潘　飛

(中國文史出版社《縱橫》雜志編輯部,北京100811)

一、協(xié)商民主的文化內(nèi)涵

作為一種理論范式的協(xié)商民主（Deliberative Democracy），最初出現(xiàn)于20世紀80年代及其后的西方政治學(xué)。作為對票決民主自身短板的補充，協(xié)商民主在西方代表了一種新型現(xiàn)代公共治理文化的開啟，反映了人們對來自多元社會挑戰(zhàn)的積極應(yīng)對。[1]從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來看，協(xié)商民主在現(xiàn)代公共治理中的文化內(nèi)涵是：在偏好轉(zhuǎn)換中謀求最優(yōu)理性決策。[2]即：政治共同體中的自由、平等主體，通過參與政治過程、提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，在達成共識的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性；在公眾實踐理性的基礎(chǔ)上，激發(fā)理性立法、參與政治和社會自治的理想。[3]這一過程被稱為協(xié)商民主，其內(nèi)容和特征主要包括以下幾個方面：協(xié)商的前提（社會的分層和利益的分殊，形成參與協(xié)商的多元主體）；協(xié)商的主體（完全平等，不存在一個事先的權(quán)威影響或操縱協(xié)商各方以及協(xié)商結(jié)果）；協(xié)商的內(nèi)容（主要是公共事務(wù)，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面）；協(xié)商的類型（既包括政黨之間、立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的協(xié)商，也包括中央政府與地方政府、政府與利益集團之間的協(xié)商）；協(xié)商的形式（寬松自由開放，每個參與主體都可以充分表達意見，最終形成具有約束力的共識）；協(xié)商的目的（賦予立法、決策以正當(dāng)性，以實現(xiàn)參與政治和公民自治的理想）。[4]

可見，一個比較理想的現(xiàn)代公共治理類似公眾、社會和政府就一個公共議題從理念到方案進行眾籌眾議，在達成理念共識，實現(xiàn)方案優(yōu)化的過程中從“統(tǒng)治”向“治理”乃至現(xiàn)代公共治理的理想之境——“善治”轉(zhuǎn)型的過程。簡言之，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程；善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公眾之于公共領(lǐng)域建立在協(xié)商民主基礎(chǔ)上的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[5]由“統(tǒng)治”向“治理”乃至“善治”轉(zhuǎn)型的過程，實際上也是一個伴隨治理現(xiàn)代化而出現(xiàn)并形成的“增量民主”的過程，這一過程與改革開放以來中國經(jīng)濟改革總體所呈現(xiàn)出的一種增量改革（即漸進改革）的模式相得益彰。改革開放40年來，中國一直在探索并深化一種獨具特色的政治改革模式，其最明顯特征之一就是通過協(xié)商民主來逐步、漸進地推動中國的民主治理，擴大公眾的政治權(quán)益和治理參與，從而不僅在增進共識和擴大創(chuàng)新的基礎(chǔ)上實現(xiàn)決策優(yōu)化，并且不斷形成新增的可供更廣泛社會主體分享的“民主紅利”。

二、協(xié)商民主的內(nèi)在價值

（一）目標(biāo)價值：“命運共同體”基礎(chǔ)上的“中國夢”

中國國家主席習(xí)近平曾就“中國夢”提出了“三個共同”——共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會。這深刻詮釋了命運共同體的深刻內(nèi)涵，體現(xiàn)了中華民族共同的整體利益，代表了全體中國人民的根本利益。可見，“命運共同體”價值愿景的理想詮釋就是“中國夢”。作為十八大以來中共理論創(chuàng)新的重大成果，“中國夢”這一“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略”的形象表達，具有全面系統(tǒng)的理論架構(gòu)，是由多層次、多維度子系統(tǒng)交織而成的理論體系。[6]而協(xié)商民主的目的，正是為了使最廣大的民眾共同享有觀念表達、思想分享的權(quán)利以及在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造自我價值的權(quán)利。正如中共十九大報告所指出的：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！盵7]因此，在“中國夢”價值愿景的追尋中，治理文化由統(tǒng)治向善治、由強制向協(xié)商的積極變革顯得尤為重要。無論是國內(nèi)治理或是全球治理，都需要在充分認識到彼此命運相互依存的基礎(chǔ)上尊重多樣性和差異性，以協(xié)商民主原則來完成合作治理。[8]

（二）制度價值：“有機團結(jié)”的制度設(shè)計

杜爾凱姆提出，作為現(xiàn)代社會必然趨勢的“有機團結(jié)”建立在因社會勞動分工所產(chǎn)生的團結(jié)之上，即分工通過功能依賴而形成一種社會系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)、自我平衡的機制，因此，社會團結(jié)的增強與社會成員個性和自由空間的增加成正比，此時社會形成一種“有機團結(jié)”的狀態(tài)。[9]顯而易見，社會“有機團結(jié)”的形成不可能靠傳統(tǒng)的統(tǒng)治和控制治理思維下的“壓制性”法律和規(guī)范，而需要一種善治思維下、重在協(xié)商的“恢復(fù)性”法律和規(guī)范。因此，在善治、恢復(fù)性思維的制度建構(gòu)基礎(chǔ)上，需要一個介于個人與政府之間的中間團體（杜爾凱姆稱之為“法團”）來解決兩者之間可能產(chǎn)生的直接沖突，在協(xié)商中實現(xiàn)社會的“有機團結(jié)”。當(dāng)前，邁進新時代的中國，處于由機械團結(jié)的傳統(tǒng)社會向有機團結(jié)的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，面臨著社會完整統(tǒng)一發(fā)展等重要問題，尤其需要政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟的可持續(xù)。[9]因此，“社會主義協(xié)商民主”作為現(xiàn)代中國國家治理的基礎(chǔ)性制度之一，在個人與民族國家之間，在不同關(guān)系、不同界別的協(xié)商以及各種社會組織的協(xié)同中，可以通過組織各方關(guān)切的公共議題進行對話、討論、辯論、協(xié)商等表達各自的立場、觀點與利益訴求，最終達成基本共識或各方都可接受的方案，以實現(xiàn)共同目標(biāo)最優(yōu)化和共同利益最大化。

（三）實踐價值：構(gòu)建多層次、全方位的協(xié)商格局

中國特色協(xié)商民主的實踐形式包括立法聽證、公民協(xié)商、黨際協(xié)商等多種方式。以人民政協(xié)為例，當(dāng)前人民政協(xié)由包括中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士以及各界代表人士在內(nèi)的34個界別組成，政治上具有最大限度的包容性，組織上具有最廣泛的代表性，也因此成為溝通觀念、交流思想，實現(xiàn)文化對話、共融，從而協(xié)調(diào)各方利益、整合社會各階層和各界力量的最重要的形式之一。例如，從協(xié)商的格局來看，人民政協(xié)通過協(xié)商民主的形式進行階層整合，以協(xié)調(diào)不同的思想和利益，使不同社會階層都有機會表達觀點、提出訴求，在維護自身利益的同時擔(dān)當(dāng)起為整個社會服務(wù)的責(zé)任。[9]從協(xié)商的形式來看，人民政協(xié)圍繞破解全國性的發(fā)展難題進行專題協(xié)商，圍繞區(qū)域性突出問題開展對口協(xié)商，圍繞界別性難點問題開展界別協(xié)商，圍繞增強協(xié)商實效開展提案辦理協(xié)商等，一方面使協(xié)商民主下的人民政協(xié)成為執(zhí)政黨和政府科學(xué)決策、民主決策的智庫；一方面也通過有效的溝通協(xié)商機制使經(jīng)過協(xié)商民主后的合理化建議得到采納和推廣。

三、協(xié)商民主面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）制度設(shè)計中吸納社會各界意見建議的廣泛性不足

中共十八大報告提出“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，以人民政協(xié)及其協(xié)商民主的制度建設(shè)為例，其廣泛性主要體現(xiàn)為：上至國家層面的協(xié)商，中至各省市區(qū)縣各區(qū)域的協(xié)商，下到基層的協(xié)商，凡屬于人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，都可以進行協(xié)商，上下互動，左右相聯(lián)，從而呈現(xiàn)多樣化、立體化的格局。然而，在現(xiàn)實中還有許多有待加強和完善的地方：目前還沒有專門的協(xié)商民主文件，沒有統(tǒng)一明確的協(xié)商程序；協(xié)商民主意識不足，在一些人眼中協(xié)商僅僅是情況通報會；實踐中存在“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，沒意愿就不協(xié)商”“有時間就協(xié)商，沒時間就不協(xié)商”的現(xiàn)象。不少人還有“不越位”“少爭權(quán)”的顧慮，這在很大程度上影響了協(xié)商民主功能的發(fā)揮。[10]以“網(wǎng)絡(luò)民意”為例，互聯(lián)網(wǎng)已成為公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一個重要渠道，以及民意表達、互動、匯集的重要平臺；中國網(wǎng)民憑借其驚人的數(shù)量和增長率成為具有輿論能量的“新意見階層”。顯而易見，網(wǎng)絡(luò)民意在對傳統(tǒng)的政治權(quán)威和權(quán)力運行提出強有力挑戰(zhàn)的同時，也必然會從制度建設(shè)方面對新常態(tài)下人民政協(xié)的協(xié)商民主工作產(chǎn)生深刻影響，帶來挑戰(zhàn)。因此，重視網(wǎng)絡(luò)民意、融匯網(wǎng)民智慧已成為互聯(lián)網(wǎng)時代改進執(zhí)政方式、發(fā)展民主政治的重要課題。然而，現(xiàn)實情況卻是人民政協(xié)的制度平臺尚未有效地承擔(dān)起占據(jù)“民意制高點”和代表“廣泛民意表達”的功能。目前，全國有3000多個各級政協(xié)組織、60多萬各級政協(xié)委員，如果借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，完全有條件把人民政協(xié)構(gòu)架成一個輿情匯集和分析的平臺，建立起符合新時代需要的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制?？墒牵嗣裾f(xié)尚未將自上而下的國家機制的牽引、規(guī)范作用和自下而上的社會化機制的發(fā)動、助推作用加以綜合利用，從而尚未在建立發(fā)達完備的民意表達和引領(lǐng)系統(tǒng)等方面發(fā)揮應(yīng)有功能。[10]

（二）既有界別下的協(xié)商格局不能與社會結(jié)構(gòu)的迅速變化相適應(yīng)

界別是社會階層結(jié)構(gòu)在政協(xié)組織中的反映，它既是構(gòu)成人民政協(xié)民主協(xié)商格局、開展活動的基本單位，也是人民政協(xié)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的組織基礎(chǔ)，是人民政協(xié)區(qū)別于我國其他政治組織的顯著特征。不同界別代表不同的社會群體，具有不同的利益要求、價值取向和思維方式，這一顯著特征體現(xiàn)了人民政協(xié)的巨大包容性和團結(jié)對象的廣泛性，因此突出界別在人民政協(xié)中的協(xié)商地位是人民政協(xié)工作格局中最關(guān)鍵的問題之一。當(dāng)前，政協(xié)制度設(shè)計中的界別設(shè)置雖然已基本覆蓋了社會的各階層，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、新階層不斷涌現(xiàn)，社會階層結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生深刻變化，社會公眾民主參與意識也日益增強，現(xiàn)有的界別設(shè)置和界別中的委員結(jié)構(gòu)已不能完全反映社會結(jié)構(gòu)的變化。例如，非公有制經(jīng)濟界、法律界和中介組織等行業(yè)和新社會階層中的代表人士在政協(xié)組織中的界別地位沒有得到體現(xiàn)。因此，如何適應(yīng)新時代，如何從調(diào)整優(yōu)化構(gòu)成、增強主觀意識、強化民意通道功能、健全工作機制、提高組織化程度、豐富履職形式等方面入手，強化政協(xié)界別建設(shè)，突出政協(xié)界別特色，發(fā)揮政協(xié)界別優(yōu)勢，已經(jīng)成為時代對人民政協(xié)界別工作提出的新要求。[11]

四、協(xié)商民主的比較優(yōu)勢

（一）傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

中國特色協(xié)商民主的文化基礎(chǔ)在于以“命運共同體”為基本世界觀和社會觀的中華“和”文化。因此，協(xié)商民主的文化特色集中傳承和發(fā)揚了中華民族崇尚和諧、兼容并蓄的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，蘊涵在中華文明深厚根基之中，符合人們要求和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展的美好愿望。在此基礎(chǔ)上，協(xié)商民主文化憑借其“生生與共”的人文關(guān)懷，具備吸納一切促進社會進步元素的足夠開放性和超越時空的恒久性。[1]

（二）歷史的選擇與豐富的實踐

實踐證明，中國特色協(xié)商民主是100多年來中國現(xiàn)代化實踐中的最優(yōu)時代選擇，是近代以來整合社會觀念、思想，求同存異的經(jīng)典范例和成功模式。作為中國特色社會主義政治文明發(fā)展道路中“最有特色”部分的協(xié)商民主制度，是中國的執(zhí)政黨將其執(zhí)政治國的基本原理同具體實踐相結(jié)合的一項創(chuàng)造性實踐。[1]無論是大革命時期的根據(jù)地民主建設(shè)，還是新中國成立過程中的“協(xié)商建國”，或是改革開放以來的“真理標(biāo)準大討論”，都充分證明了這一點。

（三）國家制度的有力保障

盡管協(xié)商民主作為一種學(xué)術(shù)范式率先產(chǎn)生于西方，然而在總統(tǒng)制、兩院制、三權(quán)分立等體制下，協(xié)商民主在實踐中卻并未上升到西方的國家制度層面，所以在決策過程中的作用發(fā)揮也很有限。[1]而在中國則不同，協(xié)商民主作為一種決策程序要求已上升到國家制度層面。中共十八大報告首次確認“協(xié)商民主”作為國家基本政治制度的概念，首次提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”的重要論斷，進而對“健全社會主義協(xié)商民主制度”進行規(guī)劃和部署，這是新常態(tài)下中國民主政治的實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的集中體現(xiàn)。[12]十九大報告中，又進一步提出了一系列關(guān)于發(fā)展社會主義協(xié)商民主的新思想新論斷新要求，并成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。[13]

把黨派、各界公眾參與和專家論證作為決策過程的基本環(huán)節(jié)，這一點既體現(xiàn)了權(quán)力制約和行政效率的辯證統(tǒng)一，也成為“中國式?jīng)Q策過程”中的重要特色。其最重要的體現(xiàn)之一是在政治制度基礎(chǔ)方面：將協(xié)商民主與選舉民主緊密結(jié)合，相輔相成。毫無疑問，選舉民主是民主政治的基石。然而，隨著社會的不斷快速發(fā)展，這種民主形式也越來越顯露出包容性不強，難以保障少數(shù)者的權(quán)益，無力解決當(dāng)前多元社會現(xiàn)實中廣泛而深刻的存在的文化爭端等先天缺陷。與選舉民主相對，協(xié)商民主則積極倡導(dǎo)公眾直接進行政治參與，平等、廣泛地參與到公共議題討論和公共政策的制定過程中，彌補了選舉民主自身存在的缺陷和不足。這對于促進決策科學(xué)、培養(yǎng)法治精神、實現(xiàn)最大公約數(shù)具有非常重要的作用，也是協(xié)商民主的價值功能所在?？梢?，選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，更能充分地表達“人民主權(quán)”的原則，更體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的精神，也更適合全球化和信息化時代人們政治參與多元化的要求。畢竟，看一個國家民主政治發(fā)展的程度，不僅要看其選舉民主發(fā)展的程度，也要看其公民直接參與的程度。[1]

綜上所述，步入新時代，面對日新月異的國內(nèi)、國際形勢，以人民政協(xié)為代表的中國特色社會主義協(xié)商民主應(yīng)主動因應(yīng)環(huán)境，既不忘初心，堅守價值理念，又清醒看到自身面臨的不足和挑戰(zhàn)，并在調(diào)適創(chuàng)新中不斷發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，為中國走向善治做出進一步貢獻。