黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會提出推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提高社會治理法治化水平。國家治理體系與治理能力建設(shè)，社區(qū)是基礎(chǔ)，法制是關(guān)鍵。城市基層管理問題得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，社會治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理的能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)也就實(shí)了。近年來，北京市在城市管理體制上進(jìn)行了有效的探索與改革，取得了一定成績。

北京城市基層管理架構(gòu)與現(xiàn)狀

北京市目前的城市基層管理基本以街道辦事處為主要力量，街道辦事處的工作重點(diǎn)向城市管理轉(zhuǎn)移，在街道層面設(shè)立安全生產(chǎn)委員會、交通安全委員會等工作機(jī)構(gòu)，將街道辦事處上的“條”機(jī)構(gòu)并入“塊”中，建立了“以塊為主，融條于塊”的組織架構(gòu)；初步建立起了社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、以社區(qū)居委會為主體組織、以社區(qū)服務(wù)站為工作平臺、社區(qū)社會組織與駐區(qū)單位共同參與的新型社區(qū)管理服務(wù)體系；形成了以服務(wù)為導(dǎo)向，建立街道“一站式”公共服務(wù)平臺、“管理—執(zhí)法—作業(yè)”的綜合管理模式與“一刻鐘”服務(wù)圈建設(shè)；深化改革，進(jìn)一步理順了街道與社區(qū)的權(quán)責(zé)，街道辦事處將社區(qū)決策權(quán)、組織權(quán)、監(jiān)督權(quán)等還權(quán)于社區(qū)，建立了政府行政管理與社區(qū)自治有效銜接和良性互動機(jī)制。整體而言，北京城市基層管理取得了顯著成效，但是北京市的城市基層管理依舊基礎(chǔ)薄弱，尤其在黨和國家全面推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化以及依法治國的要求下，北京城市基層管理中仍舊存在一些亟待解決的問題。

北京城市基層管理中的突出問題及成因

目前，北京市街道社區(qū)管理中突出的問題在于街道虛弱無抓手，實(shí)行的是行政職能二分法；社區(qū)軟弱在服務(wù)。具體表現(xiàn)在如下四點(diǎn)：

一是社區(qū)治理主體參與度低。社區(qū)是一個多主體獨(dú)立并存、各方人士共居的生活自治區(qū)域。服務(wù)需求旺盛，行政管理淡化。城市基層管理層面，涉及街道辦事處、居委會、業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)、開發(fā)商等多個主體。而在實(shí)踐中，街道辦事處起到了主要作用，居委會成為具體行政工作的承擔(dān)者，而其他主體的參與性則非常有限，多數(shù)社區(qū)甚至尚未成立業(yè)主委員會。在所有主體中，個別主體內(nèi)部的參與性同樣不強(qiáng)。以業(yè)主為例，作為社區(qū)的主要成員，多數(shù)業(yè)主參與治理的積極性尚未得到調(diào)動，多數(shù)業(yè)主限于時間、精力等原因不愿參與社區(qū)相關(guān)工作；參與社區(qū)工作的業(yè)主又難以代表廣大業(yè)主的意見。社區(qū)治理的理念是由多元主體參與到社區(qū)的管理、發(fā)展與建設(shè)中。目前各主體參與度低的原因主要是缺乏一種協(xié)調(diào)各方參與治理的有效機(jī)制。

二是社區(qū)治理過程法治化不足。第一，缺少統(tǒng)一綜合管理的法律。城市基層管理涉及具體的人民群眾生活細(xì)節(jié)，現(xiàn)有法規(guī)政出多門，覆蓋范圍不足。造成無法可依或者有法各異，缺乏執(zhí)法統(tǒng)一的主體與標(biāo)準(zhǔn)。第二，當(dāng)前的城市基層管理以法規(guī)、政策、辦法為主，缺少相關(guān)立法，因此在實(shí)踐上缺少法律的強(qiáng)制性效力，導(dǎo)致實(shí)施受阻。第三，現(xiàn)有法條體系性不足。目前北京市城市基層管理的法規(guī)，主要來自北京市政府以及各直屬部委出臺的文件。然而，不同文件出臺方針對同一領(lǐng)域的條文缺少系統(tǒng)性，部分條文甚至要求相左（如住建部與北京市關(guān)于業(yè)主大會與業(yè)主委員會的一些指導(dǎo)意見相互矛盾），造成了現(xiàn)實(shí)執(zhí)法的困難。第四，現(xiàn)有立法落地性不足。多數(shù)法規(guī)條文只規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何，并未指出違法規(guī)定的懲罰措施；只規(guī)定應(yīng)達(dá)成目標(biāo)，未指出目標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)，在城市基層管理中立法的操作性不強(qiáng)。

三是治理各方的責(zé)權(quán)利不清晰、不匹配。一方面，街道辦事處、居委會、業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)、開發(fā)商等主體在社區(qū)治理中的責(zé)任、權(quán)力、利益缺少明確的劃分。目前尚無法律、法規(guī)或辦法充分考慮多方主體共同參與社會治理的統(tǒng)一規(guī)定與規(guī)范，因此，缺乏對各方主體在社區(qū)協(xié)同治理中責(zé)任、權(quán)力、利益的明確規(guī)定。出現(xiàn)問題相互推諉，有了利益相互爭奪。另一方，對于法規(guī)覆蓋的主體而言，存在責(zé)權(quán)利不配，責(zé)大于權(quán)，利不抵責(zé)的情況。例如對于街道辦事處、居委會往往賦予其基層城市管理中的多項(xiàng)行政職責(zé)，但卻并未向其提供與之匹配的行政權(quán)力與財政支持。

四是主體間缺少協(xié)商共治的意識與機(jī)制。北京市要求理順社區(qū)相關(guān)主體之間的職能，建立社區(qū)管理協(xié)商共治機(jī)制，但是目前各主體間的協(xié)商意識與機(jī)制尚未形成。城市基層管理應(yīng)該轉(zhuǎn)向治理，以服務(wù)居民需要為導(dǎo)向。一方面，各方硬性的制度執(zhí)行與利益訴求難免存在差異；另一方面，居民服務(wù)需求無定式，具有一定的突發(fā)性與責(zé)任模糊性，制度規(guī)定外的協(xié)商是解決社區(qū)具體問題的重要方式。在權(quán)責(zé)劃分并不清楚的情況下，目前對于涉及多方的問題，各主體間對責(zé)任的推諉現(xiàn)象比較明顯，缺少相互協(xié)商、共同解決問題的意識與機(jī)制。因此，亟待建立一種聯(lián)系與引導(dǎo)社區(qū)中各方主體進(jìn)行協(xié)商的機(jī)制。

基于服務(wù)評價機(jī)制促進(jìn)社區(qū)治理問題解決的相關(guān)建議

城市基層管理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)是為人民服務(wù)，對于多元主體協(xié)同治理的城市基層而言，服務(wù)是應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。從促進(jìn)治理體系與治理能力的角度來看，結(jié)合當(dāng)前科學(xué)考評研究、以評價促參與、以評價促提升的研究成果，我們認(rèn)為建立基于服務(wù)的評價機(jī)制不失為促進(jìn)城市基層管理的難題得以解決的有益嘗試。我們的設(shè)想，在于通過評價機(jī)制建立與法制化來促進(jìn)服務(wù)，促進(jìn)協(xié)商共治，促進(jìn)多方參與，實(shí)現(xiàn)街道做實(shí)與社區(qū)做強(qiáng)。主要是基于服務(wù)評價體系的建立與實(shí)施，吸引廣大社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理的設(shè)計(jì)、監(jiān)督與評價，基于評價、評議、反饋與引導(dǎo)等環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，把業(yè)主委員會、開發(fā)商、物業(yè)公司、居民委員會與街道辦事處等不同管理主體，納入到規(guī)范化與制度化的流程中，形成合力，提高治理效率與效果。雖然目前北京市相關(guān)管理部門意識到應(yīng)該建立以街道辦事處為主導(dǎo)的評價體系，提出了讓居民評價居委會服務(wù)的建議，但是對于為什么評價、評價什么與如何評價等尚未有具體建議。為此，從加強(qiáng)城市基層治理體系與治理能力建設(shè)的角度，特提出以下幾點(diǎn)建議供參考。

一是將多元主體納入考評，提高各方參與度。一方面，將街道辦事處、居委會、業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、開發(fā)商等主體納入基層管理的評價體系中，增強(qiáng)各主體的參與性。各方可以是考評方、可以是被考評方，也可以既是考評方又是被考評方，建立自評、他評、互評相結(jié)合的多種評價體系。另一方面，針對不同主體的特點(diǎn)，設(shè)定不同的考評角色與考評內(nèi)容，提高評價的針對性與有效性。例如，業(yè)主是服務(wù)的基本對象，可由業(yè)主對街道辦事處、居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、開發(fā)商等主體的服務(wù)履職情況進(jìn)行評價；業(yè)主委員會與物業(yè)公司有著較為密切的往來，可以由業(yè)主委員會與業(yè)主抽樣代表，對物業(yè)公司的服務(wù)進(jìn)行評價。所有的評價也可以委托第三方進(jìn)行，第三方通過匿名網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等形式實(shí)施，以隨機(jī)驗(yàn)證碼進(jìn)行識別，降低評價風(fēng)險與成本。

二是法定評價體系，使評價有“法”可循。頒布《北京市基層治理與服務(wù)評價條例》，對考評方與被考評方的責(zé)權(quán)利、考評流程與時間、考評的標(biāo)準(zhǔn)、考評方法與獎勵懲處進(jìn)行明確界定，特別要突出社區(qū)居民的主體地位，基于社區(qū)中各方主體的利益相關(guān)性與博弈性進(jìn)行評價機(jī)制的設(shè)計(jì)。首先，評價本身需要制度化，從制度上保證城市基層管理評價的合法性，連貫性，確保其能夠產(chǎn)生長效作用。第二，評價體系本身必須堅(jiān)持法治思想，評價的過程是依照評價方案嚴(yán)格實(shí)施的過程，通過科學(xué)設(shè)計(jì)，保證評價的公允性。第三，評價指標(biāo)設(shè)計(jì)除了包括對服務(wù)結(jié)果進(jìn)行評價，還要包括對服務(wù)過程的評價，即督促主體在城市基層管理中依法辦事，零越權(quán)、零不作為。

三是明確評價目標(biāo)，以評價引導(dǎo)服務(wù)轉(zhuǎn)型。目前，城市基層管理中主要矛盾與問題，大部分來自于責(zé)任信息不對稱與服務(wù)不到位。因此，評價實(shí)施前要借助媒體與召開動員會，對參與評價主體各方進(jìn)行宣講，明確評價目標(biāo)與內(nèi)容；評價中，要進(jìn)行培訓(xùn)與示范，引導(dǎo)參與評價各方恪守原則與依據(jù)內(nèi)容進(jìn)行評價；評價后，要進(jìn)行數(shù)據(jù)核對與誤差分析，保證評價結(jié)果的公正性與真實(shí)性。在城市基層管理中，基于服務(wù)的評價機(jī)制，明確各主體在社區(qū)治理中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，即負(fù)有何種責(zé)任。通過評價，可以引導(dǎo)評價方熟悉評價方的服務(wù)責(zé)任、引導(dǎo)被評價方明確自己的服務(wù)職責(zé)。明確的評價目標(biāo)為服務(wù)提供了可以參考的標(biāo)準(zhǔn)，被服務(wù)方不同評價結(jié)果對應(yīng)著不同的激勵模式，從而可以有效引導(dǎo)基層管理主體進(jìn)行服務(wù)轉(zhuǎn)型，切實(shí)按照被服務(wù)方的需求達(dá)成其服務(wù)目標(biāo)。

四是在反饋中引導(dǎo)協(xié)商行為，指導(dǎo)促進(jìn)治理水平提升?；诜?wù)的城市基層治理評價機(jī)制，除了其監(jiān)督考評作用，更多的可以在反饋結(jié)果中起到聚焦各方進(jìn)行協(xié)商，在協(xié)商中進(jìn)行指導(dǎo)與提升治理水平的作用。因?yàn)樵u價后要求及時把相關(guān)的評價結(jié)果面對面或者以其他形式反饋給各參與主體。在這個過程中，可以召集街道辦事處、居委會、業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、開發(fā)商等主體共同參與或分別參與，幫助被評價者找到其不足，分析當(dāng)前服務(wù)水平與目標(biāo)服務(wù)水平間差距的原因，并就未來改進(jìn)與提升管理與服務(wù)質(zhì)量提出相關(guān)的措施與建議。當(dāng)問題涉及多主體時，可以形成多主體協(xié)商機(jī)制，彼此揚(yáng)長補(bǔ)短、直抒胸臆，共同分析、共同解決、共同提高。

總之，城市基層管理涉及方方面面，需要也應(yīng)當(dāng)有基層的各個主體共同參與、協(xié)同治理。通過制定基于城市基層服務(wù)評價的管理體系，可以充分調(diào)動各主體的積極性、能動性，將基層服務(wù)、政府監(jiān)督與管理提升一體化，從而提高北京城市基層治理水平。

（本文是北京市哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目“基于中外比較的社區(qū)治理評價體系研究” 階段性成果；教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地“社會治理問題與創(chuàng)新”重大項(xiàng)目階段性成果）

（作者：蕭鳴政，北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)系主任、教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)國家治理研究院研究員）

責(zé)任編輯 / 高 斌