程斌秀 蔣小翼

(武漢大學(xué) 國(guó)際問題研究院,湖北 武漢 430070)

一、深海開發(fā)引發(fā)新問題

從20世紀(jì)后半葉到21世紀(jì)，人類從未停止過探索外太空的步伐，航天技術(shù)突飛猛進(jìn)，相較之下，深海海底卻至今蘊(yùn)藏著許多人類未解之謎。與經(jīng)過人類幾千年開發(fā)后日趨枯竭和稀缺的陸地和近海岸資源相比，深海的海洋生態(tài)系統(tǒng)和地質(zhì)環(huán)境更為奇特與復(fù)雜，坐擁豐富的生物與礦藏資源，包括多金屬結(jié)核、熱液礦床、海底鈷殼、天然氣水合物、生物基因資源等，具有廣闊的開發(fā)和研究前景，是全球治理的新領(lǐng)域和戰(zhàn)略博弈的新空間。近幾年在科研工作者的努力下，中國(guó)擁有的先進(jìn)深海技術(shù)及儀器裝備正逐漸躋身于海洋科技前沿，海洋探測(cè)設(shè)備從調(diào)查船、探測(cè)器發(fā)展到海底監(jiān)測(cè)網(wǎng)和深潛器?！吧詈ｊP(guān)鍵技術(shù)與裝備”和“海洋環(huán)境安全保障”成為國(guó)家創(chuàng)新科技管理體制后首批獲準(zhǔn)立項(xiàng)的重點(diǎn)專項(xiàng)。①繼“蛟龍”號(hào)之后，“彩虹魚”系列全海深深淵作業(yè)設(shè)備的研發(fā)也于2013年正式啟動(dòng)。2016年，“彩虹魚”成功挑戰(zhàn)全球大洋最深級(jí)——馬里亞納海溝，標(biāo)志著我國(guó)成為世界上第三個(gè)掌握全海深無人深潛器技術(shù)的國(guó)家，也是第一個(gè)擁有無人深潛器和多臺(tái)著陸器協(xié)同作業(yè)能力的國(guó)家。

深海海底探秘活動(dòng)的開展縱然是現(xiàn)今科技領(lǐng)域的一大耀眼突破，但也產(chǎn)生了一系列無法忽視的問題。海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)巨大的集合體，隨著越來越多的設(shè)備進(jìn)入深海海底，設(shè)備使用中產(chǎn)生的噪音、維持機(jī)器運(yùn)行所需要排放的廢物、對(duì)海底地質(zhì)構(gòu)造的損害、不慎進(jìn)入水體中的海底礦物質(zhì)等，都可能對(duì)海洋生物和海底地質(zhì)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞。如果有關(guān)勘探開發(fā)活動(dòng)的配套法律法規(guī)不健全，行為得不到有效規(guī)制，一旦海洋環(huán)境遭受損害，影響由點(diǎn)及線，由線及面，將會(huì)給海洋生態(tài)帶來難以想象的后果。因此，必須增加強(qiáng)制性規(guī)定來預(yù)防和控制探測(cè)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的潛在危害。

二、國(guó)際法層面有關(guān)海底勘探開發(fā)的框架性規(guī)定

在各沿海國(guó)加速完善本國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)立法的同時(shí)，國(guó)際社會(huì)先后在全球和區(qū)域范圍內(nèi)召開一系列關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際會(huì)議并制定了一系列保護(hù)海洋環(huán)境的國(guó)際公約。[1]其中1982年通過的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）給全面保護(hù)海洋環(huán)境提供了基本指引?！豆s》第十一部分及其附件，明確了區(qū)域資源勘探開發(fā)的國(guó)際法律制度，1994年第四十八屆聯(lián)大通過《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)定》），在具體執(zhí)行上對(duì)《公約》內(nèi)容作了部分修改。[2]此外，根據(jù)《公約》成立的國(guó)際海底管理局先后出臺(tái)了三個(gè)管理局規(guī)章②，國(guó)際海洋法法庭也于2011年公布了“咨詢意見”③，目前新的規(guī)章也在起草過程中。上述國(guó)際法律規(guī)則構(gòu)成了深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動(dòng)的開展根據(jù)，對(duì)于海底勘探開發(fā)的基本條件、應(yīng)堅(jiān)持的一般性原則、開發(fā)活動(dòng)的具體實(shí)施以及事后追責(zé)都做了相應(yīng)規(guī)定。[3]其中，資格準(zhǔn)入和“三方”的責(zé)任承擔(dān)問題是最核心的內(nèi)容。

（一）權(quán)利與義務(wù)主體

1.勘探開發(fā)主體及權(quán)利來源

在《公約》第十一部分，指明了“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)，即“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則。公海范圍內(nèi)的“科學(xué)研究自由”原則和《公約》第256條的規(guī)定④為國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)此區(qū)域的開發(fā)提供了國(guó)際法依據(jù)。[4]《公約》第153條第2款⑤賦予了締約國(guó)、國(guó)營(yíng)企業(yè)和滿足一定條件下的自然人或法人的勘探開發(fā)權(quán)——其或具有締約國(guó)國(guó)籍，或在締約國(guó)或其國(guó)民有效控制下，只要在締約國(guó)擔(dān)保下與管理局以協(xié)作方式進(jìn)行作業(yè)即可，附件三補(bǔ)充規(guī)定了前述權(quán)利主體在探礦和勘探開發(fā)不同程序中的權(quán)利取得要件。其次，對(duì)于可能具有多個(gè)國(guó)籍的申請(qǐng)主體，例如國(guó)際性合作公司等，附件三第4條第3款⑥還規(guī)定所有申請(qǐng)者應(yīng)由締約國(guó)擔(dān)保申請(qǐng)。

2.義務(wù)履行及內(nèi)在邏輯關(guān)系

《公約》明文規(guī)定締約國(guó)有“保護(hù)和保全海洋環(huán)境”的義務(wù)，同時(shí)締約國(guó)和國(guó)際組織對(duì)其沒能履行義務(wù)所致的損害負(fù)有賠償責(zé)任。管理局從表面上看是“區(qū)域”一切活動(dòng)的“管家”，但其義務(wù)的履行依賴于各締約國(guó)通過制定相應(yīng)法律規(guī)章來約束本國(guó)實(shí)際進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)的主體，方能達(dá)成環(huán)境監(jiān)管的目的。即活動(dòng)主體通過締約國(guó)的擔(dān)保從管理局獲得勘探開發(fā)權(quán)，而締約國(guó)嚴(yán)格遵守《公約》的相關(guān)義務(wù)并圍繞此出臺(tái)行之有效的規(guī)章來對(duì)開發(fā)者行為進(jìn)行約束，是其擺脫承擔(dān)國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任的唯一途徑。

（二）責(zé)任承擔(dān)問題

1.國(guó)家層面的法律責(zé)任與義務(wù)

其一，《公約》明確了締約國(guó)的擔(dān)保責(zé)任。按照這一責(zé)任要求，任何個(gè)人、組織或者國(guó)家要進(jìn)入“區(qū)域”勘探開發(fā)資源，必須首先取得國(guó)家的擔(dān)保，沒有國(guó)家的擔(dān)保，任何組織、個(gè)人都不能進(jìn)入“區(qū)域”進(jìn)行作業(yè)；其次，這一擔(dān)保責(zé)任源于擔(dān)保國(guó)自身未履行《公約》所規(guī)定的義務(wù)，單純由承包者造成的損害不能成為擔(dān)保國(guó)承擔(dān)賠償責(zé)任的事由。[5]

其二，《公約》明確了國(guó)家的管控責(zé)任?！豆s》規(guī)定，締約國(guó)有責(zé)任確保具有其國(guó)籍或者其控制的自然人或法人依照公約開展“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)。《公約》還規(guī)定，締約國(guó)如果已經(jīng)制定法律和規(guī)章，并采取行政措施有效管控其擔(dān)保的承包者在“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)，則擔(dān)保國(guó)應(yīng)無賠償責(zé)任，要求擔(dān)保國(guó)管控好其擔(dān)保的主體在“區(qū)域”內(nèi)作業(yè)時(shí)不致造成破壞或?qū)⑵茐慕档偷阶钚〕潭?。⑦由此可見，?dān)保是《公約》對(duì)締約國(guó)最基本的義務(wù)要求，而管控行為則要求擔(dān)保國(guó)協(xié)助國(guó)際海底管理局控制“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，是法律責(zé)任承擔(dān)的最終落腳點(diǎn)。

2.管理局的責(zé)任與義務(wù)

管理局一方面在“平行開發(fā)”制度的要求下進(jìn)行海底勘探開發(fā)活動(dòng)，另一方面負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)活動(dòng)秩序的管控，同時(shí)還應(yīng)積極推進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)讓與合作。[6]除了締約國(guó)和國(guó)際組織，管理局也是義務(wù)主體之一，應(yīng)當(dāng)制訂適當(dāng)規(guī)則、規(guī)章和程序來保護(hù)海洋環(huán)境和減少潛在危害。另外，附件三第二十二條還規(guī)定，管理局在行使權(quán)力和職務(wù)時(shí)若有不法行為，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

3.勘探開發(fā)主體的責(zé)任與義務(wù)

當(dāng)勘探開發(fā)主體不顧管理局的警告仍繼續(xù)進(jìn)行活動(dòng)，嚴(yán)重違反合同基本條款或不遵守對(duì)其適用的有拘束力的確定性決定時(shí)，可暫?；蚪K止其承包權(quán)。若出現(xiàn)其他違反合同情況，管理局可按照嚴(yán)重程度適當(dāng)課以罰款。這種框架性規(guī)定有賴于各國(guó)通過國(guó)內(nèi)立法的形式對(duì)責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行細(xì)化，主要通過國(guó)內(nèi)法來約束和處罰本國(guó)擔(dān)保下的勘探開發(fā)主體的不當(dāng)行為。

三、我國(guó)“區(qū)域”立法規(guī)定與存在的問題

與世界范圍內(nèi)其他國(guó)家深海區(qū)域相關(guān)立法的出臺(tái)時(shí)間相比，我國(guó)制定《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（以下簡(jiǎn)稱《深海法》）相對(duì)較晚。作為《公約》締約國(guó)之一，制定“區(qū)域”開發(fā)相關(guān)國(guó)內(nèi)立法不僅是順應(yīng)國(guó)際法要求的必然選擇，更是引導(dǎo)本國(guó)公民參與環(huán)境保護(hù)的途徑之一。[7]《公約》第209條對(duì)各國(guó)內(nèi)部法規(guī)與國(guó)際法規(guī)的適用作出了規(guī)定，要求各國(guó)應(yīng)制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成對(duì)海洋環(huán)境的污染，并且明確這類國(guó)家法規(guī)的效力不得低于按照第十一部分所制定的國(guó)際規(guī)則、規(guī)章和程序。[8]在國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的制定中，國(guó)際法往往規(guī)定最低標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)要求，而實(shí)踐中則以國(guó)內(nèi)法中更為詳盡和細(xì)致的補(bǔ)充性規(guī)定作為具體操作指南，引導(dǎo)個(gè)體以更為貼近實(shí)際的方式遵法守法用法。具體來說，我國(guó)《深海法》使用較多的篇幅對(duì)深海海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)作了規(guī)定，將協(xié)調(diào)可持續(xù)作為基本價(jià)值指引，強(qiáng)調(diào)審慎開發(fā)“區(qū)域”內(nèi)資源，但更多的是通過指導(dǎo)性規(guī)則的方式來呈現(xiàn)，尚需研究制定配套規(guī)章制度，推動(dòng)《深海法》的有效實(shí)施。

（一）環(huán)境保護(hù)原則尚不明確

《公約》對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)的具體標(biāo)準(zhǔn)并未明確說明，僅在第十二部分海洋環(huán)境的保護(hù)和保全中規(guī)定各國(guó)在適當(dāng)情形下采取一切符合本公約的必要措施，按照其能力使用其掌握的最切實(shí)可行的方法，并應(yīng)在這方面盡力協(xié)調(diào)它們的政策。⑧為了確保有效保護(hù)海洋環(huán)境，管理局的三個(gè)規(guī)章⑨規(guī)定，管理局、擔(dān)保國(guó)以及承包者均應(yīng)采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法，指出各國(guó)基于各自能力水平可以采取不同風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，但也沒有對(duì)這兩個(gè)概念的具體含義進(jìn)行明確的界定。[9]各個(gè)國(guó)家在本國(guó)國(guó)情和利益平衡的考量下，在國(guó)內(nèi)相關(guān)立法中所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也有所差異。

按照我國(guó)《新環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境損害預(yù)防相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定來看，預(yù)防原則所針對(duì)的是“防患于未然”和“在損害發(fā)生前采取措施”的必要性，基于現(xiàn)有知識(shí)，事前采取措施避免危害發(fā)生，而不包括對(duì)開發(fā)和利用行為可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的研究?！渡詈７ā返?2條規(guī)定承包者應(yīng)在合理、可行的范圍內(nèi)，利用可獲得的先進(jìn)技術(shù)，采取必要措施，防止、減少、控制勘探、開發(fā)區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的污染和其他損害。此處的“合理、可行”似乎對(duì)承包者的責(zé)任范圍作了限定，是否包含“不確定性”風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)尚有待討論。

（二）對(duì)主體的約束尚不足以降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

1.申報(bào)主體資格的認(rèn)定

在主體資格認(rèn)定上，《公約》附件三第4條中僅規(guī)定在擔(dān)保國(guó)擔(dān)保下的具有擔(dān)保國(guó)國(guó)籍或由這類國(guó)家或其國(guó)民有效控制的自然人或法人，具備財(cái)政和技術(shù)能力的主體,可以成為申請(qǐng)主體。其他國(guó)家在本國(guó)立法中對(duì)許可的批準(zhǔn)條件作了具體性規(guī)定，如日本提出國(guó)籍、許可被撤銷未滿兩年的要求，且在犯罪記錄上明確了在刑罰結(jié)束兩年內(nèi)不得申請(qǐng)勘探開發(fā)活動(dòng)；德國(guó)要求申請(qǐng)者符合誠(chéng)實(shí)可靠的要求，并將環(huán)保措施作為許可條件之一。[10]相比之下，我國(guó)目前的《深海法》僅規(guī)定申請(qǐng)者在申請(qǐng)時(shí)需提交財(cái)務(wù)狀況、投資能力證明和技術(shù)能力說明，沒有將具體標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定在法律條文里。

另外，在審批機(jī)關(guān)的選擇方面也需進(jìn)一步完善?！渡詈７ā分袑⒈O(jiān)督檢查的權(quán)利賦予了國(guó)務(wù)院海洋主管部門，但具體由其下哪個(gè)部門進(jìn)行審查工作卻未加以明文規(guī)定，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)和國(guó)務(wù)院海洋主管部門職能分配不明。深海海底的勘探開發(fā)環(huán)節(jié)眾多，在審批時(shí)需要申請(qǐng)者對(duì)擬勘探開發(fā)區(qū)域位置、面積、礦產(chǎn)種類作出說明，其中就涉及到地質(zhì)環(huán)境的勘察、礦物質(zhì)儲(chǔ)存情況的檢測(cè)等等，單一部門無法對(duì)勘探開發(fā)活動(dòng)中的專業(yè)性問題作出準(zhǔn)確的判斷，影響審批的質(zhì)量和效率。

2.勘探開發(fā)主體的責(zé)任

根據(jù)《深海法》第九條、第十條及第二十四條的規(guī)定，除了提起申請(qǐng)?jiān)S可所需要做的準(zhǔn)備工作外，勘探開發(fā)主體在作業(yè)過程中還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同規(guī)定，保障人身安全和作業(yè)區(qū)域內(nèi)其他文物、鋪設(shè)物的完整性。作業(yè)中需要對(duì)合同事項(xiàng)進(jìn)行變更必須事先通知主管部門。一旦發(fā)生違規(guī)違章現(xiàn)象，需要承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政或刑事責(zé)任。

盡管《深海法》提出了申請(qǐng)勘探開發(fā)需要提交相關(guān)材料，以及造成環(huán)境破壞需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但細(xì)則規(guī)定都不夠清晰明確，公眾對(duì)自己實(shí)行勘探開發(fā)活動(dòng)所需要滿足的具體條件認(rèn)識(shí)不夠。環(huán)境保護(hù)在條文中反復(fù)出現(xiàn)，但實(shí)際可以發(fā)揮的約束力遠(yuǎn)小于立法所預(yù)期的價(jià)值追求。

四、我國(guó)“區(qū)域”立法有關(guān)環(huán)境問題的法律完善

對(duì)于深海海底區(qū)域勘探開發(fā)過程中可能發(fā)生的環(huán)境問題，首先要在主體資格審批中提高準(zhǔn)入門檻，要求主體具備足以應(yīng)對(duì)危機(jī)的技術(shù)和資金背景。其次，法律要發(fā)揮指引作用，對(duì)于環(huán)境保護(hù)具體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定應(yīng)盡可能詳細(xì)和實(shí)用。[11]最后，在過程監(jiān)管和責(zé)任追究上應(yīng)明晰具體，提高違法成本，促使開發(fā)者嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)原則，規(guī)范自身行為。

（一）明確環(huán)境保護(hù)原則

目前我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》所采用原則為預(yù)防原則，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的思想僅體現(xiàn)在一些保護(hù)和改善環(huán)境的措施如生態(tài)紅線保護(hù)和環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度上。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，與發(fā)達(dá)國(guó)家在技術(shù)水平和資金儲(chǔ)備上尚存在差距，可以按照“共同但有區(qū)別”原則，在進(jìn)行預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)的選擇時(shí)較之發(fā)達(dá)國(guó)家適當(dāng)較低要求。為了減少申請(qǐng)主體對(duì)自身可能承擔(dān)責(zé)任程度的疑慮，可以將環(huán)境保護(hù)原則確立為“一般預(yù)防原則”而非“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則，避免不明確的立法引發(fā)混淆和爭(zhēng)議。即我國(guó)獲批者在進(jìn)行勘探開發(fā)活動(dòng)時(shí)，利用可獲得的先進(jìn)技術(shù)，在合理、可行的范圍內(nèi)，采取必要措施，防止、減少污染和危害，不要求對(duì)“不可確定性”風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。

依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)開展環(huán)境影響評(píng)估工作，對(duì)所選擇礦址及周圍區(qū)域的水體活動(dòng)、動(dòng)植物生長(zhǎng)繁殖及生存習(xí)慣等進(jìn)行科學(xué)測(cè)定和評(píng)價(jià)，對(duì)開采活動(dòng)可能造成的海洋系統(tǒng)紊亂進(jìn)行預(yù)判，進(jìn)而對(duì)癥下藥，研究出環(huán)境影響最小的開采和后續(xù)補(bǔ)救方案。

（二）嚴(yán)格準(zhǔn)入

深海海底區(qū)域的勘探開發(fā)作為新時(shí)代關(guān)注的焦點(diǎn)，必然會(huì)吸引更多主體參與其中。為了最大程度保護(hù)和利用資源，《深海法》對(duì)勘探開發(fā)活動(dòng)的準(zhǔn)入條件需要進(jìn)一步加以細(xì)化和明確，提高審批標(biāo)準(zhǔn)，減少造成環(huán)境危害的潛在可能性。具體而言，對(duì)申請(qǐng)主體的要求可分為以下幾類：一是國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)，取得許可主體必須是具有我國(guó)國(guó)籍的自然人、在我國(guó)注冊(cè)的法人或其他組織；二是資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，要求具備資金、技術(shù)、人員條件，對(duì)最低資金水平、技術(shù)要求作出具體的規(guī)定；三是提交勘探、開采計(jì)劃報(bào)告、環(huán)境影響報(bào)告和應(yīng)急預(yù)案。除此之外，必要時(shí)還可將申請(qǐng)主體之前從事勘探開發(fā)活動(dòng)的情況作為參評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，在進(jìn)行主體資格的審批時(shí)，可借鑒德國(guó)組建綜合管理部門的做法。將礦產(chǎn)資源部門、地質(zhì)部門、環(huán)保部門等共同納入審批機(jī)構(gòu)，對(duì)礦產(chǎn)儲(chǔ)存情況、地質(zhì)狀況、環(huán)境測(cè)評(píng)情況進(jìn)行綜合考察，最后由國(guó)家專門批準(zhǔn)機(jī)關(guān)決定是否予以許可，從而建立清晰和可行性高的審批機(jī)制。

（三）加大監(jiān)管追責(zé)力度

1.監(jiān)管審查具體化

為了防止出現(xiàn)部門間權(quán)責(zé)交叉導(dǎo)致行政效力低下的問題，可以在國(guó)家海洋局設(shè)置一個(gè)專門監(jiān)督審查小組來負(fù)責(zé)對(duì)勘探開發(fā)活動(dòng)的義務(wù)落實(shí)和環(huán)境保護(hù)情況的監(jiān)督。其次，建立分階段定期審查和不定期審查并行的監(jiān)督制度，例如對(duì)合同履行、設(shè)備運(yùn)行狀況、環(huán)境保護(hù)等展開調(diào)查，促使開發(fā)主體堅(jiān)持對(duì)海底土壤、水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)控和清理，以確保合同條款和法律得到遵守。

另外，在監(jiān)管環(huán)節(jié)中，深海探測(cè)活動(dòng)的神秘性使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾難以實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目運(yùn)行狀況。針對(duì)可能造成的監(jiān)管失效等問題，監(jiān)管部門可以要求開發(fā)主體進(jìn)行信息公開，實(shí)現(xiàn)信息均衡，建立內(nèi)外雙重監(jiān)督機(jī)制，使公民有適當(dāng)途徑接觸項(xiàng)目中與環(huán)境相關(guān)的材料，擴(kuò)大監(jiān)管主體范圍和提高監(jiān)管實(shí)效。

2.事前規(guī)制與事后追責(zé)相結(jié)合

《深海法》已經(jīng)對(duì)取得許可者違反程序性事項(xiàng)和造成海洋環(huán)境污染損害的情況作出了詳細(xì)的規(guī)定，依據(jù)情節(jié)輕重分別處以民事、行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，可適當(dāng)增加一些配套措施的規(guī)定。

第一，建立責(zé)任保險(xiǎn)和賠償基金制度。深海海底探測(cè)活動(dòng)需要巨大的資金和技術(shù)支持，勘探開發(fā)活動(dòng)又有著極大的不確定性。為了適當(dāng)減低開發(fā)者的負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)大眾積極參與科研開發(fā)，可以設(shè)立突發(fā)事故責(zé)任保險(xiǎn)和相應(yīng)賠償基金，對(duì)開發(fā)者賠償責(zé)任的承擔(dān)進(jìn)行適當(dāng)分流，避免損益相差巨大、人人敬而遠(yuǎn)之的情況發(fā)生。

第二，建立處罰記錄庫(kù)。海洋主管部門在發(fā)現(xiàn)違規(guī)違章主體后，可將記錄整理歸案，規(guī)定在一定時(shí)間內(nèi)不得再次提起許可申請(qǐng)。除此之外，根據(jù)被處罰者在被許可探勘開發(fā)階段的不當(dāng)行為情節(jié)的輕重，尤其是造成環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的，在今后對(duì)再次提起類似許可申請(qǐng)的主體進(jìn)行審核時(shí)可將其作為考核標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)際海底區(qū)域的相關(guān)活動(dòng)已由勘探逐漸向開發(fā)推進(jìn)，在規(guī)則制定過程中，“中國(guó)話語(yǔ)權(quán)”正在加強(qiáng)。目前，我國(guó)在太平洋和印度洋的國(guó)際海底共擁有4塊礦區(qū)，是擁有國(guó)際海底勘探礦區(qū)最多的國(guó)家。此時(shí)《深海法》的公布不僅彌補(bǔ)了我國(guó)關(guān)于深海礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的法律缺位，還可以鼓勵(lì)科研工作者進(jìn)行深淵探測(cè)技術(shù)的研究，引領(lǐng)企業(yè)積極參與到技術(shù)開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來，推動(dòng)科研院所、高校和企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，助力我國(guó)深?？萍及l(fā)展。同時(shí)，隨著“區(qū)域”勘探開發(fā)情況的變化，可能產(chǎn)生的環(huán)境問題也日新月異，法律也需要不斷進(jìn)行修改與補(bǔ)充完善以適應(yīng)新需求，在許可審批、資質(zhì)要求、環(huán)保措施和追責(zé)機(jī)制上進(jìn)一步明確。海洋“邊界”在未來的時(shí)代發(fā)展中是否會(huì)逐漸走向模糊和弱化尚不得而知，但制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具備一定的超前意識(shí)，堅(jiān)持深海海底區(qū)域作為“全人類共同財(cái)產(chǎn)”的這一屬性，堅(jiān)持資源開發(fā)必須建立在無污染和可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上，引導(dǎo)人們?cè)诰S持海洋生態(tài)平衡的大前提下因地制宜進(jìn)行合理開發(fā)與利用。

注釋：

①《〈中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2016〉解讀》，http://www.soa.gov.cn/zwgk/zcjd/201609/t20160928_53325.html，2016年9月28日。

②⑨三個(gè)規(guī)章分別是：《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》（2000）；《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》（2010）；《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》（2012）。

③國(guó)際海洋法法庭第17號(hào)咨詢案——國(guó)家擔(dān)保個(gè)人和實(shí)體在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的責(zé)任和義務(wù)的咨詢意見。

④《公約》第256條：所有國(guó)家，不論其地理位置如何，和各主管國(guó)際組織均有權(quán)依第十一部分的規(guī)定在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究。

⑤《公約》第153條第2款：“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)應(yīng)依第3款的規(guī)定：（a）由企業(yè)部進(jìn)行，和（b）由締約國(guó)或國(guó)營(yíng)企業(yè)、或在締約國(guó)擔(dān)保下的具有締約國(guó)國(guó)籍或由這類國(guó)家或其國(guó)民有效控制的自然人或法人、或符合本部分和附件Ⅲ規(guī)定的條件的上述各方的任何組合，與管理局以協(xié)作方式進(jìn)行。

⑥《公約》附件三第4條第3款：每一申請(qǐng)者應(yīng)由其國(guó)籍所屬的締約國(guó)擔(dān)保，除非申請(qǐng)者具有一個(gè)以上的國(guó)籍，例如幾個(gè)國(guó)家的實(shí)體組成的合伙團(tuán)體或財(cái)團(tuán)，在這種情形下，所有涉及的締約國(guó)都應(yīng)擔(dān)保申請(qǐng)；或者除非申請(qǐng)者是由另一個(gè)締約國(guó)或其國(guó)民有效控制，在這種情形下，兩個(gè)締約國(guó)都應(yīng)擔(dān)保申請(qǐng)。實(shí)施擔(dān)保規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序應(yīng)載入管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序。

⑦《公約》第192條，第235條。

⑧《公約》第194條。

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