_中央黨校扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)研組

隨著我國精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的深入實施，扶貧工作進入了啃“硬骨頭”、攻堅拔寨的沖刺期。適應(yīng)新的形勢和要求，進一步找準(zhǔn)脫貧攻堅的路子、構(gòu)建好的體制機制，成為擺在各級黨委和政府面前的重要課題。2015年年初，江西省安遠(yuǎn)縣開始探索新的扶貧工作模式，構(gòu)建以“政府+農(nóng)戶”“產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”“市場+農(nóng)戶”“農(nóng)戶+農(nóng)戶”為主要形式的扶貧工作聯(lián)結(jié)機制。從2015年10月開始，把全縣貧困人口，按照致貧原因、貧困程度、人員類別的不同，全方位分層次納入到不同的扶貧工作聯(lián)結(jié)當(dāng)中，實施精準(zhǔn)持續(xù)幫扶，取得了良好成效。

一、創(chuàng)新扶貧工作機制的動因

中央“精準(zhǔn)扶貧”的政策引導(dǎo)。從20世紀(jì)80年代中期開始，我國扶貧開發(fā)取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就，但是，長期以來貧困人口底數(shù)不清、貧困情況不明、政策針對性不強、扶貧資金和項目指向不準(zhǔn)的問題仍然較為突出。為此，習(xí)近平總書記在2012年年底考察河北阜平時指出，扶貧工作不要用“手榴彈炸跳蚤”，2013年10月他在考察湖南湘西時提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念。在貴州習(xí)近平總書記又講了六個精準(zhǔn)，“對象要精準(zhǔn)、項目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”，進一步豐富了“精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵。精準(zhǔn)扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，找準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧的路子、構(gòu)建有效的扶貧工作機制是地方黨委和政府貫徹落實中央精準(zhǔn)扶貧政策的首要課題。

政府“為民謀?！钡纳浦我蟆Ｕ浦问钦卫砟芰λ_到的較高境界，是指政府把發(fā)展民生幸福作為基本理念和價值追求，通過高效率的行政行為實現(xiàn)公共利益的最大化。對于正致力于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)代中國來說，政府建設(shè)的主要任務(wù)就是要改革傳統(tǒng)的以高度集權(quán)、黨政不分為特征的行政模式，打造以服務(wù)、責(zé)任、有限、效能、節(jié)約等為特征的善治政府。在脫貧攻堅事業(yè)中，政府善治體現(xiàn)為緊緊圍繞“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”這一核心要求，建立瞄準(zhǔn)貧困戶的幫扶機制，在關(guān)照多數(shù)人利益的同時，更加注重社會弱勢群體與貧困群體的利益，全面推進精準(zhǔn)扶貧落實到村到戶到人。

利用“市場之手”的有效選擇。實施精準(zhǔn)扶貧脫貧戰(zhàn)略，構(gòu)建長遠(yuǎn)可持續(xù)性的扶貧行動體系，除了發(fā)揮好“政府之手”的主導(dǎo)作用，同時也要用好“市場之手”，在政府、市場和貧困人群之間建立起聯(lián)動型關(guān)系。在扶貧資源利用方面引入市場機制，有利于激發(fā)市場活力，形成扶貧開發(fā)合力，推動扶貧資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。把扶貧項目與企業(yè)項目、援助項目等結(jié)合起來，既可以動員更大范圍內(nèi)的社會資金參與扶貧，還可以通過市場運作，提高扶貧資金的附加值。把貧困人群組織起來納入市場主體進行歷練，有利于強化他們的競爭意識，提高他們運用市場手段脫貧致富的能力，變“授人以魚”為“授之以漁”。

實現(xiàn)“公平幫扶”的群眾訴求。對貧困對象識別和幫扶過程的公平公正，是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略得以實施的重要保障。如何精準(zhǔn)識別和幫扶貧困對象？如何做到應(yīng)扶盡扶、精準(zhǔn)無誤？如何破解“鄉(xiāng)村扶貧資源分配中的精英俘獲”難題？如何破除農(nóng)村熟人社會中“平均主義”的痼疾？如何在扶貧過程中增強群眾的公平認(rèn)同感？這些都是我們在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實踐中需要深入思考的問題。關(guān)注扶貧過程中群眾的真實心理和訴求，建立科學(xué)有效的公平公正幫扶機制，從制度公平、管理公平、服務(wù)公平的角度對貧困人口實施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，讓基層群眾在扶貧過程中有更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是鞏固扶貧成果、形成長效脫貧的可行之道。

二、主要做法與成效

江西省安遠(yuǎn)縣正是基于以上對做好精準(zhǔn)扶貧工作的思考，努力把握政府、產(chǎn)業(yè)、市場、農(nóng)戶等主體在扶貧脫貧中的作用和他們相互間的關(guān)系，構(gòu)建扶貧工作新型聯(lián)結(jié)機制，不斷增強“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的針對性和有效性。

“政府+農(nóng)戶”，構(gòu)建直通型幫扶聯(lián)結(jié)。一是開展黨員干部掛鉤幫扶。按照“縣領(lǐng)導(dǎo)掛鄉(xiāng)包村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)掛村包戶、縣直單位幫村幫戶”的方法，實現(xiàn)了單位幫扶貧困村、干部幫扶貧困戶的全覆蓋。二是加強公共服務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)。把完善公共服務(wù)體系作為脫貧致富的重要支撐，大力推進鄉(xiāng)村道路、中小學(xué)校、衛(wèi)生院、敬老院、文化活動室、農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)向農(nóng)村延伸、向貧困村覆蓋。三是加大教育醫(yī)療補貼。對貧困戶子女從學(xué)前教育至高中畢業(yè)實施全程全覆蓋資助，一次性給予考上大學(xué)的貧困生6000元／人的扶助金，確保不出現(xiàn)因貧輟學(xué)現(xiàn)象。在已有的新農(nóng)合、大病保險、醫(yī)療補充保險、醫(yī)療救助的基礎(chǔ)上，增加政府“再次補償”，為貧困戶筑起“五道醫(yī)療保障線”。四是開發(fā)公益性崗位安置貧困人口。設(shè)立了公共衛(wèi)生保潔員、鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護員、林區(qū)護林防火員、農(nóng)家書屋管理員、養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)員等公益性崗位安置貧困人口，實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。五是實施困難家庭兜底保障。把農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”，按照每人每月270元的標(biāo)準(zhǔn)，將完全或部分喪失勞動能力，無法通過生產(chǎn)扶持、就業(yè)發(fā)展、搬遷安置和其他措施脫貧的貧困家庭全部納入低保兜底范圍，做到應(yīng)保盡保。

“產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”，構(gòu)建增溢型幫扶聯(lián)結(jié)。一是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)惠及農(nóng)戶。制定“政策推動、能人帶動、品牌拉動”實施辦法，以臍橙果業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、土雞養(yǎng)殖、煙葉種植為主導(dǎo)，從政策、資金、技術(shù)上給予扶持，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)增加農(nóng)戶的收益。二是壯大龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶。結(jié)合本地特色資源和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，重點培育電子信息、礦產(chǎn)品深加工、農(nóng)產(chǎn)品加工、清潔能源、旅游產(chǎn)業(yè)五大產(chǎn)業(yè)集群，通過做強做大龍頭企業(yè)帶動貧困農(nóng)戶脫貧致富。三是實施扶貧項目補貼農(nóng)戶。建立資金整合機制，設(shè)立精準(zhǔn)扶貧專項基金，通過實施光伏扶貧、土地流轉(zhuǎn)分紅、規(guī)?；N養(yǎng)補貼等，按照項目扶持和效益扶持“雙到戶”的原則，重點向扶貧村和貧困戶傾斜。

“市場+農(nóng)戶”，構(gòu)建輻射型幫扶聯(lián)結(jié)。一是發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織，“抱團取暖”。為了節(jié)約交易成本，減少和避免市場與自然災(zāi)害帶來的風(fēng)險，通過發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)合作組織尋求規(guī)模效益，提高分散農(nóng)戶在市場競爭中的主體地位。扶持種養(yǎng)大戶、營銷能手牽頭創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，鼓勵龍頭企業(yè)聯(lián)合農(nóng)戶創(chuàng)辦合作社，通過以強帶弱、弱弱組合等方式，激發(fā)農(nóng)民主體活力，引導(dǎo)他們走聯(lián)合協(xié)作的道路，變單純農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)、收購為生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營。二是打造商業(yè)服務(wù)平臺，“造船出?！薄Ｗ越⑥r(nóng)村電商網(wǎng)站平臺，扶持完善農(nóng)村便利點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流配送代辦點等，培養(yǎng)農(nóng)村電子商務(wù)實用人才，發(fā)展電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)市場，讓貧困戶搭乘農(nóng)村電商平臺獲得更多收益。三是開展金融信貸扶貧，“借雞下蛋”。結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，做強做優(yōu)小額農(nóng)貸、聯(lián)保貸款、信用共同體貸款、下崗再就業(yè)貸款、林權(quán)抵押貸款等信貸品牌。鼓勵農(nóng)戶依靠貸款資金自主發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快貧困戶脫貧致富的步伐。利用合作社將貸款資金集中進行項目投資，政府提供增信擔(dān)保和貸款全額貼息，合作社、項目方和銀行簽訂三方協(xié)議，所有資金封閉運行，確保貧困農(nóng)戶從中分紅受益。

“農(nóng)戶+農(nóng)戶”，構(gòu)建鏈條型幫扶聯(lián)結(jié)。一是“手拉手”，以強帶弱。在貧困村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，采取“一對一、一幫多”的方法，建立富裕村帶頭人與貧困村貧困戶的結(jié)對幫扶機制。由富裕村致富能人、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)業(yè)主等，采取巡回指導(dǎo)、集中會商等方式，幫助貧困村理清思路、找準(zhǔn)定位、確定項目，帶動所結(jié)對的貧困戶增強脫貧信心、解決實際困難、發(fā)展產(chǎn)業(yè)。二是“心連心”，弱弱聯(lián)合。根據(jù)貧困對象情況不同，對貧困戶進行分類幫扶，形成弱弱聯(lián)合抱團變強的效果。對有勞動能力的貧困對象，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主，加大就業(yè)技能和實用技術(shù)培訓(xùn)，加強就業(yè)信息服務(wù)，并組織協(xié)調(diào)金融機構(gòu)，推出適合貧困戶信貸需求的服務(wù)。對殘疾人貧困家庭、無能力脫貧家庭，采取政府購買公益性崗位的辦法給予用人單位公益性崗位補貼。對低保戶和五保戶，以干部聯(lián)系為主，重在幫助落實各項兜底保障政策。三是“背靠背”，公正評議。在每個村設(shè)立“群眾議事會”，議事會成員由本村的正式黨員擔(dān)任，委員從本村退休老黨員、離任村干部、村民代表、黨代表、人大代表以及公益事業(yè)熱心人士等群體中選配。在識別貧困戶、農(nóng)村集體財務(wù)收支、土地承包流轉(zhuǎn)、最低生活保障費發(fā)放等事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益的重大事項中，充分發(fā)揮群眾議事會的作用，動員群眾評議群眾，把矛盾交由群眾解決，搭建融公開、監(jiān)督、互動、教育“四位一體”的平臺，不僅促進了扶貧脫貧工作的公開公平公正，還為密切黨群干群關(guān)系起到了很好的助推作用。

三、啟示與建議

政府幫扶要注重職能轉(zhuǎn)型，變“獨角戲”為“大合唱”。改革開放初期，我國農(nóng)村整體處于貧困狀態(tài)，政府全權(quán)主導(dǎo)扶貧開發(fā)，包辦了在扶貧開發(fā)過程中的一切流程和事務(wù)。隨著我國扶貧開發(fā)向脫貧攻堅進程的過渡，貧困人口不斷減少，貧困任務(wù)越來越艱巨，粗放式扶貧面臨著貧困治理有限能力的困境，迫切需要推進脫貧攻堅進程中的政府職能轉(zhuǎn)型。一是要當(dāng)好扶貧工作的協(xié)調(diào)者。整合各種社會力量介入扶貧領(lǐng)域，改變過去大包大攬的做法，變“政府扶貧”為“社會扶貧”。加強政策、規(guī)劃、資金、項目之間的協(xié)調(diào)，提高整體扶貧效率，解決政府幫扶角色缺位的問題。二是要當(dāng)好扶貧工作的推動者。通過建立完善規(guī)范高效的扶貧工作機制、用好優(yōu)惠政策和資金補貼、搭建扶貧脫貧創(chuàng)業(yè)平臺等，引導(dǎo)基層群眾、社會、市場、高?？蒲袡C構(gòu)等各種力量匯聚到?jīng)Q勝脫貧攻堅戰(zhàn)中來，解脫政府全能但卻“無能”的角色困境。三是要當(dāng)好扶貧工作的監(jiān)督者。調(diào)整貧困地區(qū)政府績效考核的方向，從注重GDP考核向注重脫貧績效考核轉(zhuǎn)變，督促各類扶貧項目有質(zhì)量地完成。鼓勵倡導(dǎo)第三方參與政府扶貧績效評估，改變以往政府在扶貧開發(fā)過程中既當(dāng)“教練員”又當(dāng)“裁判員”的雙重角色。

產(chǎn)業(yè)扶貧要注重利益聯(lián)結(jié)，變“局外人”為“共同體”。產(chǎn)業(yè)扶貧是一個外來先進經(jīng)濟因素深度介入貧困農(nóng)村的過程，通過產(chǎn)業(yè)扶貧來帶動貧困群眾脫貧致富，已經(jīng)成為當(dāng)前脫貧攻堅戰(zhàn)略的一個重要組成部分。在脫貧攻堅重在精準(zhǔn)的當(dāng)下，產(chǎn)業(yè)扶貧既要客觀評估企業(yè)的經(jīng)營狀況、帶動能力，更要把多種生產(chǎn)要素組合好，在貧困戶與企業(yè)之間建立起緊密有效的利益聯(lián)結(jié)方式，保障雙方都能受益。一是以產(chǎn)業(yè)實體為聯(lián)結(jié)?？陀^評估經(jīng)營主體的經(jīng)濟實力、經(jīng)營能力和扶貧誠信，選擇優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)實體參與扶貧，以協(xié)議、合同等方式明確扶貧“責(zé)、權(quán)、利”并加強監(jiān)管，確保企業(yè)與農(nóng)戶形成真實的利益共同體。二是以資本股份為聯(lián)結(jié)。通過入股分紅、保底收購、土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)務(wù)工等多種方式，把貧困群眾以股份制形式融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，建立包括投資性、經(jīng)營性、工資性等在內(nèi)的多途徑、多渠道收入來源，確保貧困群眾隨著產(chǎn)業(yè)實體經(jīng)濟的發(fā)展實現(xiàn)穩(wěn)定增收。三是以扶貧資金為聯(lián)結(jié)。把扶貧資金作為本金，投入與貧困戶相關(guān)聯(lián)的企業(yè)，形成貧困戶穩(wěn)定的資產(chǎn)收益。把扶貧資金投入到合作社，發(fā)展壯大村集體固定資產(chǎn)，讓貧困戶享受合作社收益分紅。

市場扶貧要注重搭臺防險，變“背著走”為“護著走”。市場扶貧有利于調(diào)動扶貧對象的積極性，扶貧主體不是施舍者，扶貧受體也不是被施舍者，雙方在按照市場價值規(guī)律進行等價交換的過程中實現(xiàn)了經(jīng)濟利益的雙贏。但貧困群體特別是農(nóng)村的貧困人口屬于社會“弱勢群體”，在市場博弈中處于弱勢，因此市場扶貧要注重推進市場化扶貧機制建設(shè)，增強困難群體特別是農(nóng)村貧困人口在市場中的博弈能力和對他們的防風(fēng)險保護。一是提高在市場中的博弈能力。通過加強村民自治建設(shè)來增強村集體與企業(yè)合作的能力；通過促進農(nóng)民合作組織的成長來增強貧困農(nóng)民在市場交易中的談判和對話能力；通過舉辦農(nóng)民夜校、組織外出參觀、請專家定期指導(dǎo)等方法，提高貧困人口運用市場思維的能力。二是搭建公共服務(wù)平臺。利用市場機制或市場主體，實現(xiàn)扶貧資源的市場化配置，為市場扶貧提供廣闊舞臺。加強農(nóng)村道路、交易市場、農(nóng)業(yè)園區(qū)、電商服務(wù)等基礎(chǔ)建設(shè)，為市場主體參與農(nóng)村扶貧創(chuàng)造良好條件。給予貧困人口扶貧創(chuàng)業(yè)保護政策和資金，鼓勵他們發(fā)揮特長、做出特色，積極參與市場競爭。三是加強防風(fēng)險保護。加強對扶貧市場的監(jiān)管，堅持優(yōu)勝劣汰的原則，將那些真正有實力、熱心扶貧事業(yè)的企業(yè)或經(jīng)營性組織引入到農(nóng)村扶貧工作中來。建立農(nóng)村法律咨詢室，加強對市場法律知識的學(xué)習(xí)，提高農(nóng)民防風(fēng)險意識和自我保護能力。

農(nóng)戶脫貧要注重內(nèi)生動力，變“等靠要”為“主動干”。貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體，如果只強調(diào)外部幫扶而不注重內(nèi)生動力，不僅脫貧攻堅效果會大打折扣，而且已經(jīng)脫貧的群眾很可能再度返貧。脫貧攻堅是我們面臨的一場新的“趕考”，“趕考”成功的關(guān)鍵就在于能否激發(fā)出貧困人口長期可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。一是要幫助轉(zhuǎn)變思想觀念，奠定內(nèi)生動力的基礎(chǔ)。幫助貧困群眾樹立脫貧攻堅的主體意識，培養(yǎng)和增強自力更生的發(fā)展意愿，引導(dǎo)廣大群眾依靠勤勞雙手和頑強意志脫貧致富，實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的觀念轉(zhuǎn)變。二是要增強自我發(fā)展能力，提供內(nèi)生動力的支撐。聚焦貧困人口的能力養(yǎng)成和自我發(fā)展?jié)摿ε囵B(yǎng)，加強職業(yè)教育和培訓(xùn)，既解決物質(zhì)貧困，更解決“素質(zhì)貧困”，把扶貧與扶志、扶智結(jié)合起來，變“輸血”為“造血”。三是要改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，深挖內(nèi)生動力的源泉。加快改善貧困地區(qū)交通、水利、能源等區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施條件，同時以貧困村提升工程為重點，大力支持村組道路、安全飲水、農(nóng)村電網(wǎng)改造、人居環(huán)境整治、醫(yī)療衛(wèi)生、教育基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)，讓貧困群眾擁有直接的獲得感，激發(fā)致富動力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、持續(xù)脫貧提供必要條件。