屈振輝

（湖南女子學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

黨的十九大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。環(huán)境是人類生存發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，環(huán)境治理因此是國(guó)家治理的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)其它方面治理最根本的前提。國(guó)家治理現(xiàn)代化必然包含著環(huán)境治理的現(xiàn)代化。法律是環(huán)境治理的利器，法治現(xiàn)代化是環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要組成部分。但是以往我國(guó)長(zhǎng)期奉行“國(guó)家環(huán)保主義”，由國(guó)家“壟斷”環(huán)保立法、執(zhí)法和司法權(quán)；而企業(yè)、公民和社會(huì)組織僅有守法的義務(wù)，無(wú)法調(diào)動(dòng)起其參與環(huán)保的積極性和主動(dòng)性，從而造成我國(guó)環(huán)境法治很多現(xiàn)實(shí)困難。國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，即政府、企業(yè)和社會(huì)組織的多元共治，強(qiáng)調(diào)治理方式上的法治化和協(xié)商性、非強(qiáng)制性。這既對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境管理體制是重大挑戰(zhàn)，也必將導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境法治的巨大變革。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下以往環(huán)境法治檢視

“治理”是目前我國(guó)乃至全球?qū)W界的熱門話題。據(jù)國(guó)內(nèi)權(quán)威學(xué)者俞可平教授解釋，“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益……它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式?！盵1]現(xiàn)代“治理”與傳統(tǒng)“管制”存在很多顯著的區(qū)別：管制主體是單元的，僅僅是政府或其它公共機(jī)構(gòu)；治理主體是多元的，其還包括被治理者自身，即所謂的自治。管制方式是單向的，只能沿自上而下的方向單向進(jìn)行；治理方式是多向的，既能自上而下也能自下而上，甚至還可以從中向上溯源、向下延伸。管制是剛性的，它以強(qiáng)制性的權(quán)力與命令為基礎(chǔ)；治理是柔性的，它以平等性的認(rèn)同與共識(shí)為基礎(chǔ)……總之，治理是對(duì)管制的超越與揚(yáng)棄。

法治的前提是“有法可依”，因此1979年頒布實(shí)施的首部《環(huán)境保護(hù)法（試行）》是我國(guó)環(huán)境法治的開端，這樣算來(lái)我國(guó)環(huán)境法治迄今已走過了近40年的歷程。我國(guó)環(huán)境法治始于上世紀(jì)70年代末期，盡管其在我國(guó)整個(gè)法制建設(shè)剛起步階段不可能健全，但仍然具有首開先河的重要意義。上世紀(jì)80年代我國(guó)環(huán)境法治開始起步，污染防治立法首先得到完善，環(huán)保執(zhí)法能力得到增強(qiáng)，并首次將環(huán)保納入社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；但其末期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱也導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇，環(huán)境問題初現(xiàn)端倪。上世紀(jì)90年代則是我國(guó)環(huán)境法治的困惑期，環(huán)境立法雖在不斷增多甚至刑法中都專門設(shè)立了破壞環(huán)境資源罪，但因政府原因環(huán)境執(zhí)法狀況不佳，全國(guó)環(huán)境狀況不斷惡化。進(jìn)入新世紀(jì)后我國(guó)環(huán)境法治開始勃興，不僅立法進(jìn)一步全面化、科學(xué)化，而且執(zhí)法也開始受重視、司法開始醞釀、守法開始起步，但仍未有效遏制環(huán)境狀況惡化的勢(shì)頭。進(jìn)入新世紀(jì)，繼和諧社會(huì)之后又倡導(dǎo)生態(tài)文明，習(xí)近平進(jìn)一步提出“綠水青山就是金山銀山”，在這些理念指引下我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)步入健全時(shí)期。這一時(shí)期，環(huán)境立法進(jìn)一步完善并朝嚴(yán)格化、可執(zhí)行性的方向發(fā)展，新《環(huán)境保護(hù)法》被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，生態(tài)紅線、環(huán)境督查等新制度相繼出臺(tái)并實(shí)施；國(guó)家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部繼而又改為生態(tài)環(huán)境部之后，隨著其地位提高、職能增強(qiáng)、統(tǒng)管力度加大執(zhí)法越來(lái)越嚴(yán)格，全國(guó)多地霧霾減輕、重現(xiàn)藍(lán)天就是其例證；全國(guó)法院系統(tǒng)都設(shè)立環(huán)境資源審判庭，檢察機(jī)關(guān)掛牌督辦環(huán)境資源案件，環(huán)境公益訴訟從無(wú)到有并且不斷增多，這都彰顯了我國(guó)環(huán)境司法的發(fā)展；各單位尤其是企業(yè)及全國(guó)人民環(huán)保意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，環(huán)境守法開始走向自覺。

而回顧我國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的歷程，不難發(fā)現(xiàn)其中存在不少問題，有學(xué)者認(rèn)為其主要有“我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律制度體系還不夠健全，不少環(huán)境法律制度存在其規(guī)定不夠合理、缺乏配套法規(guī)、可操作性差和實(shí)施效果差等問題?！盵2]但究其根本還在于，以往我國(guó)長(zhǎng)期奉行“國(guó)家環(huán)保主義”，實(shí)行以國(guó)家管制為主的環(huán)境管理體制，環(huán)境法治與之相應(yīng)管制色彩非常明顯。不可否認(rèn)，管制型的環(huán)境管理體制以及環(huán)境法治，過去對(duì)保護(hù)我國(guó)環(huán)境起到了積極作用，但其中存在的弊端也越來(lái)越暴露出來(lái)。通常而言，法治包括立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)。從治理現(xiàn)代化理論的視角看，以往我國(guó)環(huán)境法治存在以下問題：首先在環(huán)境立法上，政府是環(huán)境立法的主導(dǎo)者和環(huán)境行政法規(guī)的制定者，環(huán)境立法和環(huán)境行政法規(guī)制定都很少有企業(yè)、公民和社會(huì)組織參與。其次在環(huán)境執(zhí)法上，政府僅憑行政強(qiáng)制等剛性化手段執(zhí)法，經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性等柔性化手段被排斥在外。再次在環(huán)境司法上，仍然采用傳統(tǒng)司法，回應(yīng)型、恢復(fù)型、協(xié)商型、對(duì)話型等現(xiàn)代司法理念沒有引入其中。最后在環(huán)境守法上，政府并不在守法主體內(nèi)；企業(yè)和公民則被動(dòng)守法，難從內(nèi)心激發(fā)守法自覺。這些問題都期待在治理理論的支撐下，通過實(shí)施環(huán)境法治變革予以解決。

二、環(huán)境治理“三螺旋”型結(jié)構(gòu)新模式的構(gòu)建

世界環(huán)境的日益惡化使環(huán)境治理現(xiàn)在備受矚目。鑒于以往國(guó)家壟斷環(huán)境管理權(quán)的種種弊端，學(xué)界普遍認(rèn)為今后我國(guó)環(huán)境治理應(yīng)走“多元共治”之路，即由政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者共同治理。對(duì)此國(guó)家治理現(xiàn)代化提出前，學(xué)界開始關(guān)注但是眾說(shuō)紛紜；[3]國(guó)家治理現(xiàn)代化正式提出后，學(xué)界形成共識(shí)且研究更深入。有學(xué)者認(rèn)為“多元共治”的環(huán)境治理即“將多主體治理與協(xié)作性治理統(tǒng)合起來(lái)，除了政府之外，包括個(gè)人、企業(yè)、家庭以及各類社會(huì)組織機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)力量都是環(huán)境治理的主體，倡導(dǎo)綜合運(yùn)用行政力量與其他社會(huì)力量、開展多種方式保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！盵4]也有學(xué)者認(rèn)為“從環(huán)境管理向環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)不再僅僅取決于政府的權(quán)力和權(quán)威，而是通過政府設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，依靠各種利益相關(guān)者的參與、協(xié)商和共同行動(dòng)，在政府部門和私人部門之間建立良好的伙伴關(guān)系，構(gòu)建新型的環(huán)境治理體系?！盵5]由此可見，學(xué)界普遍認(rèn)同政府、企業(yè)和社會(huì)是構(gòu)建環(huán)境“多元共治”的主體，但在如何構(gòu)建三者關(guān)系即治理模式問題上仍眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。對(duì)于這個(gè)問題，美國(guó)學(xué)者埃茨科威茲提出的“三螺旋”型理論值得關(guān)注。埃茨科威茲的“三螺旋”型理論，最先被用于詮釋大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府三方在創(chuàng)新過程中的關(guān)系?！八^的三螺旋就是一種創(chuàng)新模式，是指大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府三方在創(chuàng)新過程中相互作用，密切合作，同時(shí)每一方都保持自己的獨(dú)特身份……三螺旋創(chuàng)新模式的要旨是：大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府這三個(gè)機(jī)構(gòu)范疇每一個(gè)都表現(xiàn)出另外兩個(gè)的一些能力，但同時(shí)仍保留著自己的原有的作用和獨(dú)特身份。由于這種相互作用和合作，代表這些機(jī)構(gòu)范疇的每個(gè)螺線都獲得更大的能力進(jìn)一步相互作用與合作，支持在其他螺線里產(chǎn)生的創(chuàng)新，因此形成持續(xù)的創(chuàng)新流，協(xié)同發(fā)展?！盵6]該理論提出后影響廣泛，現(xiàn)已被廣泛運(yùn)用于多個(gè)學(xué)科研究領(lǐng)域。國(guó)家治理現(xiàn)代化作為當(dāng)今我國(guó)學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，也有青年學(xué)者嘗試性地引入“三螺旋”型理論對(duì)其進(jìn)行研究?！啊菪Ｊ皆趪?guó)家治理現(xiàn)代化的構(gòu)建中具有較強(qiáng)的示范和借鑒作用，因?yàn)樵谡?、公民個(gè)人以及社會(huì)之間存在著一種類似于‘三螺旋’的結(jié)構(gòu)……這種三種力量相互保持獨(dú)立又和諧共處、相互作用所形成的螺旋上升的模式與‘三螺旋’模式極為相似?！盵7]環(huán)境治理是國(guó)家治理的重要組成部分，適于后者的“三螺旋”型結(jié)構(gòu)模式也應(yīng)當(dāng)適于前者。

在“三螺旋”型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)模式中，政府、企業(yè)和社會(huì)組織構(gòu)成了環(huán)境治理的三方主體：政府扮演總體布局者與宏觀謀劃者的角色，主要職責(zé)是制定政策、制度與立法并執(zhí)行和監(jiān)督。它雖然仍起著主導(dǎo)作用，但并非全包全攬、無(wú)限責(zé)任。政府環(huán)境管理權(quán)應(yīng)適當(dāng)收縮，給市場(chǎng)和社會(huì)組織參與環(huán)境治理留出更多空間。企業(yè)扮演積極參與者的角色，主要是從市場(chǎng)化的角度約束自身環(huán)境行為，同時(shí)也可在激勵(lì)性政策引導(dǎo)下積極參與環(huán)境治理活動(dòng)并從中獲益，特別是環(huán)保企業(yè)在環(huán)境治理中發(fā)揮了更重要的作用。在環(huán)境治理中，政府不應(yīng)總將企業(yè)看作環(huán)境污染和資源破壞者，而企業(yè)也不應(yīng)總將政府視為自己贏利的影響者，雙方都應(yīng)將對(duì)方視為環(huán)境治理的合作伙伴。從幾何學(xué)的角度看，三角形是最穩(wěn)定的幾何形狀。因此在環(huán)境治理中僅有政府和企業(yè)還不夠，還須引入第三方即社會(huì)。社會(huì)本身是非常抽象的概念，其具體作用需要通過社會(huì)組織來(lái)發(fā)揮，其中最主要的就是環(huán)保社會(huì)組織。社會(huì)組織既是環(huán)境治理的積極參與者，但同時(shí)也是政府和企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督者。它在環(huán)境治理中不僅發(fā)揮環(huán)保宣傳與教育、倡導(dǎo)綠色消費(fèi)理念、化解環(huán)境矛盾與沖突等功能，同時(shí)還具有監(jiān)督政府與企業(yè)并制衡這兩者、促進(jìn)國(guó)家政策、制度以及法律制定的功能。在環(huán)境治理中，政府和企業(yè)不應(yīng)將社會(huì)組織置于自己的對(duì)立面，而應(yīng)將其視為環(huán)境治理中的合作伙伴。政府、企業(yè)和社會(huì)組織在環(huán)境治理中，既相互作用、密切合作但又保持其獨(dú)立性，既各自發(fā)揮作用又共同發(fā)揮作用。環(huán)境問題具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，僅靠國(guó)家力量難以為繼。在環(huán)境治理中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者既各自固守自己的邊界，在分工基礎(chǔ)上形成協(xié)同效應(yīng)；又打破各自的邊界，在互動(dòng)中基于合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。在合作基礎(chǔ)上各方都表現(xiàn)出了其它兩方的某些能力，又由于存在這種適應(yīng)能力因而產(chǎn)生更高層次的協(xié)同效應(yīng)。由上述三者形成的這種協(xié)同效應(yīng)即“三螺旋”，解決具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性的環(huán)境問題正需要它。

“法治是環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵”[8]，但是環(huán)境法治又必須適于環(huán)境治理的模式。如前所述，“三螺旋”型結(jié)構(gòu)模式適于國(guó)家治理現(xiàn)代化及環(huán)境治理，我國(guó)環(huán)境法治也應(yīng)據(jù)此構(gòu)造并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)變革。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化推動(dòng)下我國(guó)環(huán)境法治變革

環(huán)境法治變革需要?jiǎng)恿?。建立市?chǎng)經(jīng)濟(jì)、加入世貿(mào)組織、建設(shè)生態(tài)文明，這些都曾對(duì)我國(guó)環(huán)境法治變革起到過推動(dòng)作用。而進(jìn)入本世紀(jì)第二個(gè)十年后，國(guó)家治理現(xiàn)代化則成為我國(guó)環(huán)境法治變革新的動(dòng)力。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的推動(dòng)下，我國(guó)環(huán)境法治現(xiàn)已出現(xiàn)或未來(lái)將發(fā)生如下重大變革：

（一）立法變革

立法權(quán)在我國(guó)由國(guó)家“壟斷”具有合理性。我國(guó)歷來(lái)就是大陸法系國(guó)家，以往在立法上秉承國(guó)家主義。這種觀念認(rèn)為“國(guó)家作為擁有絕對(duì)的對(duì)內(nèi)對(duì)外權(quán)利的主體，是法律產(chǎn)生的唯一來(lái)源，一切法律都是國(guó)家的法，因而由國(guó)家壟斷立法?！盵9]在我國(guó)社會(huì)主義制度建立后，國(guó)家立法權(quán)得到進(jìn)一步強(qiáng)化，國(guó)家“壟斷”立法局面逐漸形成。然而“21世紀(jì)的中國(guó)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的推動(dòng)下，將進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)資料主體的多元化、利益結(jié)構(gòu)的多樣化和利益分配的多元化，由此將產(chǎn)生階層劃分的細(xì)化和利益表達(dá)的多樣化。多元利益的存在和多元利益的表達(dá)，必然要求在立法上有所反映和體現(xiàn)。”立法的多元化并不是對(duì)國(guó)家立法權(quán)的否定，而是“將有更多的民眾、法人、社團(tuán)和利益群體參與或者影響立法，提出法案主體的范圍將得到擴(kuò)大?！盵10]

從法理的角度看，未來(lái)“在法的創(chuàng)制上，以多元立法為標(biāo)志的民主立法機(jī)制出現(xiàn)。變?cè)确忾]的自上而下的國(guó)家壟斷立法為上下互動(dòng)的社會(huì)協(xié)同立法，不但吸收多元意志參與立法，甚至多元主體可以獨(dú)立創(chuàng)制法律。在法的形成上，以一致通過為特征的協(xié)商立法機(jī)制出現(xiàn)……在制定程序上，從嚴(yán)格的法定程序立法程序到簡(jiǎn)易的磋商、談判、協(xié)調(diào)等多種方式紛紛出現(xiàn)并得到認(rèn)可?！盵11]這也初步描述出未來(lái)環(huán)境立法發(fā)展的趨勢(shì)。一是協(xié)同立法。自然環(huán)境無(wú)疑具有不可分割的整體性，但作為整體的環(huán)境分屬不同行政區(qū)域，這就需要區(qū)域之間進(jìn)行環(huán)境協(xié)同立法。這種構(gòu)想在地方環(huán)境立法中最為明顯，但這還未達(dá)到“上下互動(dòng)”的深層面?！爸卫韯t是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理?！盵12]這就要求政府在制定環(huán)境法律過程中，要與企業(yè)、社會(huì)組織進(jìn)行充分地互動(dòng)，通過合作、協(xié)商等上述方式共同立法，以反映和體現(xiàn)它們對(duì)環(huán)保的利益訴求。二是協(xié)商立法。協(xié)商立法即以合意為基礎(chǔ)的過程，通常由行政機(jī)關(guān)召集，利害關(guān)系人借此可就規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，這表示替代性的爭(zhēng)端解決原則與策略已被引入了公共政策決策中。美國(guó)的大氣污染危險(xiǎn)有機(jī)物排放標(biāo)準(zhǔn)，就采取了利害關(guān)系人協(xié)商的制定辦法；而法國(guó)的《綜合環(huán)境政策與協(xié)商法》，則是協(xié)商型環(huán)境立法近來(lái)的典型代表。[13-14]我國(guó)今后可以借鑒國(guó)外上述做法，在環(huán)境立法中大力地發(fā)展協(xié)商型立法。我國(guó)環(huán)保目標(biāo)是建立環(huán)境友好型社會(huì)，這里的“友好”不僅指人與自然友好，也包括人們之間在環(huán)境問題上的友好。發(fā)展協(xié)商型環(huán)境立法體現(xiàn)了這種友好。三是“軟法”。軟法正日益成為環(huán)境治理的重要手段。環(huán)境治理以開放、多元、柔性為特征，軟法“可以根據(jù)不同的社會(huì)群體制定出相應(yīng)的規(guī)則規(guī)范，將他們吸納進(jìn)協(xié)商過程……能夠促進(jìn)在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨沖突時(shí)作出決策的合法化，而且在軟法制定過程中形成的決策可以得到參與者的普遍遵守?！盵15]因此軟法能很好滿足環(huán)境治理的需要，將成為未來(lái)我國(guó)環(huán)境立法發(fā)展的趨勢(shì)。當(dāng)然我國(guó)目前不缺環(huán)境硬法、環(huán)境軟法也不少，其問題主要在法律執(zhí)行和實(shí)施上。如何變革下文將詳述之。

（二）執(zhí)法變革

以往我國(guó)環(huán)境管理實(shí)行單一行政模式，在環(huán)境執(zhí)法上也主要以行政執(zhí)法為主。單一行政模曾對(duì)我國(guó)產(chǎn)生過積極影響，然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，其中存在的各種弊端也逐漸暴露出來(lái)。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理體制模式“管理費(fèi)用過高，經(jīng)濟(jì)低效率，障礙企業(yè)效益的正常發(fā)揮，障礙環(huán)?？萍妓降奶岣?，違反社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則?！盵16]顯然這些弊端都是經(jīng)濟(jì)手段缺位所致。因此運(yùn)用市場(chǎng)化的工具進(jìn)行環(huán)境管理，將成為我國(guó)環(huán)境管理模式改革的方向，環(huán)境法的市場(chǎng)化執(zhí)行工具也不斷出現(xiàn)。有學(xué)者甚至認(rèn)為政府要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境基本公共服務(wù)供給方式必須引入市場(chǎng)機(jī)制。[17]市場(chǎng)在國(guó)家治理體系中處于主體地位，它在國(guó)家治理過程中發(fā)揮著重要作用?！笆袌?chǎng)是國(guó)家治理體系的主體之一，推進(jìn)國(guó)家治理體現(xiàn)的現(xiàn)代化就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)在國(guó)家治理過程中資源方面的決定性作用?！盵18]近幾年來(lái)，我國(guó)環(huán)境治理也越來(lái)越注重市場(chǎng)工具，不僅完善了排污收費(fèi)等傳統(tǒng)市場(chǎng)工具，還陸續(xù)開始采用了一些新的市場(chǎng)工具。例如推行排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，還有開征環(huán)境保護(hù)稅、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。但這些市場(chǎng)化的環(huán)保工具除環(huán)保稅外，其它工具在我國(guó)的法制化程度都較低，很多都以通知、指導(dǎo)意見等形式出現(xiàn)。這些規(guī)范性文件都屬于“軟法”范疇，相對(duì)依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的“硬法”，前者在效力等很多方面都遠(yuǎn)不及后者。這些市場(chǎng)化工具以“軟法”形式出現(xiàn)，也許是因?yàn)閲?guó)家對(duì)此仍持謹(jǐn)慎的態(tài)度，也許是因?yàn)檫@些工具本身是利導(dǎo)性的。但“軟法”文化以往在我國(guó)并不發(fā)達(dá)，國(guó)人對(duì)待法律從來(lái)都是“欺軟怕硬”。為更好地運(yùn)用這些市場(chǎng)化的環(huán)保工具，應(yīng)待其成熟后盡快地實(shí)現(xiàn)“硬法”化。這也將成為我國(guó)環(huán)境法治變革的方向。

政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織是治理的主體，因而在治理方式上除行政和市場(chǎng)以外，社會(huì)組織還以自己獨(dú)有方式參與治理?！吧鐣?huì)組織是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)體系中不可或缺的重要主體，它能夠通過發(fā)揮社會(huì)自主性，有效地動(dòng)員社會(huì)成員發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)的治理作用，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下社會(huì)治理現(xiàn)代化的突出表征。”[19]社會(huì)組織因受歷史等多方面因素影響，在我國(guó)存在時(shí)間短、力量薄、發(fā)展慢，是整個(gè)國(guó)家治理體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。以往我國(guó)環(huán)境管理實(shí)行單一行政模式，根本就并不存在社會(huì)組織參與的空間。因此在與這種模式相適應(yīng)的環(huán)境法中，對(duì)社會(huì)組織也是只字未提、緘口不言。實(shí)際上它在環(huán)境治理中具有重要作用。它能充分發(fā)揮自身特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)進(jìn)行環(huán)?；顒?dòng)，影響主權(quán)國(guó)家及政府間國(guó)際組織的環(huán)境政策制定，提升公眾環(huán)境意識(shí)并推進(jìn)和諧環(huán)境倫理的建構(gòu)，并聯(lián)絡(luò)和保護(hù)環(huán)保人士[20]。它還能彌補(bǔ)環(huán)保行政模式的政府失靈，及運(yùn)用市場(chǎng)工具可能出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈，在環(huán)保中對(duì)政府和市場(chǎng)起到補(bǔ)位作用。甚至有人稱其為“環(huán)境治理新希望”。我國(guó)曾有“名不正、言不順”的古訓(xùn)，要發(fā)揮社會(huì)組織在環(huán)境治理中的作用，就必須首先在環(huán)境法中對(duì)其“正名”。不僅如此，社會(huì)組織還對(duì)環(huán)保執(zhí)法具有推動(dòng)作用。在這方面歐盟已取得不少成功的經(jīng)驗(yàn)[21]，我國(guó)未來(lái)在環(huán)境立法中應(yīng)吸收和借鑒。對(duì)于社會(huì)組織從忽視到做出明文規(guī)定，甚至在立法中賦予其推動(dòng)執(zhí)法的職能，更大地發(fā)揮其在環(huán)保中的功能和作用，這將是我國(guó)環(huán)境法治的又一重大變革。

（三）司法變革

我國(guó)環(huán)境司法較之環(huán)境執(zhí)法起步更晚，但近年來(lái)卻備受關(guān)注、發(fā)展非常迅速。新民事訴訟法確立環(huán)境公益訴訟制度，各級(jí)法院都專門設(shè)立環(huán)境資源審判庭……這些都是我國(guó)環(huán)境司法近年來(lái)的變化。司法在環(huán)境保護(hù)中具有極特殊的地位，“環(huán)境司法是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)環(huán)境權(quán)益的最后一道防線?！盵22]法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，司法作為維系和伸張正義的國(guó)家公器，在國(guó)家治理體系中扮演著重要的角色。我國(guó)司法在國(guó)家治理現(xiàn)代化的推動(dòng)下，近幾年來(lái)也在不斷尋求現(xiàn)代化的改革，民刑事等傳統(tǒng)司法領(lǐng)域已有較大變化。環(huán)境司法雖然也在尋求現(xiàn)代化的改革，但是從客觀上說(shuō)由于它的起步比較晚，要趕上傳統(tǒng)司法領(lǐng)域改革的步伐很難。環(huán)境司法改革是個(gè)龐雜的系統(tǒng)性工程，有學(xué)者指出目前我國(guó)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決好“樹立現(xiàn)代環(huán)境司法理念”、“實(shí)行環(huán)境司法專門化”、“探索和規(guī)范環(huán)境公益訴訟案件的審理”等問題。[23]本文無(wú)意對(duì)環(huán)境司法改革做全面研究，僅想從未來(lái)司法發(fā)展趨勢(shì)上做些探討?；貞?yīng)型、恢復(fù)型、協(xié)商型、對(duì)話型，這是當(dāng)代司法發(fā)展四個(gè)最主要的趨勢(shì)，這些應(yīng)成為環(huán)境司法未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。

回應(yīng)型司法是法律社會(huì)學(xué)發(fā)展的產(chǎn)物?！盎貞?yīng)型司法，即司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)訴求所作出的回答或響應(yīng)……是以實(shí)現(xiàn)法治秩序?yàn)槔砟?，以解決實(shí)踐問題、社會(huì)問題為責(zé)任，是具有穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)性和回應(yīng)機(jī)制以及有效回應(yīng)社會(huì)所需回應(yīng)力的司法?！盵24]環(huán)境案件涉及的利益主體多、影響大，還有涉及人與自然環(huán)境關(guān)系的特殊性，受到社會(huì)公眾和社會(huì)組織的高度關(guān)注，因而對(duì)環(huán)境司法的回應(yīng)型訴求也更高。而我國(guó)環(huán)保法庭的設(shè)立就體現(xiàn)了這點(diǎn)。恢復(fù)型司法最早出現(xiàn)在刑事司法領(lǐng)域，即在被害人與犯罪者間建立對(duì)話關(guān)系，通過補(bǔ)償被害人、為社區(qū)服務(wù)等方式，讓犯罪者主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任化解雙方矛盾，恢復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)秩序，修復(fù)受損社會(huì)關(guān)系的替代性司法活動(dòng)。“恢復(fù)”一詞對(duì)我國(guó)環(huán)境法并不陌生，它很早就確立了“破壞者恢復(fù)”原則。我國(guó)對(duì)恢復(fù)型環(huán)境司法目前仍在探討，有些地方法院在環(huán)境刑事案件審判中，將其與生態(tài)補(bǔ)償結(jié)合進(jìn)行探索性適用，但它沒未在環(huán)境司法實(shí)踐中全面適用。而環(huán)境民事領(lǐng)域中恢復(fù)型司法的適用，社會(huì)組織參與恢復(fù)型環(huán)境司法等問題，還期待理論上辯明后適用于司法實(shí)踐。協(xié)商型司法與對(duì)話型司法常相提并論?！皡f(xié)商性司法不同于傳統(tǒng)裁判性司法的顯著特征，是其將僅靠法官根據(jù)事實(shí)依規(guī)范作出判決的‘對(duì)抗性’機(jī)制，轉(zhuǎn)換為多主體參與的‘對(duì)話與協(xié)商’機(jī)制，可以說(shuō)協(xié)商性司法是通過‘對(duì)話’實(shí)現(xiàn)糾紛的高效解決。”[25]環(huán)境民事糾紛中存在著純私益型糾紛，它僅僅涉及當(dāng)事人私益而不涉及公益，也不涉及糾紛當(dāng)事人外第三人的利益。這類糾紛主體處于法律上的平等地位，因此其間糾紛的解決也具有可協(xié)商性，更容易通過協(xié)商、調(diào)解等方式來(lái)解決；且這類糾紛在現(xiàn)實(shí)生活中數(shù)量也最多，如果都通過訴訟途徑解決則司法成本徒增。我國(guó)在純私益型環(huán)境糾紛解決途徑上，應(yīng)結(jié)合其特點(diǎn)和我國(guó)傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，努力探究完整、成熟的協(xié)商解決機(jī)制。這種機(jī)制也屬于廣義的環(huán)境司法范疇。

（四）守法變革

建立法治政府是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的關(guān)鍵，而法治政府首先就應(yīng)當(dāng)是守法的政府。然而由于受到“官本位”等傳統(tǒng)影響，守法在我國(guó)從來(lái)就是平民百姓的義務(wù)，“官”即政府從來(lái)就不是守法的主體，也就是只許州官放火、不許百姓點(diǎn)燈。新中國(guó)建立后雖實(shí)行了人民當(dāng)家作主，但首部“治官”的法律即行政訴訟法，其頒布施行至今已經(jīng)近十年的時(shí)間。很多國(guó)人在國(guó)家治理現(xiàn)代化提出之前，還認(rèn)為法自官出或法只治民、不治官，甚至有些地方官員都抱有這樣的想法；國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出強(qiáng)調(diào)官民共治，政府與人民都是守法不可或缺的主體。而這也將反映在我國(guó)環(huán)境法治變革中。以往我國(guó)環(huán)境法也是只治民、不治官，主要規(guī)制公民、法人的污染破壞行為，雖有政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定但形同虛設(shè)。環(huán)境問題的產(chǎn)生多是因市場(chǎng)失靈所致，然而其中也有些是因政府失靈造成的。保護(hù)環(huán)境是我國(guó)各級(jí)政府的重要職責(zé)，但也有些地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染和資源過度開發(fā)，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境惡化負(fù)有不可推卸的責(zé)任。以往對(duì)這種狀況并無(wú)有效的應(yīng)對(duì)手段。后來(lái)我國(guó)環(huán)境督察制度有了重大轉(zhuǎn)變，督察對(duì)象由企業(yè)擴(kuò)大到政府甚至黨委，而這也是對(duì)地方政府環(huán)境守法的督促?！叭欢瑥慕ㄔO(shè)法治國(guó)家和推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的角度看，目前的環(huán)保督察制度還存在較大缺陷與法律困境，需要運(yùn)用法治思維與法治方式將環(huán)保督察制度納入法治軌道， 將目前的‘制度化督察’提升為‘法治化督察’?！盵26]除此之外，我國(guó)現(xiàn)在已確立了環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)保社會(huì)組織具有公益訴訟的起訴權(quán)。國(guó)外這類組織經(jīng)常因環(huán)保而起訴政府。而在我國(guó)，環(huán)境公益訴訟如果可以政府作為對(duì)象，則也可起到督促政府環(huán)境守法的作用。這些都將是我國(guó)環(huán)境法治變革的方向。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平指出：“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托?！苯鼛啄陙?lái)，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法治已發(fā)生了一些變革，而未來(lái)環(huán)境法治還可能有更大的變革，它們都可從國(guó)家治理理論中找到依據(jù)。國(guó)家治理理論對(duì)環(huán)境法治的最大啟示，就是構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織關(guān)系，通過法律的形式賦予三者相應(yīng)的權(quán)責(zé)，發(fā)揮其在環(huán)境治理中的協(xié)同共治效應(yīng)。我們?cè)高M(jìn)一步探究，將國(guó)家治理理論與環(huán)境法學(xué)深度結(jié)合，為今后我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)再進(jìn)行探索。