姜素紅，劉俊偲

（中南林業(yè)科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004）

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了令世人矚目的成就，但消耗大量能源資源的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式，也使我們的環(huán)境污染及資源短缺問題日益凸顯。為了減少資源使用，實現(xiàn)產(chǎn)品再利用和廢物回收，保護和改善生態(tài)環(huán)境，我國建立了生產(chǎn)者責任延伸制度。但這一制度在實施中還存在一些問題，必須進一步加以完善。

一、我國生產(chǎn)者責任延伸制度及其實施

（一）生產(chǎn)者責任延伸制度的內(nèi)涵

傳統(tǒng)意義上，生產(chǎn)者對產(chǎn)品的責任不包括廢棄物處置階段，對于廢棄物，或是簡單丟棄，或是由政府負責處置。生產(chǎn)者責任延伸制度則要求生產(chǎn)者承擔廢棄產(chǎn)品的回收、處置等法律義務(wù)[1]。這里的產(chǎn)品主要指輪胎、汽車、廢紙、電池、電子電器等[2]，它要求生產(chǎn)者在設(shè)計產(chǎn)品時應(yīng)該盡量采用生態(tài)設(shè)計，使用易降解、含毒少和易回收再利用的原材料；當產(chǎn)品被消費后要承擔起回收責任，對產(chǎn)品進行加工再利用，并且有義務(wù)向消費者提供產(chǎn)品的環(huán)境影響信息。

生產(chǎn)者責任延伸制度最主要的責任主體是生產(chǎn)者，既包括產(chǎn)品的制造商，也包括產(chǎn)品的進口商[3]。責任主體同時還包括其他相關(guān)的主體如銷售者、消費者、政府。他們共同對諸如產(chǎn)品材料選擇、產(chǎn)品生產(chǎn)工藝以及產(chǎn)品使用和產(chǎn)品棄置過程中對環(huán)境所造成的影響承擔責任[4]。對銷售者而言，銷售者在采購過程中，就要盡可能采購綠色環(huán)保、可回收利用產(chǎn)品，從而使生產(chǎn)者加大對綠色環(huán)保、可回收利用產(chǎn)品的生產(chǎn)。而當產(chǎn)品被消費后，也應(yīng)承擔一定回收廢棄產(chǎn)品的義務(wù)。對消費者而言，消費者在購買商品時應(yīng)該提高自身的環(huán)保意識，拒絕購買不是綠色節(jié)能環(huán)保型的產(chǎn)品。同時，在產(chǎn)品消費或廢棄后，積極主動地做好垃圾分類收集，送到指定回收站。政府應(yīng)在政策制定和行為引導方面承當相應(yīng)的責任，要不斷完善和改進生產(chǎn)者責任延伸制度方面的法律法規(guī)，規(guī)范各相關(guān)責任主體的行為，完善相關(guān)的配套政策[5]。

（二）我國生產(chǎn)者責任延伸制度的實施

生產(chǎn)者責任延伸制度理念最早出現(xiàn)在我國的《環(huán)境保護法》中，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中形成制度雛形，在《清潔生產(chǎn)促進法》中進一步完善，正式確立于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。隨著國家對生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的日益重視，2016年12月我國公布了《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》，為生產(chǎn)者責任延伸制度的進一步實施提供了遵循依據(jù)。我國生產(chǎn)者責任延伸制度的實施除了實施主體外，還包括實施對象、實施模式、實施方式三個要素。

一是實施對象。實施對象（適用對象）是制度實施的關(guān)鍵要素，而實施對象的選定是根據(jù)對環(huán)境的影響程度及實施條件的成熟程度確定的，是一個不斷增加的過程。目前，我國該制度實施的主要對象為廢棄的電器電子產(chǎn)品、廢舊蓄電池、汽車產(chǎn)品以及紙質(zhì)包裝類產(chǎn)品。

二是實施模式。我國生產(chǎn)者責任延伸制度相關(guān)立法中，要求生產(chǎn)者承擔源頭預防責任、信息披露責任以及再生資源回收利用責任。對于源頭預防責任，我國目前主要是靠開展生態(tài)設(shè)計標準化試點，針對不同類別的產(chǎn)品建立統(tǒng)一的綠色環(huán)保標準、認證、標識體系的模式來實施。對于信息披露責任，我國主要是要求相關(guān)企業(yè)在政府環(huán)保等機構(gòu)網(wǎng)站或企業(yè)個人網(wǎng)站上對相關(guān)信息進行公開。對于再生資源回收利用責任，實施模式（實施途徑）主要包括四種，即: 委托第三方回收模式、生產(chǎn)者直接回收模式、責任組織（行業(yè)協(xié)會）回收模式、以及政府委托回收模式。我國生產(chǎn)者責任延伸制度實施過程中針對這四種組織模式都有所涉及，但由于我國再生資源回收利用體系不是很完善，很多企業(yè)對于直接回收模式所需要的經(jīng)濟成本，難以承受。鑒于該情況，我國《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》提出，鼓勵生產(chǎn)企業(yè)采用“委托第三方回收”模式。

三是實施方式。生產(chǎn)者承擔廢棄物的回收利用和處置責任，必然增加企業(yè)的生產(chǎn)成本。同時由于相關(guān)配套設(shè)施不健全，導致目前生產(chǎn)者主動履行延伸責任的積極性不高。因此，現(xiàn)階段我國主要依靠法律手段，強制生產(chǎn)者履行責任義務(wù)。另外，政府在一定程度上運用了經(jīng)濟手段積極推動制度的實施，但由于相關(guān)配套機制不健全，所起作用顯然有限。

二、我國生產(chǎn)者責任延伸制度實施中存在的問題

我國生產(chǎn)者責任延伸制度由于確立的時間較晚，實施效果不佳，其在實施過程中還存在一些問題，主要體現(xiàn)在再生資源回收利用體系不完善、公眾參與不足、監(jiān)督機制不完善、相關(guān)配套制度不健全四個方面。

（一）再生資源回收利用體系不完善

實施途徑是制度實施最主要的因素。而生產(chǎn)者責任延伸制度的實施途徑與我國再生資源回收體系的情況密切相關(guān)[6]。目前，我國雖然在法律上確立了生產(chǎn)者責任延伸制度，但與之相適應(yīng)的完整統(tǒng)一的產(chǎn)品廢棄物回收處置體系還未建立起來，在廢棄物的回收處置中主要存在三個方面的問題。一是回收途徑單一，回收的渠道不通暢，行業(yè)缺乏準入管理，市場競爭無序，亟需規(guī)范管理，而且現(xiàn)有的廢棄物處理企業(yè)由于其規(guī)模小、技術(shù)原始落后等問題，資源回收利用率不高，無法滿足生產(chǎn)者責任延伸制度所規(guī)定的對再生資源回收利用的要求。二是我國目前沒有與生產(chǎn)企業(yè)相關(guān)的行業(yè)協(xié)會組織，因而也沒有相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)者共同建立的該行業(yè)的產(chǎn)品回收體系，這就導致了單個生產(chǎn)企業(yè)對廢棄物回收利用的成本過高。三是由于對產(chǎn)品廢棄物的回收再利用和處置需要技術(shù)設(shè)備的支撐，雖然有政府的鼓勵推動，然而力度不大，許多企業(yè)困于經(jīng)濟原因，仍然無法建立自身產(chǎn)品的回收處置體系。

（二）公眾參與不足

公眾參與的程度直接影響生產(chǎn)者責任延伸制度的實施，目前，我國公眾參與生產(chǎn)者責任延伸制度的現(xiàn)實情況還存在不足。首先，公眾自覺參與再生資源回收活動的很少。基本還停留在政府引導下，通過宣傳教育，提升環(huán)保意識的階段。其次，公眾參與形式比較單一。相關(guān)行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、學會和民間組織是促進我國生產(chǎn)者責任延伸制度實施的重要組成部分[7]。目前，我國的民間環(huán)保組織數(shù)量還不是很多，在規(guī)模、實力和影響力方面有限，因而在推動生產(chǎn)者責任延伸制度發(fā)展中發(fā)揮的作用也十分有限。再次，雖然政府也意識到了公眾參與的重要性，并在一些政策法規(guī)上制定了公眾參與的相關(guān)規(guī)定，但往往把這種參與看作是管理的補充因素，沒有將其當作責任主體的一部分來看待。

（三）監(jiān)督機制不完善

一項制度制定后，其實施除了嚴格執(zhí)行、自覺遵守外，還有賴于制度的內(nèi)外監(jiān)督。健全的監(jiān)督體系是制度實施的保障。目前，我國對于生產(chǎn)者產(chǎn)品廢棄物的源頭處理、回收利用以及環(huán)境影響信息公開，還缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督機制。一是沒有針對企業(yè)生產(chǎn)者建立完善的環(huán)境影響評價體系，無法對生產(chǎn)企業(yè)造成的環(huán)境影響進行有效的監(jiān)測[8]。二是政府環(huán)保部門沒有實行嚴格的登記制度和許可證制度，對從事收集、貯存、處置產(chǎn)品廢物經(jīng)營活動相關(guān)企業(yè)進行資格審查的力度不強，不規(guī)范的小作坊式拆解工廠依然存在，這樣導致了廢棄物回收利用率偏低，而且極易造成嚴重的二次污染。三是沒有編制全面系統(tǒng)的廢棄物產(chǎn)品回收目錄。四是沒有形成公眾和行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督機制。

（四）相關(guān)配套制度不健全

生產(chǎn)者責任延伸制度的實施除了依靠法律手段外，還可采用經(jīng)濟、財稅等激勵措施。目前，我國生產(chǎn)者責任延伸制度實施的相關(guān)配套制度不健全。首先，經(jīng)濟手段的運用不到位。如環(huán)境押金制度適用范圍過窄，內(nèi)容不具體，致使生產(chǎn)者履行制度責任義務(wù)的積極性不高。其次，部分激勵政策力度不夠。雖然我國《清潔能源促進法》《政府采購法》等法律中對政府綠色采購作了一些規(guī)定[9]，但缺乏具體的操作條款，難以進行實踐操作。再次，在資金補貼方面，由于缺乏統(tǒng)一的機制體系，很多地方出現(xiàn)了補貼資金不到位的問題。

三、我國生產(chǎn)者責任延伸制度實施的對策

我國生產(chǎn)者責任延伸制度對于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境起著重要作用?！傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵10]是實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展和實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的制度保障。由于生產(chǎn)者責任延伸制度在我國建立時間不長，在實施中還存在一些缺陷，我們可以從完善再生資源回收利用體系、提高公眾參與力度、健全監(jiān)督機制、完善相關(guān)配套制度四個方面入手來加以完善，使之更好地為我國的生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)。

（一）完善再生資源回收利用體系

完善再生資源回收利用體系是實施生產(chǎn)者責任延伸制度的必備條件。目前我國還沒有形成完善的垃圾管理制度和體系，許多中小制造企業(yè)缺乏獨立承擔回收處置責任的能力，我們可以借鑒德國雙元回收系統(tǒng)的經(jīng)驗，做好以下幾個方面的工作。第一，科學規(guī)劃，建立多形式的廢舊產(chǎn)品回收處置體系。根據(jù)廢棄物的種類和數(shù)量，整合資源，在全國范圍內(nèi)建立起再生資源回收利用的網(wǎng)絡(luò)體系。第二，整頓規(guī)范再生資源回收市場，提高從業(yè)人員的素質(zhì)，對目前的個體回收戶和小微回收企業(yè)進行規(guī)范和引導，并進行統(tǒng)一管理，劃行規(guī)市。第三，要制定政策鼓勵企業(yè)進行廢棄物回收利用的核心技術(shù)研發(fā)，推動產(chǎn)業(yè)升級，建立相關(guān)廢棄物回收利用的技術(shù)體系，以此提高再生資源的回收利用率。第四，要充分發(fā)揮政府的引導作用，促成建立生產(chǎn)者責任組織，并用相應(yīng)的激勵政策支持其建立該行業(yè)共用的產(chǎn)品回收體系，鼓勵有條件的企業(yè)建立其專用的廢棄物品回收體系，充分發(fā)揮企業(yè)自身對產(chǎn)品廢棄物進行回收再利用的作用。

（二）提高公眾參與力度

在再生資源回收利用，生態(tài)環(huán)境的保護中，公眾參與其中并扮演著極其重要的角色。特別是對產(chǎn)品廢棄后的垃圾分類工作，更是需要公眾的積極參與。公眾是促進和保障制度實施的重要因素。為充分調(diào)動公眾參與生產(chǎn)者責任延伸制度實施的積極性，可以從以下幾個方面著手。第一，制定信息宣傳制度。政府通過宣傳，鼓勵公眾履行保護環(huán)境的義務(wù)，維護公眾的環(huán)境權(quán)利[11]。引導公眾形成綠色消費的觀念，鼓勵公眾主動對垃圾進行分類處理。第二，完善環(huán)境信息公開制度。規(guī)定環(huán)境信息應(yīng)該公平地向公眾傳播[12]，確保生產(chǎn)者將廢棄產(chǎn)品的回收，分類處理、循環(huán)利用等信息及時告知公眾。第三，完善公眾環(huán)境押金制度。即公眾在購買產(chǎn)品時，除了支付產(chǎn)品本身的價格之外，還需另外支付一定的費用作為押金，用于保證公眾主動將消費后廢棄的產(chǎn)品交回指定地點。明確規(guī)定列入押金制度的產(chǎn)品目錄、規(guī)定相應(yīng)押金的比例和標準、建立系統(tǒng)的實施方案，從而保證押金制度的有效實行，促使公眾主動將廢棄物交回回收系統(tǒng)。環(huán)境押金制度的完善，能夠引導公眾自愿將消費后的廢棄產(chǎn)品按要求分類放至指定的廢棄物回收站，從而提高我國公眾的環(huán)保意識，進而推動生產(chǎn)者責任延伸制度的實施。

（三）完善監(jiān)督機制

完善的監(jiān)督機制是保障生產(chǎn)者責任延伸制度實施的重要因素。第一，政府行政部門要完善和加強行業(yè)內(nèi)的監(jiān)督檢查，建立定期巡視和抽查制度，規(guī)范管理。遵循信息公開原則，強化登記制度和許可證制度，用市場準入的方式進行有效監(jiān)管。建立產(chǎn)品環(huán)境影響評價體系，完善產(chǎn)品指標質(zhì)量認證標準。對環(huán)境影響評價不合格，不符合認證標準的產(chǎn)品禁止流入市場銷售。建立考評機制，針對生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)銷售、回收利用的全過程進行考評，嚴格獎懲。對主動履行延伸責任義務(wù)，在考評中得分較高的生產(chǎn)企業(yè)進行相應(yīng)的資金政策獎勵；對不履行延伸責任義務(wù)，在考評中得分較低的生產(chǎn)者進行相應(yīng)的處罰。第二，建立行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制。鼓勵建立行業(yè)協(xié)會。通過支持相關(guān)行業(yè)協(xié)會建立行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制，可以在一定程度上彌補國家權(quán)力監(jiān)督的不足。第三，建立公眾監(jiān)督機制。政府應(yīng)當督促生產(chǎn)企業(yè)向社會公眾公開其廢舊產(chǎn)品回收及循環(huán)利用情況、環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)與運行情況等，完善公益訴訟制度，確保公眾都可以對不履行義務(wù)的生產(chǎn)者提起訴訟，追究其責任。

（四）健全相關(guān)配套制度

生產(chǎn)者責任延伸制度的實施，可以通過運用經(jīng)濟的及財稅的手段，制定具體的保障和激勵機制來推動。第一，運用經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。完善生產(chǎn)者押金制度，預收廢舊產(chǎn)品回收處理費用。通過經(jīng)濟手段促進生產(chǎn)者責任延伸制度的實施。第二，加大稅收支持力度。對使用可回收利用原材料、開展產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計、積極對產(chǎn)品廢棄物回收利用的企業(yè)生產(chǎn)者減免相關(guān)稅收；對銷售可回收利用產(chǎn)品的經(jīng)營者減免稅收；對選擇有環(huán)境標志和綠色能源標志產(chǎn)品的消費者免征消費稅。以此促使各方責任主體重視廢棄物的回收利用和環(huán)境保護，主動履行責任義務(wù)。第三，對生產(chǎn)者進行專項補貼。一方面通過直接金錢補貼的形式彌補生產(chǎn)者因承擔生產(chǎn)者延伸責任產(chǎn)生的成本支出；另一方面通過財政信貸優(yōu)惠等手段引導、促進生產(chǎn)者自愿承擔延伸責任。所謂財政信貸優(yōu)惠是指政府通過貼息或其他方式向承擔生產(chǎn)者延伸責任的生產(chǎn)者提供利息率低于市場利率的優(yōu)惠貸款。

我國生產(chǎn)者責任延伸制度對于節(jié)約資源，實現(xiàn)產(chǎn)品再利用和廢物回收，保護和改善生態(tài)環(huán)境起著重要作用。制度的生命在于實施。目前，這一制度在實施中還存在一些不足，我們通過相關(guān)對策，促使這一制度發(fā)揮出最大的價值。