葉劍鋒，吳宇哲

(1.浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟管理系，浙江 杭州 311231；2.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

一、引 言

2018年中央一號文件提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手[1]。這是中共中央連續(xù)15年在中央一號文件中以三農(nóng)為主題，反映出三農(nóng)問題突出的國情現(xiàn)狀。三農(nóng)問題的解決需要創(chuàng)新理念和思路[2]，而土地是三農(nóng)問題的核心，我國農(nóng)村土地可以歸納為“三塊地”，即宅基地、集體建設(shè)用地和農(nóng)地。解決三農(nóng)問題的重要途徑為增加農(nóng)村土地的權(quán)能，即通過增權(quán)賦能激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，由此推進三塊地的改革。宅基地制度改革是實現(xiàn)“城市建設(shè)用地統(tǒng)一市場”的關(guān)鍵，賦予宅基地更加完整的權(quán)能，推進宅基地流轉(zhuǎn)、有償有期限使用與自愿有償退出[3]。在現(xiàn)行法律制度規(guī)定下，宅基地在取得、占有和處分轉(zhuǎn)移等方面受到諸多限制，與城市住房在權(quán)利上差距很大，導(dǎo)致許多問題的產(chǎn)生。究其原因主要在于城市地區(qū)得益于幾十年的市場化改革，而農(nóng)村社會從未經(jīng)歷過這種改革[4]。宅基地制度改革是增加農(nóng)村土地權(quán)能，盤活沉睡、閑置的宅基地資源，提升土地利用效率的重要方式，對“三農(nóng)”問題的解決有重要意義。宅基地制度改革的方向是“三權(quán)分置”。2018年中央1號文件[注]2018年中央1號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。標志著宅基地“三權(quán)分置”的正式提出，為宅基地制度改革的頂層設(shè)計。

當(dāng)前宅基地三權(quán)分置的研究主要有以下四個方面：一是宅基地三權(quán)分置實施及權(quán)利物權(quán)化的問題。韓文龍等通過研究提出落實所有權(quán)，給予所有權(quán)主體一定的處分權(quán)；穩(wěn)定資格權(quán)，探索有償退出；放活使用權(quán)，探索入市實現(xiàn)機制[5]。岳永兵認為推進宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)以“落實所有權(quán)、穩(wěn)定配給權(quán)、放活使用權(quán)”為實施路徑[6]。但尚未對宅基地資格權(quán)、使用權(quán)物權(quán)化進行研究。農(nóng)地三權(quán)分置實施已有一段時間，對經(jīng)營權(quán)是否物權(quán)化存在爭議。蔡立東等認為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的構(gòu)造為“用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”[7]。劉云生等認為承包經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)均兼具身份性和財產(chǎn)性，不宜將承包權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中剝離作為獨立權(quán)利[8]。二是宅基地流轉(zhuǎn)問題，涉及宅基地和農(nóng)房使用權(quán)。王英利認為提高農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效能是改變農(nóng)村面貌的重要途徑[9]。劉升認為農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的價值向度是資本價值向度,忽略農(nóng)村宅基地天然具有的人權(quán)價值向度[10]。曹培忠等認為應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)朝鮮實施圃田擔(dān)當(dāng)制度,實施農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)等法律制度[11]。三是宅基地退出問題，涉及農(nóng)戶資格權(quán)。宅基地的退出為現(xiàn)行法律制度允許，農(nóng)戶可以自愿按照政府的相關(guān)政策實現(xiàn)退出，然而農(nóng)戶退出宅基地的意愿并不強。莊開明等認為由于宅基地退出缺乏科學(xué)合理的激勵約束機制,農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性普遍低下[12]。李長健等認為現(xiàn)行宅基地退出機制中存在農(nóng)民利益受損的“三元態(tài)勢”，即“能退”“宜退”“善退”[13]。佟艷等認為應(yīng)建立有效的利益驅(qū)動機制來提高農(nóng)戶的退出意愿[14]。羅亞海認為宅基地退出應(yīng)當(dāng)建立合理的利益補償機制和正當(dāng)?shù)耐顺龀绦騕15]。四是宅基地有償使用及收益分配問題，涉及所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)人之間的利益分配。楊雅婷對宅基地有償使用進行探索，提出構(gòu)建宅基地有償使用制度的思路和建議[16]。朱從謀等通過對義烏市“集地券”流轉(zhuǎn)模式進行研究，提出在基準地價基礎(chǔ)上對宅基地的土地發(fā)展權(quán)價值進行分配,并結(jié)合宅基地功能損失補償農(nóng)民體現(xiàn)公平原則[17]。

從現(xiàn)有的研究來看，對宅基地三權(quán)分置的研究不成熟、不充分，許多方面亟待突破。宅基地三權(quán)分置改革剛拉開序幕，問題需要在發(fā)展中研究和實踐。另外我國地域遼闊，各地情況不同，采用單一的實現(xiàn)模式可能引發(fā)新的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情況，因地制宜地采取相應(yīng)模式。本文以全國33個“三塊地”試點之一的義烏為案例。其自2015年成為全國33個“三塊地”改革試點地區(qū)之一以來，對宅基地制度改革做了很多探索和實踐。本研究目的為通過案例研究，從三權(quán)分置的視角總結(jié)宅基地制度改革的模式，分析相關(guān)風(fēng)險，并提出風(fēng)險規(guī)避的建議。

二、宅基地“三權(quán)分置”的源起

(一) 宅基地制度存在的問題

現(xiàn)行宅基地制度，滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，約束了農(nóng)村深化改革。首先，房地一致原則下的宅基地權(quán)利悖論。宅基地在村集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓為目前的法律允許，非集體成員不允許取得宅基地，但其地上房屋作為私人財產(chǎn)可以被繼承和用作抵押設(shè)定抵押權(quán)。這就導(dǎo)致宅基地在房地一致原則下的權(quán)利悖論。其次，宅基地閑置嚴重。定居城市的已城市化人口繼續(xù)持有宅基地。村民可以通過申請獲批的方式取得宅基地，又可以通過繼承的方式多次取得。長期定居在城市的進城務(wù)工人員，其擁有的宅基地和農(nóng)房長期閑置。這些都導(dǎo)致宅基地閑置和低效率使用。我國大量的農(nóng)村宅基地和房屋閑置且已經(jīng)形成相當(dāng)?shù)囊?guī)模和比例[18]。最后，隱形市場猖獗。市場上對農(nóng)村住宅存在著廣泛需求，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)“隱形市場”的形成[19]。這些隱性交易在非集體成員之間私下交易，往往不進行產(chǎn)權(quán)登記變更，只是改變宅基地及地上房屋的占有、使用和收益。

(二) 宅基地“三權(quán)分置”政策文本分析

十八屆三中全會為宅基地改革的分界線，拉開本輪宅基地改革的序幕。十八屆三中全會以來有關(guān)宅基地改革的文件主要有9項目，見表1所示。

通過對這些文件的文件分析，可以得出一些結(jié)論：(1)2018年中央1號文件[注]2018年中央1號文件：《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。政策表述增加“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”，對宅基地用益物權(quán)進行調(diào)整。其實質(zhì)為，從集體所有權(quán)和宅基地用益物權(quán)兩權(quán)，分置為集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。農(nóng)房所有權(quán)和使用權(quán)，則未發(fā)生變動。(2)保障農(nóng)民宅基地權(quán)益和改革宅基地使用權(quán)為所有文件的共同點，為共同的政策目標。通過資格權(quán)的方式來實現(xiàn)宅基地的居住社會保障性。在此基礎(chǔ)上，推動宅基地改革，放活農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)性是改革的方向。(3)多次提及“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。宅基地三權(quán)分置，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，也即可以實現(xiàn)農(nóng)民住房連同宅基地的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。(4)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，為宅基地的三權(quán)分置改革提供地籍產(chǎn)權(quán)方面的保障。綜上所述，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，為宅基地制度改革的方向。

表1 十八屆三中全會以來有關(guān)宅基地改革的文件

“三權(quán)分置”之所有權(quán)為堅持農(nóng)村土地集體所有制不動搖，在此基礎(chǔ)上按照改革的需要分化出資格權(quán)和使用權(quán)。資格權(quán)為對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的保障，十八屆三中全會以來的文件多次明確要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房保障。而使用權(quán)的分離設(shè)置，可以規(guī)避法律[注]涉及到的法律有：《中華人民共和國物權(quán)法》第148條；《中華人民共和國擔(dān)保法》第37條。中對宅基地不能設(shè)定抵押權(quán)等禁止性規(guī)定，從而實現(xiàn)宅基地的抵押，使宅基地獲得融資功能。宅基地三權(quán)分置要推行、運行和落地，會帶來許多方面的風(fēng)險，需要對宅基地三權(quán)分置運行風(fēng)險進行研究。

三、宅基地“三權(quán)分置”運行風(fēng)險

(一) 集體土地所有權(quán)的落實風(fēng)險

目前尚無法律法規(guī)對集體這一概念進行界定，存在三權(quán)分置下的集體土地所有權(quán)落實風(fēng)險。首先，集體土地所有權(quán)主體不清的風(fēng)險。集體土地所有權(quán)為“農(nóng)民集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”和“村民委員會”三類“主體”[20]。還是僅農(nóng)民集體為法律明確規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)主體[21]。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能風(fēng)險。橫跨公法、私法維度的集體土地所有權(quán)，在憲法和民法中的具體權(quán)利內(nèi)容存在差異[22]。也體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)在占有、使用、收益、處分等幾項權(quán)能邊界上的差異。最后，集體土地所有權(quán)行使決策機制風(fēng)險。集體土地所有權(quán)缺乏集體共同意志的形成的機制[23]，且實施集體共同意志的決策機制缺位。究其原因在于中國民事實體法忽視權(quán)利行使的程序規(guī)定[24]，造成這些權(quán)利在實踐中無法落到實處。

(二)資格權(quán)的福利和機會風(fēng)險

三權(quán)分置提出宅基地資格權(quán)，然而現(xiàn)行法律法規(guī)對此并未有條文。對宅基地制度演進軌跡進行研究，可以發(fā)現(xiàn)宅基地的獲得一直都是基于集體成員身份進行福利分配[25]，存在宅基地取得的福利和機會風(fēng)險?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得制度不能很好體現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)性[26]。宅基地以戶為單位進行申請和分配，然而一戶多宅的情況普遍存在，造成宅基地資格權(quán)分配的不公平。宅基地?zé)o償無期限與位置優(yōu)劣之間的矛盾，造成同面積不同質(zhì)量的福利差異風(fēng)險。農(nóng)村宅基地的分配以男戶為標準，不考慮“外嫁女”的做法，造成男女不平等的宅基地資格權(quán)機會風(fēng)險。宅基地是否可以為非集體經(jīng)濟組織成員繼承，外嫁女是否可以繼承宅基地，以及繼承是否受“一戶一宅”限制，這些都會引起宅基地資格權(quán)取得的機會風(fēng)險。宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方后，按照“三權(quán)分置”的機制，資格權(quán)人應(yīng)該繼續(xù)享有宅基地，那么資格權(quán)人與第三方的權(quán)利、責(zé)任如何界定以實現(xiàn)良好的運行存在風(fēng)險。

(三) 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)運行風(fēng)險

使用權(quán)的分置，可以解決不同權(quán)利主體之間宅基地的可流轉(zhuǎn)性，提高宅基地資源配置效率，然而也存在相應(yīng)風(fēng)險。首先，宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體風(fēng)險。轉(zhuǎn)讓的客體是否需要滿足一定的范圍條件，如允許宅基地全面流轉(zhuǎn)，需要面對市場上大量的“小產(chǎn)權(quán)”房。其次，宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)受讓人是否可以成為集體經(jīng)濟組織成員并獲得相應(yīng)權(quán)益的風(fēng)險。宅基地受讓人受讓宅基地及地上房屋后，如不能獲得集體經(jīng)濟組織成員，那么其在落戶、子女就學(xué)、享受基本公共服務(wù)方面都會受到限制。最后，宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)是否有償有期限的風(fēng)險?，F(xiàn)行制度下取得宅基地使用權(quán)具有無償、無期限的特點，體現(xiàn)對集體經(jīng)濟組織成員的福利性和保障性。宅基地使用權(quán)受讓人為非集體成員，其不具有集體普通成員資格。非集體成員繼續(xù)無償無期限占有宅基地，顯然有悖于福利性和成員生活保障性的初衷。然而如果實行有償有期限的制度，又在制度上存在如何落實的風(fēng)險。

四、案例研究

義烏市為浙江省金華市管轄的縣級市，也是一個國家級綜合改革試點的縣級市。2015年3月，義烏市被列入全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)。2016年4月，義烏市發(fā)布宅基地改革相關(guān)實施辦法，有《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》等共計7項。[注]資料來源：義烏市國土資源局網(wǎng)站地方規(guī)范性文件《中共義烏市委義烏市人民政府關(guān)于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見》。對這些文件進行梳理，將其中的主要內(nèi)容列出，并搜集與此相關(guān)的2017年實踐成果數(shù)據(jù)，匯總形成義烏市宅基地改革文本及實踐成果表，具體見下表2所示。

表2 義烏市宅基地改革文本及實踐成果表

這些文件與實踐成果，為改革試點的階段性總結(jié)，給我們研究宅基地三權(quán)分置的運行提供了很好的素材。在義烏市宅基地范圍分類的基礎(chǔ)上，從“三權(quán)分置”視角，對宅基地改革模式進行案例研究。

(一) 義烏市宅基地運行模式

按照是否在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，和是否已經(jīng)完成農(nóng)村更新改造，可以劃分出義烏市宅基地運行的三種模式[注]資料來源：《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》。：權(quán)益置換上市交易模式(城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi))。截至2017年年底，在義烏市范圍內(nèi)共有281個行政村，占比39.35%；[注]資料來源：金華市國土資源局網(wǎng)站新聞，題為《農(nóng)村宅基地入市交易的“義烏智慧”》。集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出模式(城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，未完成農(nóng)村更新改造)，共有291個行政村，占比40.76%；②有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式(城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，已完成農(nóng)村更新改造)，共有142個行政村，占比19.89%(見圖1)。②

1. 權(quán)益置換上市交易模式。本模式下行政村集體經(jīng)濟組織成員，按每人175平方米建筑面積的標準確定置換權(quán)益面積，也可以選擇與非集體經(jīng)濟組織成員一樣，以合法取得的宅基地置換權(quán)益面積。權(quán)益面積可以為高層公寓、產(chǎn)業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等，其對應(yīng)的土地性質(zhì)為國有出讓土地。權(quán)益置換上市交易模式有全高層住宅集聚區(qū)“九州百合”項目[注]資料來源：“九洲百合”案例資料來源于實地調(diào)研。，涉及下萬、下旺、西關(guān)田、大方等4個行政村。該項目于2013年6月啟動，位于義烏市商城大道延伸段東側(cè)，總用地面積222多畝，建筑面積54萬多平方米?！熬胖莅俸稀表椖客瓿珊髶碛信c商品房一樣的完整的產(chǎn)權(quán)。經(jīng)調(diào)研交流，絕大多數(shù)村民對該項目持贊成態(tài)度，參加新社區(qū)集聚建設(shè)的家庭戶，基本都拿到了3套以上高層住宅。有村民表示，拿到的高層可以賣掉，居住環(huán)境也挺好。也有少量村民持不同意見，有村民認為高層住宅的造價在30多萬元每套，對不少村民來說是不少的負擔(dān)，需要通過賣房子來平衡。權(quán)益置換上市交易模式，通過城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)將集體所有土地全部轉(zhuǎn)為國有土地，不涉及后續(xù)宅基地運行的問題。

2. 集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出模式。本模式轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓的宅基地及房屋須具有不動產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)證書，受讓方須滿足本村集體經(jīng)濟組織成員且受讓后持有的宅基地面積不超過控制面積。此外，依據(jù)《義烏市“集地券”管理暫行辦法》，宅基地使用權(quán)人可選擇自愿退出宅基地并復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地折成的建設(shè)用地指標，產(chǎn)生的“集地券”歸農(nóng)戶所有。本模式行政村如義烏市后宅街道寺前村，該村有村民小組24個，農(nóng)戶615個，人口1463人。[注]資料來源：義烏市后宅街道辦事處網(wǎng)站。寺前村實地調(diào)研。經(jīng)交流，村民認為在不進行整村改造的情況下，“集地券”給需要的人退出宅基地提供路徑選擇。本模式為集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的兩權(quán)模式，沒有將資格權(quán)和使用權(quán)分立。為在現(xiàn)狀法律法規(guī)條件下進行的探索，并沒有相應(yīng)的創(chuàng)新。

3. 有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式。實施農(nóng)村更新改造后其土地性質(zhì)并未改變，仍然是集體土地所有權(quán)下的宅基地使用權(quán)。依據(jù)《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》，已完成農(nóng)村更新改造的村莊，經(jīng)村民代表大會同意，所在鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)審核，報農(nóng)林局(農(nóng)辦)、國土局備案后，允許其農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。但需要滿足一定的條件：為義烏市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級集體經(jīng)濟組織成員；在同一村級集體經(jīng)濟組織內(nèi)只能流轉(zhuǎn)取得一宗宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年，使用期屆滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期。

本模式行政村如義烏市樓西塘村。樓西塘村位于浙江省金華市義烏市稠城街道，毗鄰義烏國際商貿(mào)城。全村共有村民217戶，人口538人。樓西塘村舊村改造項目于2011年開工，2014年6月全面完成，為義烏市首次采用“高層建筑+垂直房”組合模式。在舊村改造中共計有116套高層公寓對外轉(zhuǎn)讓，受讓對象既有義烏戶籍城鎮(zhèn)居民，也有非義烏戶籍居民。經(jīng)交流[注]資料來源：義烏市福田街道辦事處網(wǎng)站。樓西塘村實地調(diào)研。，村民普遍對農(nóng)村更新改造滿意，也很大程度上與該居住區(qū)毗鄰義烏國際商貿(mào)城有關(guān)。但也存在村民對資格權(quán)、使用權(quán)、有償有期限使用等沒有認知，對“農(nóng)民集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”和“村民委員會”分辨不清。高層住宅轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員，其理解為永久性產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式，與宅基地三權(quán)分置改革的思路最為接近，下面按照三權(quán)分置思路進一步剖析。

(二) 有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式“三權(quán)分置”剖析

1. 宅基地集體所有權(quán)方面。在農(nóng)村土地民主管理上，義烏市要求各行政村成立村土地民主管理組織，行使土地民主管理職責(zé)。該民主管理組織與宅基地取得置換、村莊規(guī)劃編制、土地復(fù)墾等重大事項時，須按法規(guī)[注]本處法規(guī)指：《村民委員會組織法》《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》。進行民主決策。在宅基地有償使用上，義烏市提出各行政村村級集體經(jīng)濟組織依據(jù)本村宅基地民主管理機制對分配取得的宅基地實行有償調(diào)劑，有償選位。對本村集體經(jīng)濟組織成員超過標準占用以及非本村集體經(jīng)濟組織成員占有和使用宅基地實行有償使用。義烏市農(nóng)村土地民主管理的做法，將宅基地集體所有權(quán)主體界定為農(nóng)民集體，建立科學(xué)的集體所有權(quán)行使決策機制，并通過相關(guān)制度明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能，可以良好落實集體土地所有權(quán)。有償使用將占有和使用的權(quán)能讓渡給使用權(quán)，并通過租金體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。

2. 宅基地農(nóng)戶資格權(quán)方面。在宅基地取得置換上，義烏市在不同區(qū)域采用不同實現(xiàn)形式，分為城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)和農(nóng)村更新改造，以此來保障農(nóng)戶的資格權(quán)落實、運行，能夠良好規(guī)避福利差異風(fēng)險。義烏市規(guī)定村集體經(jīng)濟組織依據(jù)本村宅基地民主管理機制對分配取得的宅基地實行有償調(diào)劑、有償選位，有效解決資格權(quán)分配的不公平的風(fēng)險。農(nóng)戶也可以選擇宅基地退出，其資格權(quán)可以折成的建設(shè)用地指標，產(chǎn)生的“集地券”歸農(nóng)戶所有?！凹厝笨梢缘盅喝谫Y貸款或在義烏市資源要素交易平臺公開交易。義烏市在不動產(chǎn)登記時，嚴格落實“一戶一宅”原則，“一戶多宅”的情況不予不動產(chǎn)登記，良好解決宅基地繼承帶來的資格權(quán)的機會風(fēng)險。然而，義烏案例也未對宅基地流轉(zhuǎn)受讓人的責(zé)權(quán)利做出明確規(guī)定。

3. 宅基地使用權(quán)方面。在農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押上，義烏市允許持有本市農(nóng)房及宅基地不動產(chǎn)權(quán)證書的權(quán)利人以自有農(nóng)房作為抵押物向金融機構(gòu)申請貸款。確?！皯粲兴印钡那疤嵯?，按照自愿、有償?shù)脑瓌t，在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)和不改變集體經(jīng)濟組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過買賣、贈予、互換或其他合法方式在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)或跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。義烏案例宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體以不動產(chǎn)權(quán)證書為前提，可以規(guī)避小產(chǎn)權(quán)房合法化的風(fēng)險?？缂w經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年，使用期屆滿后可優(yōu)先續(xù)期。義烏市的該做法可以規(guī)避非集體經(jīng)濟組織成員無償無期限使用宅基地的風(fēng)險。流轉(zhuǎn)收益在集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個人之間合理分配。流轉(zhuǎn)后，受讓人在使用年限內(nèi)享有宅基地使用權(quán)及地上建筑物的占有、使用、收益、處分權(quán)利。但義烏市并未對受讓人是否可以成為集體經(jīng)濟組織成員并獲得相應(yīng)權(quán)益，如落戶及享受公共社會服務(wù)等方面做出規(guī)定。

圖1 義烏市宅基地運行模式圖

綜上所述，可以得出以下結(jié)論：(1)農(nóng)村土地民主管理的探索，為堅持農(nóng)村集體土地所有制，對宅基地作為農(nóng)村集體資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理。案例為規(guī)避集體土地所有權(quán)落實風(fēng)險提供借鑒。(2)宅基地取得置換，探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的社會保障福利性，減少宅基地閑置。宅基地有償使用、有償退出和“集地券”管理，探索實現(xiàn)資格權(quán)與使用權(quán)的市場化運行。本案例對于解決資格權(quán)的福利風(fēng)險和機會風(fēng)險，提供部分良好的借鑒。(3)農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索，體現(xiàn)宅基地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)益，放活農(nóng)戶的資產(chǎn)。(4)農(nóng)村宅基地歷史遺留問題探索和宅基地不動產(chǎn)登記，規(guī)范農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀，為放活宅基地使用權(quán)提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。建立基準地價體系，為宅基地流轉(zhuǎn)、抵押以及有償使用提供價值基準，為改革試點做好基礎(chǔ)保障。

五、風(fēng)險規(guī)避的設(shè)想

(一) 落實宅基地集體所有權(quán)

明確集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，建立宅基地所有權(quán)實施機構(gòu)。以農(nóng)民集體作為純產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的集體土地所有權(quán)主體，村民大會、村委會或集體經(jīng)濟組織為其他性質(zhì)的組織機構(gòu)。構(gòu)建以實施機構(gòu)為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體意志形成、執(zhí)行決策和利益分配機制[27]。“義烏案例”由村兩委成員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員(董事會、監(jiān)事會)及若干村民代表(股東)組成的實施執(zhí)行機構(gòu)在現(xiàn)實中運行良好。以此為借鑒，建議成立農(nóng)村土地民主管理組織，并在制度上制定集體土地所有權(quán)決策、運行的程序與機制。

明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能，尤其是與使用權(quán)權(quán)能差別。農(nóng)地三權(quán)分置后，不少學(xué)者認為集體土地所有權(quán)缺乏完整的處分權(quán)，使用權(quán)和收益權(quán)也受到一定的限制[28]。而集體土地所有權(quán)應(yīng)該包含占有、使用、收益和處分4種權(quán)能[29]。宅基地三權(quán)分置運行，需要界定清晰所有權(quán)權(quán)能與使用權(quán)權(quán)能的界線。義烏案例，宅基地民主管理機制基礎(chǔ)上的有償選位和有償使用，較好地處理了所有權(quán)與使用權(quán)之間的問題。建立宅基地有償有期限使用，將占有和使用的權(quán)能讓渡給使用權(quán)，并通過租金體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。宅基地使用權(quán)的部分處分權(quán)能體現(xiàn)在對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而宅基地最終處分權(quán)屬于農(nóng)民集體，體現(xiàn)在土地征收、宅基地收回等方面。

(二) 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

規(guī)范取得宅基地資格的條件，建立宅基地有償使用制度，通過價格實現(xiàn)資格權(quán)取得公平，解決福利差異風(fēng)險。宅基地取得資格以戶為基礎(chǔ)，建議制定戶的統(tǒng)一標準，避免機會不公平，對于外嫁女避免落空，義烏案例做法為由政府部門審核出具“未享受舊村改造建房用地證明”，保證一邊能享受且不重復(fù)享受。建立宅基地有償使用制度，解決宅基地取得時位置選擇優(yōu)劣的不公平帶來的福利差異風(fēng)險。義烏案例在宅基地取得置換、有償使用方面的實踐，能良好規(guī)避福利差異風(fēng)險，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。

以“一戶一宅”為原則，解決資格權(quán)取得及繼承機會風(fēng)險，體現(xiàn)宅基地的居住保障性。宅基地資格權(quán)取得應(yīng)該堅持“一戶一宅”原則，已有宅基地且達到面積標準的家庭戶不具有取得資格權(quán)的條件。同樣，公民在繼承宅基地時，須以“一戶一宅”為原則，超出標準的宅基地由農(nóng)民集體收回，避免宅基地的閑置或低效率使用。義烏市對超出面積標準的家庭戶的宅基地不予不動產(chǎn)登記做法，是宅基地“一戶一宅”原則的體現(xiàn)。

“資格權(quán)”和“使用權(quán)”物權(quán)化，界定資格權(quán)人與使用權(quán)人的責(zé)權(quán)利，解決資格權(quán)運行風(fēng)險。推進農(nóng)地三權(quán)分置的核心是經(jīng)營權(quán)物權(quán)化[30]，宅基地三權(quán)分置運行具有相似性。通過法律規(guī)范行使，將“資格權(quán)”和“使用權(quán)”作為設(shè)定在宅基地上的獨立的財產(chǎn)權(quán)，明確“資格權(quán)”和“使用權(quán)”的物權(quán)屬性，可以讓資格權(quán)與所有權(quán)、使用權(quán)的法律關(guān)系更加清晰，宅基地運行時各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更明確?！百Y格權(quán)”和“使用權(quán)”物權(quán)化后，所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)可以分屬不同的主體，并可以進行不動產(chǎn)登記，對各方主體有更好的保障。

(三) 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)人可以成為特殊集體經(jīng)濟組織成員，享受落戶和基本公共服務(wù)。義烏案例并未規(guī)定宅基地及地上房屋的受讓人，可以成為集體普通成員并獲得村民待遇。集體成員取得標準包括原始取得與繼受取得兩種。按此標準顯然無法通過受讓宅基地的方式取得集體普通成員的身份。非集體成員可以通過與該農(nóng)村集體或其成員形成產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系而獲得特殊成員的資格。對比集體經(jīng)濟組織普通成員擁有完整權(quán)利和承擔(dān)完全義務(wù)，特殊成員擁有部分權(quán)利、承擔(dān)部分義務(wù)。特殊成員資格，可以在該集體落戶，取得居住證，按照居住證享受所在地的公共服務(wù)。

明確宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體，避免小產(chǎn)權(quán)房合法化。允許宅基地流轉(zhuǎn)，需要面對市場上大量的“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的風(fēng)險。在實務(wù)中應(yīng)該將“小產(chǎn)權(quán)”房與宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)通過不動產(chǎn)登記證書區(qū)分開來。宅基地抵押或流轉(zhuǎn)客體須具有合法的權(quán)利憑證，即不動產(chǎn)權(quán)利證。義烏案例中將不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體的前提條件，可以規(guī)避小產(chǎn)權(quán)房合法化的風(fēng)險。

宅基地使用權(quán)有償有期限使用的收益，應(yīng)當(dāng)在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)上合理分配。通過宅基地有償使用制度實現(xiàn)資格權(quán)取得公平。義烏案例對非集體經(jīng)濟組織成員實行有償有期限使用。實行農(nóng)村宅基地有償使用制度，有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，有利于農(nóng)民集體的權(quán)益保障和農(nóng)民之間的權(quán)益公平。然而，也存在著收益在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)如何合理分配的新問題。義烏案例規(guī)定“流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個人之間合理分配?！辈⑽唇o出實施細則。轉(zhuǎn)讓收益包括有償有期限使用費和轉(zhuǎn)讓費，合理的方案為有償有期限使用費歸農(nóng)民集體，轉(zhuǎn)讓費歸宅基地資格權(quán)主體。

六、結(jié) 論

宅基地“三權(quán)分置”改革源起于現(xiàn)行宅基地制度滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，使得宅基地的問題不僅體現(xiàn)在現(xiàn)行制度的沖突，也體現(xiàn)在無法滿足經(jīng)濟社會現(xiàn)實發(fā)展的需要。通過對十八屆三中全會以來有關(guān)宅基地改革文件的文本分析，提出宅基地三權(quán)分置為在宅基地改革試點的基礎(chǔ)上對現(xiàn)行宅基地制度實現(xiàn)的重要突破。通過分析提出宅基地三權(quán)分置存在著集體土地所有權(quán)的落實風(fēng)險、資格權(quán)的福利和機會風(fēng)險、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)運行風(fēng)險。然后對義烏市宅基地改革進行案例研究，為風(fēng)險規(guī)避提供借鑒。最終從三個角度提出風(fēng)險規(guī)避設(shè)想，即：首先，從落實宅基地集體所有權(quán)角度，提出明確集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，建立宅基地所有權(quán)實施機構(gòu)；明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能，尤其是與使用權(quán)權(quán)能差別。其次，從保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)角度，提出規(guī)范取得宅基地資格的條件，建立宅基地有償使用制度，通過價格實現(xiàn)資格權(quán)取得公平；以“一戶一宅”為原則，解決資格權(quán)繼承、受讓問題；資格權(quán)物權(quán)化，清晰界定資格權(quán)人與使用權(quán)人的責(zé)權(quán)利。最后，從適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)角度，宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)受讓人可以成為特殊集體經(jīng)濟組織成員，享受落戶和享受基本公共服務(wù)；明確宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體，避免小產(chǎn)權(quán)房合法化；宅基地使用權(quán)有償有期限使用的收益，應(yīng)當(dāng)在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)上合理分配。