家協(xié)作的方式進行活動；另一塊是“合同區(qū)”，可由締約國或其企業(yè)通過與管理局簽訂合同進行開發(fā)。

⑨《議事規(guī)則》附件一第5款（a）。

⑩《關(guān)于預防、制止與消除非法、未報告、未規(guī)制的捕撈活動的國際行動計劃》第21條。