方 巍

(浙江工業(yè)大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310023)

從本質(zhì)上來說，社會(huì)發(fā)展的根本目標(biāo)是人類福祉水平的提升[1]。西方的福利國家運(yùn)動(dòng)可以被認(rèn)為是消除貝弗里奇所謂的人類五大社會(huì)疾患、增進(jìn)人類福祉的典范。但是，人類用于福利消費(fèi)的社會(huì)資源總是有限的，并且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成矛盾，進(jìn)而影響到福利的可持續(xù)發(fā)展。新右派指責(zé)福利國家建設(shè)耗費(fèi)了可供投資的資源，因而影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成了20世紀(jì)70年代西方工業(yè)化國家的經(jīng)濟(jì)衰退[2]。針對(duì)新右派的指責(zé)以及20世紀(jì)80年代國際范圍內(nèi)普遍出現(xiàn)的福利開支削減和社會(huì)服務(wù)私營化的浪潮[1，3]，發(fā)展性福利思想應(yīng)運(yùn)而生，并且揭示了社會(huì)開支的投資或產(chǎn)出功能。發(fā)展性福利認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展猶如一個(gè)硬幣的兩面，它們是相互相承的。社會(huì)的發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，而脫離社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長又是沒有意義的[1]；并且，將社會(huì)救助開支用于具有投資和產(chǎn)出效應(yīng)的領(lǐng)域，不但有助于弱勢群體的自立自強(qiáng)，而且對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有極大的促進(jìn)作用[4-7]，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的共同發(fā)展。近年來，發(fā)展性福利思想在世界各地的影響不斷擴(kuò)大，從早期聯(lián)合國在第三世界的推動(dòng)[1，8]，擴(kuò)展到北歐等發(fā)達(dá)國家，中國也有不少學(xué)者提出建立本國的發(fā)展性福利政策體系的構(gòu)想[9-12]。盡管近年來一些學(xué)者開始探索發(fā)展性福利思想的淵源，但有關(guān)視角主要還是停留在西方發(fā)達(dá)國家[13]。事實(shí)上，不論從歷史、規(guī)模還是內(nèi)容來看，中國歷史上的發(fā)展性福利思想及其實(shí)踐都要更為系統(tǒng)和全面。本文將探索發(fā)展性福利在中國歷史上的發(fā)展過程，追溯其思想淵源，并對(duì)其當(dāng)代發(fā)展作出評(píng)論。

一、中國歷史上的賑災(zāi)與發(fā)展性福利實(shí)踐的發(fā)展

發(fā)展性福利的最明顯特征，在于將社會(huì)開支用于促進(jìn)服務(wù)對(duì)象自立自強(qiáng)的項(xiàng)目或有助于地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工薪性報(bào)酬。據(jù)此，我們可以將中國的發(fā)展性福利的實(shí)踐追溯到兩千多年前春秋戰(zhàn)國時(shí)期出現(xiàn)的以工代賑。這一做法的特點(diǎn)是，在對(duì)災(zāi)民的社會(huì)救助過程中，不是直接實(shí)施物質(zhì)性援助，而是通過組織災(zāi)民參加災(zāi)后重建工程而給予勞務(wù)報(bào)酬。這樣做的結(jié)果，不但令原本需要社會(huì)救助的對(duì)象獲得經(jīng)濟(jì)收入而得到基本生活的保障，而且這些社會(huì)救助開支作為諸如水利等基本建設(shè)的投資，又進(jìn)一步促進(jìn)了災(zāi)區(qū)的重建和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)救助的雙重功能。

(一) 工賑性救荒的萌芽和形成

根據(jù)《晏子春秋》記載，齊景公執(zhí)政年代出現(xiàn)饑荒。他不但拒絕了晏子為災(zāi)民發(fā)放糧食的請(qǐng)求，而且要求修筑路寢之臺(tái)。為了救濟(jì)災(zāi)民，晏子想盡辦法延長工期、增加工人的工資。三年后工程完成，災(zāi)民也得到了救濟(jì)[14]。晏子的這一做法，可以視為是中國以工代賑形式救荒的雛形。

宋代是具有投資或產(chǎn)出效應(yīng)的以工代賑大發(fā)展的年代。有關(guān)研究普遍認(rèn)為，以工代賑在宋代已經(jīng)成為一種重要的救災(zāi)辦法[15]，并且一定程度上得到了制度化[16]。熙寧二年(公元1069年)，北宋神宗頒布農(nóng)田水利法，在全國掀起興修水利的高潮[17]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，其后七年，全國共修水利工程10793處，水利田36萬余頃，疏浚河汊、湖港不計(jì)其數(shù)[18]。針對(duì)這些工程，神宗頒旨“自今災(zāi)傷年份，除于法應(yīng)賑濟(jì)外，更當(dāng)救恤者，并預(yù)計(jì)合興農(nóng)田水利工役人夫數(shù)及募夫工直，當(dāng)賜常平錢谷，募饑民興修”[19]。由此可見，水利法的頒布對(duì)以工代賑具有重要的推動(dòng)作用。以工代賑不但成為救濟(jì)災(zāi)民和興修水利的重要手段，而且其經(jīng)費(fèi)也有了明確來源，并且對(duì)后繼的相關(guān)實(shí)踐產(chǎn)生重要的指導(dǎo)作用。例如，熙寧九年(1076年)，蔣子奇調(diào)任淮東轉(zhuǎn)運(yùn)副使，奉旨在天長縣修筑沛塘和白馬塘水利工程。因逢災(zāi)年，蔣子奇通過以工代賑的方式招募民工百萬人，在天長縣境內(nèi)興修36處陂塘，在臨渙疏浚了橫斜三溝，灌溉田地9000余頃[20]。又如，紹興二十三年(1153年)，鐘世明奉命前往宣州、太平州主持圩田修復(fù)事宜。鐘氏到江東后即上奏曰：“取會(huì)到逐縣被水修治官私圩垾體例，系是人戶結(jié)甲保借常平米自修，今來損壞尤甚，人戶工力不勝，不能修治。今措置，欲乞依見今人戶結(jié)甲乞保借米糧自修圩垾體例，不以官私圩人戶等第納苗租錢米，充雇工之費(fèi)。官為代支過錢，年限帶納。自余合用錢米，并乞下提舉常平司照會(huì)日下取撥津發(fā)，應(yīng)副本州雇工修治施行?！弊嗌希⒓础皬闹盵21]。

(二) 工賑型救荒的繁榮和制度化

作為中國最后一個(gè)封建王朝，一方面，隨著國力的增強(qiáng)，清代以工代賑的力度越來越大；另一方面，以工代賑的制度也日益完善。隨著大清王朝的建立以及由弱到強(qiáng)，以工代賑也經(jīng)歷了康熙時(shí)期初始階段、雍正年間的普及階段、直至乾隆年代的繁榮階段[22]。由于政府財(cái)力強(qiáng)大，乾隆在其上諭中便明確表達(dá)了希望借工賑散財(cái)于民、幫助無業(yè)窮人養(yǎng)家糊口的意圖[23]。與此同時(shí)，隨著以工代賑的大量實(shí)施，清朝也逐步建立了一整套相對(duì)較為完善的管理制度。首先，確立了固定的管理組織，形成了皇帝主管、中央戶工二部監(jiān)督審核、地方組織實(shí)施的三級(jí)組織體系。在具體的實(shí)施過程中，又形成了督撫主持、道府協(xié)辦、州縣官員具體執(zhí)行、層層向上負(fù)責(zé)的組織體系[24]。其次，形成了以工代賑的統(tǒng)籌規(guī)劃體系。為了加強(qiáng)全國范圍內(nèi)以工代賑的統(tǒng)籌規(guī)劃，乾隆二年確立了事先對(duì)全國范圍內(nèi)的重大工程的調(diào)查規(guī)劃，區(qū)分輕重緩急，將一些大型用工項(xiàng)目預(yù)先列入工賑計(jì)劃，在當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)災(zāi)荒時(shí)啟動(dòng)實(shí)施[25]。再次，確定了工賑項(xiàng)目中央地方兩級(jí)資金來源和官方和民間的兩種籌資途徑。一般情況下，對(duì)于耗資一千兩以上的工程安排以工代賑方式實(shí)施，而小于上述規(guī)模的工程則由地方政府分年修筑[26]。到了乾隆時(shí)期，官府承擔(dān)的以工代賑經(jīng)費(fèi)占項(xiàng)目的總額，由前朝的十分之三上升到二分之一[22]。對(duì)于其中民間承擔(dān)的百分之五十的款項(xiàng)，往往也先由州縣積存堤費(fèi)、留備的軍需款、以前大工程剩余銀兩及藩司庫銀墊支,等民間認(rèn)捐后再逐年償還[26]。最后，確立了嚴(yán)格的工時(shí)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)工賑工作的性質(zhì)和工作量的不同，清代確定了嚴(yán)格的工時(shí)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上來說，該工時(shí)費(fèi)除了滿足工人本人的生活費(fèi)以外，還能夠滿足家庭成員的生活所需，而且實(shí)際支付的標(biāo)準(zhǔn)往往高于“部定例價(jià)”。由于其本身具有救助性質(zhì)，一些參加工賑項(xiàng)目的老弱人員往往獨(dú)立編組，在報(bào)酬上相對(duì)于其工作性質(zhì)和工作量具有一定優(yōu)惠[27]。

(三) 工賑型社會(huì)救荒的進(jìn)一步加強(qiáng)與普及

1912年辛亥革命推翻了清王朝，中華民國成立。民國時(shí)期，特別是南京政府期間，一方面全國范圍內(nèi)災(zāi)害頻繁，另一方面以工代賑進(jìn)一步發(fā)展成熟。首先，在內(nèi)容上，這一時(shí)期具有投資取向或產(chǎn)出效應(yīng)的以工代賑受到高度重視，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，涉及到疏浚河道、鋪設(shè)公路、開挖水渠、植樹造林、興辦實(shí)業(yè)等等領(lǐng)域[28]。其次，工賑實(shí)施的地域范圍擴(kuò)大。盡管清代的以工代賑已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)，但在地域分布上并不平衡，主要集中在東部和南部的直隸、山東、安徽、江蘇、河南、浙江、福建、江西、湖北、湖南,西北部的甘肅、陜西等政治和經(jīng)濟(jì)的重要地區(qū)[29]。民國之后，以工代賑不但繼續(xù)覆蓋上述重要地區(qū)，而且擴(kuò)展到西北[30]、西南[31]等邊緣地區(qū)。再次，賑災(zāi)工程的規(guī)?？涨?。例如，1931年江淮流域的特大水災(zāi)18個(gè)省受災(zāi)，面積達(dá)40多萬平方公里[32]。為了修復(fù)沖決的江淮堤岸，民國政府組織了1,000萬災(zāi)民參加以工代賑[33]。其中光是江蘇省四大區(qū)工賑，便完成土方340萬市方，筑堤408.5公里，浚河93.75公里，投放和發(fā)放的資金和大麥合計(jì)260余萬元，救濟(jì)災(zāi)民50萬余人[34]。又如在抗戰(zhàn)勝利后組織的黃河堵口工程中，南京國民政府總計(jì)撥付工程款621億元，用工317萬人，賑災(zāi)面粉662.5萬斤，工賑工資72.56億元[35]。最后，組織管理渠道進(jìn)一步完善。以1931年為標(biāo)志，民國政府確立了賑災(zāi)工作的主導(dǎo)地位。為了更好地組織救災(zāi)，政府成立了救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)，“負(fù)責(zé)辦理救濟(jì)災(zāi)民,及災(zāi)區(qū)善后事宜”。中央救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)下設(shè)工賑處，并在災(zāi)區(qū)設(shè)立派出性的工賑局，對(duì)救濟(jì)工作實(shí)行全面組織領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，地方政府也設(shè)立了工賑委員會(huì)，由省政府和民政廳、財(cái)政廳、建設(shè)廳廳長擔(dān)任委員，協(xié)同地方黨部代表一人及專家三人為聘任委員，并有建設(shè)廳廳長擔(dān)任主任委員。地方工賑委員會(huì)還下設(shè)經(jīng)濟(jì)、水利、工程和總務(wù)四個(gè)組，分別負(fù)責(zé)工賑款項(xiàng)之籌措支配、水利設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、以及上述三組責(zé)任以外的事宜。此外，地方政府還在工程實(shí)施地設(shè)立工賑分會(huì)[34]。這一組織布局，很好發(fā)揮并協(xié)調(diào)了中央和地方在工賑實(shí)施過程中的作用，并且體現(xiàn)了不同專業(yè)領(lǐng)域的分工協(xié)作，有利于以工代賑的規(guī)劃和實(shí)施。

二、當(dāng)代中國投資性社會(huì)開支與發(fā)展性福利實(shí)踐的豐富與完善

中華人民共和國成立之后，中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)的組織動(dòng)員能力達(dá)到高潮，政府職能不斷加強(qiáng)和完善，這對(duì)社會(huì)政策的提出和落實(shí)創(chuàng)造了有利條件。與這種背景相適應(yīng)，中國發(fā)展性福利實(shí)踐不論在其內(nèi)涵的拓展還是規(guī)模的擴(kuò)大方面，都呈現(xiàn)出根本性的進(jìn)展。一方面以工賑為代表的社會(huì)救助規(guī)?？涨皵U(kuò)大，另一方面投資性社會(huì)救助方式的運(yùn)行領(lǐng)域更為廣泛和全面，呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)的災(zāi)荒救助擴(kuò)展到扶貧、從基本生活的保證發(fā)展到生活福祉的提升、以及從單純的投資取向轉(zhuǎn)型為生存與發(fā)展兼顧等特點(diǎn)。

(一) 從災(zāi)荒救助到貧困救助

中華人民共和國在成立初期確立了以內(nèi)務(wù)部民政司和農(nóng)村福利司為主的救災(zāi)職能部門，同時(shí)明確了“生產(chǎn)自救，節(jié)約渡荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”的思想，進(jìn)一步促進(jìn)了以工代賑的發(fā)展。例如，1950年，中央政府撥出水利工賑糧1.7億多公斤。1952年，中央政府撥給湖北省抗旱災(zāi)的以工代賑款合人民幣新幣2000萬元[36]。遵照中央的以工代賑政策，內(nèi)蒙古在建國初期也大致安排了三分之二的救災(zāi)款用于以工代賑[37]。1953年起，國家實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，第二次全國民政會(huì)議規(guī)定水利、交通、農(nóng)林等部門在災(zāi)區(qū)興辦各項(xiàng)工程務(wù)必組織有勞動(dòng)力的災(zāi)民參加，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為以工代賑的新的表現(xiàn)形式[38]。

新中國投資性或產(chǎn)出性社會(huì)救助的新發(fā)展，表現(xiàn)為改革開放后的開發(fā)式扶貧。這一方面的發(fā)展型社會(huì)救助的特點(diǎn)，不僅表現(xiàn)在政府扶貧實(shí)踐力度的加大，而且救助對(duì)象上也由以往臨時(shí)性受災(zāi)群體轉(zhuǎn)向普通的貧困階層。與此相對(duì)應(yīng)，工賑項(xiàng)目便不僅僅局限于災(zāi)后的水利農(nóng)田設(shè)施的重建，還擴(kuò)展到有助于貧困地區(qū)發(fā)展的基本設(shè)施的建設(shè)。國家確立了開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略，并將其作為必須長期堅(jiān)持的基本方針和貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路(《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》)。從1985到1987三年間，中央政府通過約27億元價(jià)值實(shí)物(庫存糧食、棉花和棉布)實(shí)施以工代賑，在貧困地區(qū)修筑道路、水利工程和人畜飲水設(shè)施，共新建、改建公路、機(jī)耕道以及驛道12萬公里，其中新建等級(jí)公路4.6萬公里；新建大中橋梁7200座，整治航道1800公里，新建碼頭65座，新增灌溉面積259萬畝，改善灌溉面積1055萬畝，完成除澇治理面積362萬畝，水土保持治理面積1701萬畝，維修加固水庫558座，新增小水電裝機(jī)15.6萬千瓦；解決了1450萬人971萬頭牲畜的飲水問題[39]。1985—1991年期間，中國各級(jí)政府在貧困地區(qū)實(shí)施的以工代賑項(xiàng)目主要包括等級(jí)公路13.1萬公里、大中橋梁7972座、疏浚河道2400公里、通車鄉(xiāng)鎮(zhèn)1500個(gè)、通車村莊(行政村)1000個(gè)、解決了2097萬人和1356萬頭牲畜的飲水困難[40]。又據(jù)樊懷玉等人援引的1997年數(shù)據(jù)，中國政府從1984年實(shí)施以工代賑工程以來總共資金投入為286.25億元[41]。根據(jù)國家發(fā)展改革委員會(huì)的資料，“十一五”期間國家累計(jì)安排以工代賑投資247億元，連同地方配套投資325億元，新建基本農(nóng)田480多萬畝、新增和改善農(nóng)田灌溉面積5660多萬畝，修建縣鄉(xiāng)村道路10萬多公里，解決了908萬人、550萬頭大牲畜的飲水困難，治理水土流失面積1.2萬平方公里，建設(shè)草場1280多萬畝，累計(jì)向參加建設(shè)的務(wù)工群眾發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬33.3億元。國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)方面編制完成了《以工代賑建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間國家計(jì)劃在全國14個(gè)連片特殊困難地區(qū)，在基本農(nóng)田建設(shè)、小型農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)、人畜飲水工程建設(shè)、基本草場建設(shè)、小流域綜合治理等六個(gè)方面實(shí)施以工代賑式扶貧，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和中央財(cái)政建設(shè)投資力爭達(dá)到300億元，工賑勞務(wù)報(bào)酬開支不低于30億元[42]。

值得注意的是，作為開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的體現(xiàn)，除了傳統(tǒng)以工代賑以外，其他諸如易地遷移、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)教育培訓(xùn)、開展科技扶貧等方法也在政府的扶貧規(guī)劃中得到系統(tǒng)表達(dá)并付諸實(shí)踐(《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》)。如果說傳統(tǒng)以工代賑注重的主要是社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開發(fā)式扶貧的投資取向無疑更為豐富，尤其注重智力的投資和服務(wù)對(duì)象的自立自強(qiáng)，力爭幫助有勞動(dòng)能力的貧困救助對(duì)象脫貧走上經(jīng)濟(jì)自立。例如，科技扶貧既包含了政府主導(dǎo)下動(dòng)員科研院所和金融機(jī)構(gòu)所帶來的社會(huì)資本，同時(shí)也包括扶貧對(duì)象人力資本的提升，以及開展脫貧和致富性生產(chǎn)活動(dòng)所必需的金融資本。

除了政府部門主導(dǎo)的開發(fā)式扶貧，一些非營利性組織開展的扶貧活動(dòng)同樣也包含了豐富的投資性與產(chǎn)出性要素。例如，像在上一世紀(jì)后半期具有廣泛影響的希望工程和保護(hù)母親河行動(dòng)，便同樣是發(fā)展性福利實(shí)踐的典范。希望工程著重于貧困地區(qū)兒童的人力資本投資；而保護(hù)母親河行動(dòng)在工程本身具備的以工代賑經(jīng)濟(jì)資助以外，還蘊(yùn)含著貧困地區(qū)生態(tài)改善可能對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駧淼纳钏降奶岣?，以及作為工程成果的樹木等資產(chǎn)為貧困地區(qū)居民帶來的發(fā)展效應(yīng)[43]。

(二) 從生存保障到福祉提升

中華人民共和國成立的第二年，中央政府便推出了勞動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。這一制度包含了對(duì)勞動(dòng)者從事生產(chǎn)活動(dòng)的保護(hù)以及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育等方面的全面風(fēng)險(xiǎn)防范。一方面，由于它不需要參保者交費(fèi)，另一方面又由于待遇水平高，甚至被一些西方學(xué)者認(rèn)為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[44-45]，為城鎮(zhèn)職工提供了出色的福利保障。除此之外，通過企業(yè)辦社會(huì)的方式，城鎮(zhèn)職工普遍享受了優(yōu)厚的職業(yè)福利，某些方面不亞于北歐“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌掖觥?/p>

需要注意的是，中國城鎮(zhèn)職工享受的這種職業(yè)福利并不是建立在普惠性的基礎(chǔ)上的，而是具有明顯的績效激勵(lì)導(dǎo)向。不同于改革開放之前工資分配的平均主義傾向，職業(yè)福利往往與職工的生產(chǎn)績效直接掛鉤的，因而被蒂特馬斯(Richard M. Titmuss)稱作并列于剩余模式、制度模式之外的第三種社會(huì)政策模式，即工業(yè)績效模式(Industrial Achievement-Performance Model)。由于這種福利的供給以福利獲得者的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)為依據(jù)，同時(shí)具有明顯的生產(chǎn)激勵(lì)效應(yīng)，而不是社會(huì)政策通常強(qiáng)調(diào)的平等，因而又被蒂特馬斯稱作侍女式的(Handmaiden Model)福利政策[46]。從社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用角度說，這也是一種廣義的產(chǎn)出型發(fā)展型社會(huì)政策的體現(xiàn)[47]。

改革開放之后，出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考慮，中國政府提出了“效益優(yōu)先、兼顧公正”的社會(huì)政策取向，這一時(shí)期城鎮(zhèn)職工的社會(huì)政策不但繼續(xù)延續(xù)了傳統(tǒng)的職業(yè)福利的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向功能，而且進(jìn)一步淪落為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套制度，甚至成為維護(hù)穩(wěn)定的工具，以便緩解貧富差距擴(kuò)大可能引發(fā)的社會(huì)矛盾[48]。所有這一切，一方面反映了中國發(fā)展性福利實(shí)踐從救災(zāi)、扶貧向企業(yè)職工福利領(lǐng)域的擴(kuò)展，另一方面也體現(xiàn)了十分強(qiáng)烈的投資和產(chǎn)出取向。

(三) 從單純的投資到生存與發(fā)展的兼顧

進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國政府在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)社會(huì)開支的產(chǎn)出功能和可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，開始更為注重公共服務(wù)的均等化，強(qiáng)調(diào)讓發(fā)展的成果惠及全體人民[49]。由于中華人民共和國成立初期的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，中國社會(huì)長期存在著城市和農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)，造成了改革開放之前社會(huì)福利發(fā)展過程中的城市制度模式和農(nóng)村剩余模式共存的現(xiàn)象[44]。改革開放過程中實(shí)施的“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策導(dǎo)向一定程度上加劇了社會(huì)的貧富差距。21以來，社會(huì)公正問題引起政府高層的重視，加強(qiáng)了貧困地區(qū)公共財(cái)政支持的力度，貧困人口的社會(huì)保障力度大大加強(qiáng)[50]。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，國務(wù)院2007年在全國農(nóng)村實(shí)施最低生活保障制度(國發(fā)〔2007〕19號(hào))；2014年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過決定，合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(國發(fā)〔2014〕8號(hào))；此外，2016年，在整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，中國開始實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度(國發(fā)〔2016〕3號(hào))。

與此同時(shí)，發(fā)展性福利實(shí)踐依然得到重視。政府積極“引導(dǎo)貧困地區(qū)和貧困群眾以市場為導(dǎo)向”，“發(fā)展商品生產(chǎn)，提高自我積累、自我發(fā)展能力”。尤其值得注意的是，政府加大了對(duì)貧困地區(qū)青少年和青壯年的人力資本投資力度。據(jù)國務(wù)院新聞辦，“到2010年底，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣7至15歲學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到97.7%，接近全國平均水平；青壯年文盲率為7%，比2002年下降5.4個(gè)百分點(diǎn)，青壯年勞動(dòng)力平均受教育年限達(dá)到8年”[50]。此外，政府還大力推動(dòng)農(nóng)民工隨遷子女在遷入地的義務(wù)教育，并從2013年開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施異地高考政策(國辦發(fā)〔2012〕46號(hào))。所有這些措施，不但意味著發(fā)展性福利實(shí)踐在和諧社會(huì)建設(shè)背景下的延續(xù)及其新發(fā)展，而且體現(xiàn)了投資性政策與維持性政策的結(jié)合，反映了包容性發(fā)展型社會(huì)政策思想[47]在中國當(dāng)代發(fā)展性福利實(shí)踐的新發(fā)展。

三、中國發(fā)展性福利實(shí)踐的思想淵源與發(fā)展

從上面的分析中可以看到，發(fā)展性福利實(shí)踐在中國有著漫長的歷史淵源，它是在多種思想形態(tài)的作用下逐步演變形成的。

首先，中國傳統(tǒng)的救荒實(shí)踐及思想對(duì)發(fā)展性福利實(shí)踐具有重要影響。歷史上的中國幅員遼闊、災(zāi)害頻繁。歷代政府和民眾在與各種自然災(zāi)害的搏斗過程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了多種多樣的救災(zāi)政策體系，其措施可以分為消極的和積極的兩大類。其中消極的救荒政策，主要表現(xiàn)為發(fā)生災(zāi)荒之后的補(bǔ)救性對(duì)策，具體又包括重在治標(biāo)的賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤和除害等辦法，以及調(diào)養(yǎng)生息的安輯、蠲緩、放貸和節(jié)約等措施；其中積極的救荒政策，主要包括重在事先防范的改良水利、林墾等自然條件對(duì)策，以及重農(nóng)、倉儲(chǔ)等改善社會(huì)條件的措施等[32]。在上述消極性的救荒政策中，包含著工賑、移民、放貸等具有產(chǎn)出效應(yīng)的對(duì)策。同樣，積極性的改善自然條件和社會(huì)條件的防范政策中，不論是改良水利和林墾的做法還是重農(nóng)的思想，都蘊(yùn)含著豐富的、與發(fā)展型福利思想相一致的觀念。

其次，中國傳統(tǒng)的民本思想、以及由此引發(fā)的重農(nóng)觀念，更是對(duì)具有投資和產(chǎn)出效應(yīng)的發(fā)展性福利實(shí)踐具有重大的促進(jìn)作用。中國歷史上儒道法墨等思想百家爭鳴，但是以立君為民、民為國本、政在養(yǎng)民為特征的民本思想一直是中國古代社會(huì)的政治共識(shí)[51]。民為國之根本，確保民眾的基本生活便成為國家賴以存在的基礎(chǔ)和君主的政治使命。食乃民天，農(nóng)為食本，農(nóng)為政本。農(nóng)業(yè)的豐歉直接影響民生，進(jìn)而影響到國家的政治統(tǒng)治[51]。因此，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其對(duì)民眾生活的根本保證，便成為農(nóng)業(yè)社會(huì)背景下歷代王朝一以貫之的基本國策。于是，在災(zāi)荒之年，作為既能保證民眾的基本生存、又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展的工振等具有投資和產(chǎn)出效應(yīng)的對(duì)策，無疑是踐行民本思想及重農(nóng)理念的最好選擇。

再次，東亞社會(huì)福利模式及其產(chǎn)出主義的社會(huì)政策取向的影響。中國傳統(tǒng)社會(huì)十分注重血緣家族在社會(huì)福利中的功能，因此構(gòu)成了以義田、鄉(xiāng)約和倉儲(chǔ)為代表的傳統(tǒng)社會(huì)保障的第一道基本防線[52]。中國傳統(tǒng)社會(huì)的這種社會(huì)福利模式及其在東亞國家的實(shí)踐，形成了被西方國家一些學(xué)者稱之為“儒家福利國家”(Confucian Welfare State)或“經(jīng)濟(jì)型福利國家”(Okionomic Welfare State)[53-54]。它們的政策基本特點(diǎn)便是注重家庭為主的非正式渠道的社會(huì)保障功能，提倡在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下提高民眾福利[55]。這種社會(huì)政策思想相對(duì)于傳統(tǒng)民本思想及其重農(nóng)觀念，不論在理論形態(tài)還是政策內(nèi)涵方面，都是發(fā)展性福利思想在中國的進(jìn)一步發(fā)展。它不僅影響到歷史上中國具有投資或產(chǎn)出效應(yīng)的社會(huì)政策實(shí)踐，而且對(duì)中華人民共和國成立之初的工業(yè)績效型政策實(shí)踐也有重要影響。進(jìn)而，一方面出于20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)改革的需要，另一方面受國際新右派削減社會(huì)開支思潮的影響，產(chǎn)出主義的發(fā)展性福利進(jìn)一步表現(xiàn)為社會(huì)政策實(shí)踐中的“效益優(yōu)先、兼顧公正”，對(duì)改革開放初期的社會(huì)政策實(shí)踐提供了重要的理論指引。

最后，以當(dāng)代科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)建設(shè)為代表的包容性新發(fā)展主義思想的成熟。21世紀(jì)以來，中國發(fā)展性福利思想的理論進(jìn)一步發(fā)展成熟，形成了以普惠型福利為目標(biāo)、兼顧維持基本生活保障和發(fā)展的新發(fā)展主義的理論模式[56]。2004年，時(shí)任國家主席胡錦濤在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的演講中第一次提出要讓發(fā)展的成果惠及社會(huì)各個(gè)不同階層的思想。2010年，胡錦濤在第五屆APEC人力資源開發(fā)部長級(jí)會(huì)議上重申“在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”“努力做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的包容性發(fā)展思想。繼黨的十六屆三中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，黨的十七大進(jìn)一步提出了科學(xué)發(fā)展的思想，全面闡述了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等不同領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，從而使發(fā)展性福利的思想在科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)建設(shè)背景下獲得新的闡述。這是中國執(zhí)政黨和政府第一次全面和系統(tǒng)地對(duì)發(fā)展性福利思想的理論闡述，它超越了傳統(tǒng)發(fā)展性福利政策單純關(guān)注社會(huì)開支的產(chǎn)出效應(yīng)、以及傳統(tǒng)維持性福利政策單純的關(guān)注補(bǔ)救功能，成為當(dāng)代中國社會(huì)政策實(shí)踐的指導(dǎo)思想。這一發(fā)展，無疑對(duì)國際發(fā)展性福利思想的實(shí)踐和理論發(fā)展，都具有重要的貢獻(xiàn)作用。