□ 丁紅玲，郭曉珍

教育政策是政黨、政府等政治實(shí)體在一定歷史時(shí)期為了實(shí)現(xiàn)一定的教育目的和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的具有一定方向性和指導(dǎo)性的行動(dòng)準(zhǔn)則和依據(jù)。[1]成人教育政策是政黨和國(guó)家為完成一定時(shí)期的成人教育目標(biāo)和任務(wù)而制定的戰(zhàn)略性行動(dòng)綱領(lǐng)，具有對(duì)成人教育實(shí)踐的引導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和保障作用。通過系統(tǒng)梳理和深入分析改革開放40年來我國(guó)成人教育政策發(fā)展的歷史演進(jìn)脈絡(luò)及價(jià)值演進(jìn)邏輯，有助于更好地發(fā)揮政策的基礎(chǔ)保障作用，并為未來成人教育政策的進(jìn)一步完善提供參考。成人教育是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，具有教育對(duì)象的成人性，教育內(nèi)容的職業(yè)性、生活性，教育途徑方式的多樣性，以及教育面向的社會(huì)性等特點(diǎn)，與此相適應(yīng)，它涵攝了與之相關(guān)的教育類型，包括職工教育、農(nóng)村成人教育、成人高等教育(函授、夜大、電大、自學(xué)考試)、繼續(xù)教育(社區(qū)教育、遠(yuǎn)程教育、老年教育)等。為此，本文研究以這個(gè)大系統(tǒng)為邏輯基點(diǎn)。

一、歷史階段劃分

(一)第一階段：恢復(fù)與發(fā)展，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)(1978—1991年)

1978年12月，黨和國(guó)家的工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，并做出了改革開放的重大決策，我國(guó)成人教育獲得了新的發(fā)展契機(jī)。這一階段，成人教育的政策價(jià)值訴求主要體現(xiàn)為恢復(fù)與發(fā)展，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。其主基調(diào)可以從以下幾種教育類型的發(fā)展得以彰顯。

1.職工教育：確立制度

成人教育的恢復(fù)發(fā)展，首先體現(xiàn)在職工教育方面。積極恢復(fù)和促進(jìn)企事業(yè)單位的職工教育，建立職工教育與培訓(xùn)制度是這一時(shí)期的主要任務(wù)。[2]1981年《關(guān)于加強(qiáng)職工教育工作的決定》出臺(tái)，對(duì)職工教育的管理體制、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)方式、培訓(xùn)內(nèi)容，以及參加培訓(xùn)人員學(xué)習(xí)期間的待遇問題做了相應(yīng)規(guī)定，我國(guó)職工教育制度正式建立。1989年《關(guān)于開展崗位培訓(xùn)若干問題的意見》對(duì)開展崗位培訓(xùn)工作的指導(dǎo)思想、目的要求、崗位培訓(xùn)的實(shí)施考核與發(fā)證等都做出了較詳盡的闡述。由此，崗位培訓(xùn)在全國(guó)展開試點(diǎn)，并逐步推廣。

2.農(nóng)村成人教育：兩大任務(wù)

1978 年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》頒布， 提出要大力提高廣大農(nóng)民首先是青年農(nóng)民的科學(xué)技術(shù)文化水平，從此，拉開了農(nóng)村成人教育恢復(fù)與發(fā)展的序幕。其相關(guān)政策內(nèi)容主要包括兩大任務(wù)：一是陣地建設(shè)。其內(nèi)容涉及獨(dú)立設(shè)置農(nóng)村成人教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)，或通過整合資源建立辦學(xué)機(jī)構(gòu)，具體政策如：1983年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》、1987年 《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校暫行規(guī)定》、1991年《關(guān)于大力發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校的意見》等。二是農(nóng)村教育綜合改革。其重要標(biāo)志是“燎原計(jì)劃”。1988年，國(guó)家教委頒發(fā)《關(guān)于組織實(shí)施“燎原計(jì)劃”的請(qǐng)示》，其中對(duì)“燎原計(jì)劃”的基本任務(wù)、主要目標(biāo)和實(shí)施辦法做了明確的說明，強(qiáng)調(diào)服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，農(nóng)村學(xué)校應(yīng)面向在校中小學(xué)生開展活潑多樣的農(nóng)業(yè)技術(shù)教育；職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)應(yīng)因地制宜、靈活適用。為了更好地指導(dǎo)農(nóng)村教育改革實(shí)驗(yàn)，實(shí)施“燎原計(jì)劃”，國(guó)家教委在 1989年頒發(fā)《在全國(guó)建立“百縣農(nóng)村教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”的通知》，提出要重點(diǎn)抓好約100個(gè)縣作為實(shí)驗(yàn)區(qū)，使“燎原計(jì)劃”真正落地。

3.成人高等教育：四輪并驅(qū)

這一時(shí)期，成人高等教育致力于社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，電大、函授、夜大、自學(xué)考試四大類教育四輪并驅(qū)，并行發(fā)展。基于內(nèi)外環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，成人高等教育政策分為恢復(fù)發(fā)展期和整頓期。

(1)恢復(fù)發(fā)展期(1978—1987年)。1979年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部和中央廣播事業(yè)局制定的《中央廣播電視大學(xué)試行方案》。此后，廣播電視教育迅速普及到除西藏以外的所有省、市、自治區(qū)。1980年《教育部關(guān)于大力發(fā)展高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)的意見》第一次對(duì)高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)的方針任務(wù)、辦學(xué)形式、教學(xué)工作、人員編制和經(jīng)費(fèi)、畢業(yè)生的使用和待遇，以及組織領(lǐng)導(dǎo)等問題做出了全面規(guī)定。1981年《高等教育自學(xué)考試試行辦法》頒布，標(biāo)志著我國(guó)高等教育自學(xué)考試制度的誕生。1987年，國(guó)家教委頒布《普通高等學(xué)校函授教育暫行工作條例》，這是我國(guó)函授教育史上第一個(gè)帶有法規(guī)性質(zhì)的綜合性指導(dǎo)文件，首次以行政法規(guī)的形式對(duì)函授教育的各個(gè)方面做出了權(quán)威性規(guī)定。

(2)整頓期(1988—1991年)。1988年之后，我國(guó)成人高等教育進(jìn)入整頓期。基于文憑熱導(dǎo)致的成人高等教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的“三亂”(亂辦班、亂收費(fèi)、亂發(fā)證)現(xiàn)象，國(guó)家教委于1990年初部署了成人高等教育的治理整頓工作。同年，國(guó)家教委發(fā)出《關(guān)于普通高等學(xué)校成人教育治理整頓工作的若干意見》，指出要進(jìn)一步端正辦學(xué)指導(dǎo)思想，加強(qiáng)管理，控制規(guī)模，保證質(zhì)量，使高等成人教育步入規(guī)范化、制度化的軌道。1990年，國(guó)家教委頒發(fā)《普通高等學(xué)校舉辦非學(xué)歷教育管理暫行規(guī)定》，對(duì)普通高等學(xué)校開展大學(xué)后繼續(xù)教育和其他各類培訓(xùn)進(jìn)修輔導(dǎo)的工作進(jìn)行規(guī)范。

(二)第二階段：規(guī)范完善，制度化推進(jìn)(1992—2000年)

1992年，我國(guó)成人教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾逐漸顯現(xiàn)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)各條戰(zhàn)線勞動(dòng)者素質(zhì)的新要求，成人教育需要規(guī)范完善，由此進(jìn)入了制度化運(yùn)行軌道。

1.職工教育：綜合制度改革

基于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)職工素質(zhì)提出的新要求，這一時(shí)期，職工教育政策的關(guān)注點(diǎn)主要聚焦于綜合制度改革。一是教育培訓(xùn)制度。1994年國(guó)務(wù)院《關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》提出要大力開展多種形式的職工培訓(xùn)，各行業(yè)都要建立從業(yè)人員在崗和轉(zhuǎn)崗的培訓(xùn)制度。二是證書制度。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確強(qiáng)調(diào)要推行學(xué)歷文憑、技術(shù)等級(jí)證書、崗位資格證書并重的制度。

2.農(nóng)村成人教育：“綠色證書”制度

致力于服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新要求，這一時(shí)期農(nóng)村成人教育的政策內(nèi)容主要聚焦于“綠色證書”制度。 1994 年3月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于實(shí)施“綠色證書工程”意見》指出，要明確規(guī)定農(nóng)民從業(yè)的技術(shù)資格要求、培訓(xùn)、考核、發(fā)證等，并制定配套政策。1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出，要使全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段的畢業(yè)生能夠在從業(yè)前后接受一定方式的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，包括“綠色證書”培訓(xùn)。

3.成人高等教育：規(guī)范管理

1992年，伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，成人教育價(jià)值理念也發(fā)生了變化，教育產(chǎn)業(yè)化、教育即產(chǎn)業(yè)、教育即經(jīng)濟(jì)風(fēng)靡社會(huì)，充斥著成人教育領(lǐng)域，導(dǎo)致實(shí)踐中成人教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)重規(guī)模、輕內(nèi)涵，重效益、輕質(zhì)量，管理混亂，社會(huì)公信力低下，嚴(yán)重影響了成人教育的發(fā)展。[3]為此，1993年《關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育意見的通知》提出了深化改革和加強(qiáng)管理的總體目標(biāo)及十項(xiàng)政策措施。2000年《高等職業(yè)學(xué)校、高等?？茖W(xué)校和成人高等學(xué)校教學(xué)管理要點(diǎn)》進(jìn)一步對(duì)成人高等教育教學(xué)管理包括教學(xué)的計(jì)劃、運(yùn)行、質(zhì)量、評(píng)估及師資隊(duì)伍管理作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。

4.社區(qū)教育：星星之火

這一時(shí)期社區(qū)教育試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)初露星火，顯示出強(qiáng)勁的生命力。相關(guān)政策有：1996 年《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和 2010 年發(fā)展規(guī)劃》提出積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)。1998 年制定的《面向 21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出要開展社區(qū)教育的實(shí)驗(yàn)工作；2000 年《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》提出社區(qū)教育要先從部分地區(qū)試點(diǎn)開始，由此點(diǎn)燃了社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)的星火。

(三)第三階段：系統(tǒng)規(guī)劃，全面推進(jìn)(2001—2009年)

進(jìn)入21世紀(jì)，構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)成為我國(guó)的基本國(guó)策。至此，成人教育被納入終身教育體系，開始進(jìn)入了全面發(fā)展期。與此相適應(yīng)，政策層面也進(jìn)入了系統(tǒng)規(guī)劃和全面推進(jìn)期。

1.職工教育：兩大工程

立足于建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，從中央到地方都大力提倡開展職工教育，大力推廣學(xué)習(xí)型組織建設(shè)和高技能人才建設(shè)兩大工程。其一，學(xué)習(xí)型組織建設(shè)。2003年7月，教育部發(fā)出通知，各省市、自治區(qū)、直轄市和各個(gè)行業(yè)，推薦創(chuàng)建學(xué)習(xí)型企業(yè)。眾多的國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)紛紛加入打造學(xué)習(xí)型企業(yè)的行列。[4]同年12月，全國(guó)總工會(huì)、中央文明辦、國(guó)家發(fā)改委等十部委和社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合，在全國(guó)啟動(dòng)了旨在全面提高職工隊(duì)伍素質(zhì)的創(chuàng)爭(zhēng)活動(dòng)，并迅速在全國(guó)各地掀起熱潮，呈現(xiàn)出燎原之勢(shì)。其二，高技能人才培育工程。2006年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才工作的意見》明確提出高技能人才工作的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)完善高技能人才培養(yǎng)體系，大力加強(qiáng)培養(yǎng)工作，動(dòng)員全社會(huì)以企業(yè)行業(yè)為主體，開辟高技能人才培養(yǎng)的途徑，支持和鼓勵(lì)職工參加技能培訓(xùn)，之后，高技能人才的培養(yǎng)工作步入快車道。

2.農(nóng)村成人教育：“兩翼”建設(shè)

為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)村人口素質(zhì)，這一階段，農(nóng)村成人教育的政策重音符為“兩翼”建設(shè)，即農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和新型農(nóng)民培育。有關(guān)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的政策主要有：2003年《關(guān)于做好 2003 年科教興農(nóng)工作的意見》、2004年《農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計(jì)劃》、2004年《關(guān)于組織實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程的通知》。有關(guān)新型農(nóng)民培育的相關(guān)政策有：2006 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、2007 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》等。

3.成人高等教育：深化管理

致力于進(jìn)一步發(fā)揮成人教育在終身教育體系構(gòu)建中的重要作用，這一階段，成人高等教育發(fā)展的政策導(dǎo)向是在前一階段的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化管理，提升內(nèi)涵和質(zhì)量。相關(guān)政策如：2002年《關(guān)于加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試命題工作管理的若干意見》、2007年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)部屬高等學(xué)校成人高等教育和繼續(xù)教育管理的通知》、2007年《關(guān)于加強(qiáng)成人高等教育招生和辦學(xué)秩序管理的通知》等。

4.社區(qū)教育：實(shí)驗(yàn)推進(jìn)

伴隨著終身教育、學(xué)習(xí)型社會(huì)與學(xué)習(xí)型城市建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)的開展，作為終身教育主陣地的社區(qū)教育日益受到政府的關(guān)注。這一時(shí)期主要以推進(jìn)社區(qū)教育試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)、典型示范為抓手。2001年，教育部在北京召開了“社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議”，確定了28個(gè)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)。2004 年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》頒布，第一次系統(tǒng)全面地闡述了中國(guó)社區(qū)教育工作的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、主要任務(wù)、工作措施及保障，成為我國(guó)社區(qū)教育政策史詩(shī)演進(jìn)歷程中的重要樂章。

5.遠(yuǎn)程教育：兩大主音符

我國(guó)遠(yuǎn)程教育發(fā)軔于20世紀(jì)90年代末的試點(diǎn)工程。以1999年教育部《關(guān)于啟動(dòng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育第一批普通高校試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)意見》出臺(tái)為標(biāo)志。進(jìn)入21世紀(jì)后，在繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)工程的同時(shí)，遠(yuǎn)程教育聚焦以下兩大主音符：一是加強(qiáng)質(zhì)量管理。2002年教育部頒布《關(guān)于現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心(點(diǎn))建設(shè)和管理的原則意見(試行)》，對(duì)加強(qiáng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的校外學(xué)習(xí)中心(點(diǎn))管理和網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院教學(xué)質(zhì)量管理提出要求。二是向農(nóng)村拓展。2006 年 《2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出持續(xù)推進(jìn)農(nóng)遠(yuǎn)教育，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。2008 年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》著眼于培養(yǎng)新型農(nóng)民，提出健全縣域職業(yè)教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。

6.老年教育：徐徐啟動(dòng)

老年教育作為成人繼續(xù)教育的重要組成部分，在我國(guó)興起于20世紀(jì)80年代，90年代初步形成辦學(xué)與教育體系，而真正的發(fā)展是在進(jìn)入21世紀(jì)以后。伴隨著構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)步伐的加快，國(guó)家層面有關(guān)老年教育的政策開始啟動(dòng)，如2006年《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出要大力發(fā)展老年教育，加強(qiáng)老年大學(xué)和老年學(xué)校建設(shè)，完善老年教育網(wǎng)絡(luò)等。同年12月《中國(guó)老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書頒布，白皮書高度概括了老年教育發(fā)展?fàn)顩r，并提出扶持計(jì)劃和具體任務(wù)目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)老年教育進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。

(四)第四階段：深化提升,重點(diǎn)聚焦(2010年至今)

伴隨著我國(guó)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)和科技、信息技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)成人教育進(jìn)入了深化提升和重點(diǎn)聚焦階段。

深化提升主要表現(xiàn)為：首先深化了成人教育的內(nèi)涵，廓清了范疇，成人教育被納入“繼續(xù)教育”的范疇中。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》首次在國(guó)家層面明確了繼續(xù)教育的內(nèi)涵，指出繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員特別是成人的教育活動(dòng)，明確將成人教育納入繼續(xù)教育的范疇。其次，以任務(wù)為導(dǎo)向，彰顯了成人教育在終身教育與學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)中的重要地位作用，提出要加快繼續(xù)教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育；打通繼續(xù)教育與其他各級(jí)各類教育系統(tǒng)的溝通橋梁，建立學(xué)分積累與互認(rèn)制度；廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，重視老年教育，發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育。[5]

重點(diǎn)聚焦主要體現(xiàn)在以下四個(gè)領(lǐng)域：

第一，農(nóng)村成人教育。致力于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。這一階段的農(nóng)村成人教育政策更突出對(duì)農(nóng)民的人文關(guān)懷，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)角色定位由上個(gè)階段的“新型農(nóng)民”轉(zhuǎn)為“新型職業(yè)農(nóng)民”，提高了農(nóng)民的職業(yè)化、專業(yè)化社會(huì)角色地位。2012年頒布《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，開啟了新型職業(yè)農(nóng)民培育工程。 2013年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出對(duì)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)大戶和先進(jìn)典型予以經(jīng)濟(jì)扶持。2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》提出要建立公益性農(nóng)民培養(yǎng)培訓(xùn)制度。

第二，社區(qū)教育。致力于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。這一階段的社區(qū)教育在上一階段開展實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目推進(jìn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)化推進(jìn)和社區(qū)教育治理體系建設(shè)。2014年《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》提出廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，推動(dòng)社區(qū)教育社會(huì)化進(jìn)程和公共治理機(jī)制的建立。2016年《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》鼓勵(lì)支持社會(huì)資本參與社區(qū)教育。

第三，遠(yuǎn)程教育。致力于構(gòu)建終身學(xué)習(xí)線上服務(wù)平臺(tái)。這一階段國(guó)家政府尤為重視遠(yuǎn)程教育。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要大力發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，為學(xué)習(xí)者提供方便、靈活、個(gè)性化的學(xué)習(xí)條件。2016年《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》系統(tǒng)地對(duì)開放大學(xué)的管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)課程、師資隊(duì)伍、學(xué)分銀行等方面建設(shè)作了規(guī)劃和部署。

第四，老年教育。 致力于構(gòu)建惠及全民的終身教育培訓(xùn)體系，老年教育在這一階段受到國(guó)家政府的熱切關(guān)注。2016年《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》從戰(zhàn)略高度對(duì)未來十年老年教育進(jìn)行了詳盡而具體的部署規(guī)劃，包括總體要求、主要任務(wù)、重點(diǎn)推進(jìn)計(jì)劃、保障措施等內(nèi)容。2017年《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)老年教育機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善老年人學(xué)習(xí)服務(wù)體系，辦好老年大學(xué)，有效擴(kuò)大老年教育資源供給。

二、價(jià)值演進(jìn)邏輯

1.主題聚焦：依順環(huán)境，應(yīng)時(shí)而為

政策脫胎于環(huán)境，又服務(wù)于環(huán)境。從我國(guó)成人教育政策的歷史演進(jìn)來看，其每個(gè)階段都能夠聚焦環(huán)境需要，應(yīng)時(shí)而為，體現(xiàn)了鮮明的時(shí)代性。如第一個(gè)階段的主基調(diào)——恢復(fù)與發(fā)展，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，正是適應(yīng)了黨的十一屆三中全會(huì)精神，滿足了改革開放亟需教育為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供人才的需要。第二個(gè)階段的主基調(diào)—— 規(guī)范完善，制度化推進(jìn)，是基于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，成人教育需要規(guī)范辦學(xué)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)人才的新要求。第三個(gè)階段的主基調(diào)——系統(tǒng)統(tǒng)攝，全面推進(jìn)，是基于終身教育與學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的大背景，需要從終身教育體系構(gòu)建的視野全面審視與推進(jìn)各類成人教育的發(fā)展。第四個(gè)階段的主基調(diào)——深化提升,重點(diǎn)聚焦，是基于我國(guó)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)、科技、信息技術(shù)的快速發(fā)展等對(duì)成人教育提出的更高的要求。

2.立足著眼點(diǎn)：從規(guī)?；七M(jìn)到規(guī)范化統(tǒng)整

政策總是以實(shí)踐問題為導(dǎo)向的，伴隨實(shí)踐問題的出現(xiàn)而產(chǎn)生。從我國(guó)成人教育政策制定立足的著眼點(diǎn)來看，經(jīng)歷了一個(gè)從規(guī)模化推進(jìn)到規(guī)范化統(tǒng)整的邏輯演進(jìn)過程。第一個(gè)階段立足于改革開放，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，當(dāng)時(shí)的成人教育政策的著眼點(diǎn)是調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，大力發(fā)展成人教育，促進(jìn)成人教育快速發(fā)展。如出臺(tái)的相關(guān)政策有：《關(guān)于大力發(fā)展高等學(xué)校函授教育和夜大學(xué)的意見》(1980年)、《關(guān)于加強(qiáng)職工教育工作的決定》(1981年)、《高等教育自學(xué)考試試行辦法》(1981年)、《關(guān)于組織實(shí)施“燎原計(jì)劃”的請(qǐng)示》(1988年)等。從第二個(gè)階段開始，伴隨著各級(jí)各類成人教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)的增加以及辦學(xué)形式的多樣化，成人教育政策關(guān)注點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向規(guī)范辦學(xué)。如出臺(tái)的相關(guān)政策有：《關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育意見的通知》(1993年)、《職業(yè)資格證書規(guī)定》(1994 年)、《關(guān)于實(shí)施“綠色證書工程”意見》(1994 年)、《普通高等學(xué)校函授教育評(píng)估基本內(nèi)容和準(zhǔn)則》(1994年)、《普通高等學(xué)校夜大學(xué)評(píng)估基本內(nèi)容和準(zhǔn)則》(1994年)、《普通高等學(xué)校函授教育評(píng)估指標(biāo)體系(試行)》(1994年)、《普通高等學(xué)校夜大學(xué)評(píng)估指標(biāo)體系(試行)》(1994年)等。

3.推展路徑：從試點(diǎn)到全面推展

縱觀我國(guó)各類成人教育政策的推展路徑，有一個(gè)共同的規(guī)律和推展機(jī)理，即一開始先提出試點(diǎn)要求，然后再全面推展。如就農(nóng)村成人教育政策而言，首先頒發(fā)《在全國(guó)建立“百縣農(nóng)村教育綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”的通知》(1989年)，然后再制定全面推展政策，如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(2006年)、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(2007 年)、《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008 年)等。再如，社區(qū)教育政策，首先發(fā)布《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和 2010 年發(fā)展規(guī)劃》(1996 年)，指出“積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)”，接著下發(fā)《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》(2000 年)，然后再制定全面推展政策，如《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》(2004 年)、《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》(2014年)、《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》(2016年)等。

4.理念設(shè)計(jì)：從分散關(guān)懷到集中統(tǒng)攝

成人教育系統(tǒng)是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)，由多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，包括成人高等教育、職工教育、農(nóng)村成人教育、社區(qū)教育、老年教育等等，其中，每個(gè)子系統(tǒng)屬性不同，所面向的教育服務(wù)對(duì)象訴求不同，內(nèi)在機(jī)能和運(yùn)行模式不同，所依循的發(fā)展路徑不同，所以，各個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理具有天然的差異性。而各個(gè)子系統(tǒng)既是成人教育大系統(tǒng)的重要組成部分，它們之間又有必然的聯(lián)系，具有天然共生性和相互依存性。因此，各個(gè)子系統(tǒng)成人教育政策制定的大生態(tài)系統(tǒng)是同一的、一致的。各個(gè)子系統(tǒng)成人教育政策的制定從來不是孤立的，而是殊途同歸，最終服務(wù)于社會(huì)成人繼續(xù)社會(huì)化的訴求。具體看來，我國(guó)成人教育政策理念設(shè)計(jì)經(jīng)歷了一個(gè)從分散關(guān)懷到集中統(tǒng)攝的過程。其中，第一、第二階段分散關(guān)懷的特點(diǎn)較為濃郁，各級(jí)各類政策的制定主要立足于各自系統(tǒng)的內(nèi)在生態(tài)環(huán)境；第三、第四階段則進(jìn)入了集中統(tǒng)攝系統(tǒng)化設(shè)計(jì)階段，基于21世紀(jì)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的社會(huì)大背景，政策設(shè)計(jì)將各子系統(tǒng)集中統(tǒng)攝、納入終身教育體系的大懷抱進(jìn)行審視。

5.價(jià)值訴求：從社會(huì)取向到兼顧個(gè)人和社會(huì)取向

毋庸置疑，成人教育具有鮮明的社會(huì)性功能屬性，但其終極目的是服務(wù)于人的生命生存與和諧發(fā)展。從我國(guó)成人教育政策發(fā)展演進(jìn)路徑不難看出，其價(jià)值訴求經(jīng)歷了一個(gè)從社會(huì)價(jià)值取向到兼顧個(gè)人和社會(huì)價(jià)值取向的演進(jìn)過程。第一、二階段，政策的基本主旨是服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，屬于社會(huì)價(jià)值取向；第三、四階段，政策主旨除了重視社會(huì)價(jià)值取向外，開始關(guān)注人的自身的需要，如從第三個(gè)階段開始政策視角逐步投向社區(qū)教育、老年教育，在追求社會(huì)和諧發(fā)展的同時(shí)，重視人本關(guān)懷。同樣，農(nóng)村成人教育政策的演進(jìn)也是沿著這一理路展開的，第一、二階段的政策制定主要服務(wù)于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從第三個(gè)階段起，除了立足于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化等社會(huì)大環(huán)境訴求外，開始關(guān)注農(nóng)民的個(gè)體需求，如從“新型農(nóng)民”到“新型職業(yè)農(nóng)民”，不斷揚(yáng)厲農(nóng)民的社會(huì)地位和社會(huì)價(jià)值。

三、未來展望

1.政策技術(shù)邏輯設(shè)計(jì)：重視資源配置效率

資源配置效率屬于政策供給在資源分配上的效率性范疇，是指基于政策安排下的各投入要素(包括人、財(cái)、物)在各產(chǎn)出主體的分配上所產(chǎn)生的效益。未來成人教育政策在技術(shù)邏輯設(shè)計(jì)上更追求資源配置的高效率。

其一，政策制定強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的引入。即成人教育政策在成人教育運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的引入。這是因?yàn)?，市?chǎng)在資源配置中起著基礎(chǔ)性的作用，與政府行政指令計(jì)劃集權(quán)的僵化體制弊端——“搭便車”“低效率”相比，市場(chǎng)在資源配置中具有天然的優(yōu)勢(shì)，它可以促進(jìn)和激發(fā)行為主體的內(nèi)在自主性、積極性。近年來我國(guó)各類成人教育政策的制定已經(jīng)開始陸續(xù)關(guān)注制度機(jī)制的市場(chǎng)化運(yùn)作。例如，無論是農(nóng)村成人教育政策，還是社區(qū)教育、老年教育政策，均提倡引入市場(chǎng)機(jī)制，提倡政府購(gòu)買服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與，充分激發(fā)市場(chǎng)活力。

其二，政策設(shè)計(jì)制定遵循系統(tǒng)性原理。首先，為了確保政策運(yùn)行的高效率，減少外部阻力，政策制定的資源配置效率要求政策的設(shè)計(jì)必須與其上下位政策及相關(guān)政策相互兼容、聯(lián)合促進(jìn)。其次，為了減少政策在執(zhí)行過程中的執(zhí)行阻力，發(fā)揮政策系統(tǒng)核心功能，要求政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部各要素(各執(zhí)行主體)實(shí)現(xiàn)有機(jī)的組合、協(xié)同與配合，并充分調(diào)動(dòng)執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部各層次的能量。例如，在各類成人教育(如農(nóng)村成人教育、社區(qū)教育、老年教育等)政策制定中，要重視部門間協(xié)同配合的制度機(jī)制設(shè)計(jì)，提高各執(zhí)行部門政策執(zhí)行合力。

2.政策制定機(jī)理:關(guān)注適應(yīng)性效率

政策不但要有資源配置效率，還要有適應(yīng)性效率。適應(yīng)性效率是政策制度體系能夠根據(jù)適應(yīng)性原則對(duì)自身結(jié)構(gòu)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和修正的特征屬性，具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。政策的適應(yīng)性效率要求政策的制定一方面要確保與現(xiàn)實(shí)的耦合性，另一方面要確保與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)性。首先，與現(xiàn)實(shí)的耦合性。政策制定主要是為了解決現(xiàn)實(shí)問題。因此，今后成人教育政策的制定要注重與現(xiàn)實(shí)問題的耦合性，倡導(dǎo)接“地氣”，開展充分扎實(shí)的前期實(shí)證調(diào)研。要立足問題，拋準(zhǔn)問題之“錨”、矛盾之 “錨”，避免無的放矢。其次，與所處的外部環(huán)境的協(xié)調(diào)性。長(zhǎng)期以來我國(guó)成人教育政策制定，往往囿于對(duì)政策制度自身的局部設(shè)計(jì)，缺乏對(duì)政策所處外在環(huán)境的全方位、多領(lǐng)域、整體性的考量，以及對(duì)政策運(yùn)行持續(xù)穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的關(guān)照，導(dǎo)致政策功能難以發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)，這在各類成人教育政策制定中屢見不鮮。顯然，開放視野，整體性、立體性思考，是今后成人教育政策制定的邏輯選擇。

3.政策目標(biāo)取向:強(qiáng)化公共治理與社會(huì)化推進(jìn)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)成人教育發(fā)展一直是政府行政導(dǎo)向，政府充當(dāng)?shù)氖前l(fā)號(hào)施令者、控制者的角色，而非引導(dǎo)者和指導(dǎo)者。成人教育資源輸出以政府單向能量輸出為主。政府作為成人教育的主要資源供給方及組織管理者，對(duì)社會(huì)力量的動(dòng)員較少。伴隨著學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)步伐的加快，今后成人教育政策更強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共治理與社會(huì)化推進(jìn)，即通過動(dòng)員社會(huì)多元主體聚合功能的發(fā)揮和能量的釋放來推進(jìn)成人教育社會(huì)化。近年來，政府的相關(guān)政策已經(jīng)有所涉及，如2014年8月教育部等七部委聯(lián)合推出的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》指出要培育多元社區(qū)教育主體，推動(dòng)社區(qū)教育多元參與公共治理； 2016年7月《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》提出鼓勵(lì)社會(huì)資本支持社區(qū)教育發(fā)展；2016年10月國(guó)務(wù)院辦公廳公布的《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》指出要推進(jìn)舉辦主體、資金籌措渠道的多元化，通過政府購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目合作等多種方式，支持和鼓勵(lì)各類社會(huì)力量通過獨(dú)資、合資、合作等形式舉辦或參與老年教育?？傊?，公共治理、社會(huì)化推進(jìn)將是我國(guó)今后成人教育政策理念訴求的目標(biāo)取向。

4.政策主旨:彰顯對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷

新時(shí)代背景下我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，消弭這一矛盾的利器歸根結(jié)底要靠教育，包括成人教育。因此，今后我國(guó)成人教育政策的主基調(diào)將是聚焦對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧。這是因?yàn)?，成人教育是一種包容性、權(quán)益性教育，最能體現(xiàn)教育民主化思想。成人教育具有全納性，全納教育是一種人權(quán)，不應(yīng)該排斥和歧視任何人；全納教育強(qiáng)調(diào)教育的平等，即在尊重和認(rèn)識(shí)文化差異、身體差異、智力差異的同時(shí)，關(guān)注個(gè)體的發(fā)展。由此看出，全納教育是一種民生工程，政策制定者有義務(wù)責(zé)無旁貸地對(duì)處境不利群體予以教育學(xué)習(xí)資源上的政策傾斜與關(guān)懷，為此，今后的成人教育政策導(dǎo)向更強(qiáng)調(diào)差異化扶貧，倡導(dǎo)對(duì)處于社會(huì)不利地位而喪失受教育機(jī)會(huì)和權(quán)利的人群予以教育援助，為他們提供公平就業(yè)機(jī)會(huì)，使其有尊嚴(yán)地生活。例如今后政策的制定可以注重福利性項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，如針對(duì)家庭困難者的補(bǔ)償教育、針對(duì)殘障群體的技能教育、針對(duì)失業(yè)者的再就業(yè)培訓(xùn)、針對(duì)老年人群的教養(yǎng)一體化服務(wù)、針對(duì)婦女的職業(yè)教育與培訓(xùn)、針對(duì)勞教服刑人員的教育與培訓(xùn)等。[6]

5.政策制定原則:提升質(zhì)量，協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，要重視提升質(zhì)量。與普通教育相比，我國(guó)成人教育質(zhì)量一直不容樂觀。為此，今后需繼續(xù)提高各級(jí)各類成人教育的辦學(xué)質(zhì)量，強(qiáng)化規(guī)范辦學(xué)，重視內(nèi)涵建設(shè)，推進(jìn)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系的制定，確保成人教育健康、持續(xù)和良性發(fā)展。其次，分類補(bǔ)短，協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于成人高等教育，要加強(qiáng)政策扶持和引導(dǎo)，推進(jìn)非學(xué)歷繼續(xù)教育的發(fā)展；對(duì)于農(nóng)村成人教育，要加強(qiáng)培訓(xùn)基地建設(shè)、制度化建設(shè)，以及師資隊(duì)伍建設(shè)；對(duì)于職工教育，應(yīng)推行職工繼續(xù)教育福利政策，并深化培訓(xùn)證書制度建設(shè)；對(duì)于社區(qū)教育，要重視社會(huì)化推展以及規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；對(duì)于老年教育，要加強(qiáng)保障機(jī)制和社會(huì)化支持服務(wù)體系建設(shè)；對(duì)于遠(yuǎn)程教育，要進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)管理和服務(wù)體系建設(shè)。