(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,浙江 杭州 310023)

黨的十九大報告明確提出“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán),探索建設(shè)自由貿(mào)易港”,中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理汪洋再次強調(diào),“賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)……探索建設(shè)中國特色的自由貿(mào)易港，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地，對于促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義”[1]。在現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)試驗區(qū)”)的基礎(chǔ)上探索建設(shè)自由貿(mào)易港是我國創(chuàng)建自由貿(mào)易港的基本路徑。浙江自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是“初步建成自由貿(mào)易港區(qū)先行區(qū)”,浙江正是沿著“先自貿(mào)試驗區(qū)、后自由貿(mào)易港”這一基本路徑積極探索實踐。因而,如何著力提升浙江自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)質(zhì)量,加快形成更多制度創(chuàng)新成果,為建設(shè)舟山自由貿(mào)易港夯實基礎(chǔ)已經(jīng)成為亟待研究的重大現(xiàn)實問題。本文在總結(jié)提煉香港和新加坡航運興港的成功經(jīng)驗并結(jié)合上海等四地自貿(mào)試驗區(qū)改革實踐的基礎(chǔ)上,針對浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運發(fā)展障礙,提出相應(yīng)優(yōu)化路徑,以期對浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新提供若干指引。

一、浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略需求

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)是中國積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新趨勢,全面深化改革,推動形成全面開放新格局的重大戰(zhàn)略舉措。2017年4月1日,浙江省等7個自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌成立。由此,橫貫東西、聯(lián)通南北的“1+3+7”自貿(mào)試驗區(qū)國家戰(zhàn)略布局初步形成,全面深化改革和開放的試點建設(shè)進(jìn)入新階段*截至目前,我國前后分三個批次,共設(shè)立了11個自貿(mào)試驗區(qū),其中上海屬于第一批次,天津、廣東、福建屬于第二批次,遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西屬于第三批次。。

中國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的共同使命是制度創(chuàng)新,但各自貿(mào)試驗區(qū)之間具有明顯的差異化定位。浙江自貿(mào)試驗區(qū)以“探索建設(shè)舟山自由貿(mào)易港區(qū)”為戰(zhàn)略定位,積極推動油品全產(chǎn)業(yè)鏈投資便利化和貿(mào)易自由化,有效提升我國油品、鐵礦石等大宗商品全球資源配置能力。浙江省政府對此高度重視,決心舉全省之力支持浙江自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)[2]。

浙江自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立在舟山,這與其優(yōu)越的地理區(qū)位和港口資源密不可分。舟山位于我國南北海運大通道和長江入?？诘慕粎R地帶,國際海運航線發(fā)達(dá),是我國“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等國家戰(zhàn)略的重要支點,尤其對推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展起著畫龍點睛的戰(zhàn)略支撐作用。充分發(fā)揮舟山獨特優(yōu)勢,緊密對接“兩帶一路”國家戰(zhàn)略,積極推進(jìn)浙江自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新,對提升我國大宗商品全球配置能力,維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全具有極為重要的戰(zhàn)略意義。而高效便捷的現(xiàn)代航運體系和優(yōu)良的航運法治環(huán)境則是浙江自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)國際海事服務(wù)基地和東北亞保稅燃料油加注中心的必要條件。目前,舟山的航運基礎(chǔ)比較薄弱,亟需通過制度創(chuàng)新有效適應(yīng)浙江自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)和發(fā)展需求。

二、航運興港的域外經(jīng)驗解讀

香港和新加坡是全球知名的國際航運中心,其先進(jìn)的航運制度與成功經(jīng)驗是其他港口城市發(fā)展的典范。以香港和新加坡航運興港為例,通過解讀其區(qū)位因素、制度供給和營商環(huán)境,為浙江自貿(mào)試驗區(qū)加快推進(jìn)航運制度創(chuàng)新,全力構(gòu)建現(xiàn)代航運體系和航運法治環(huán)境提供有益借鑒。

(一)香港

香港位于中國南大門,地處繁忙的遠(yuǎn)東貿(mào)易航線要沖,與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密,這使其不僅是中國內(nèi)地的主要轉(zhuǎn)口港,而且成為亞太地區(qū)的重要樞紐港。優(yōu)越的地理位置加之世界級天然深水港優(yōu)勢,客觀上為香港成為國際航運中心和金融中心奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

香港是全球公認(rèn)的最自由開放的自由港之一,長期奉行自由港政策。一是貿(mào)易自由,對普通進(jìn)出口貿(mào)易沒有管制和配額,只對軍需物資等戰(zhàn)略物品的進(jìn)出口實行嚴(yán)格管制,對一般性進(jìn)口貨物均不征收關(guān)稅,也不設(shè)置關(guān)稅限額或附加稅[3]。二是人員出入境自由,香港實施十分寬松的簽證政策,現(xiàn)今約有170個國家和地區(qū)國民可免簽在香港短期停留。三是投資自由,行業(yè)準(zhǔn)入限制少,企業(yè)注冊便利高效,稅制簡單,稅率低,主要征收利得稅、薪俸稅和物業(yè)稅,沒有增值稅和銷售稅,并設(shè)有免稅制度[4]。

香港實行非常具有吸引力的船舶登記制度,對其國際航運中心的形成發(fā)揮了重要作用。香港船舶注冊登記高效,費用低廉,對船員國籍不作限制,提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)以及其他相關(guān)配套服務(wù)。作為國際金融中心,香港擁有良好的金融環(huán)境,實施高效安全的金融監(jiān)管,航運企業(yè)船舶融資租賃、航運保險、船舶抵押等航運業(yè)務(wù)的開展十分便利。此外,香港海事仲裁發(fā)達(dá),眾多國際海事律師事務(wù)所在港設(shè)立辦事處,尤其是香港國際仲裁中心公正、權(quán)威的仲裁服務(wù)深得國際航運界的青睞。總體而言,香港航運服務(wù)體系完整,船舶登記便利,船舶融資和海事法律服務(wù)等高端航運服務(wù)功能健全,航運營商環(huán)境優(yōu)良。

(二)新加坡

新加坡緊鄰馬六甲海峽,擁有得天獨厚的地理區(qū)位優(yōu)勢。新加坡充分利用天然優(yōu)勢,全力發(fā)展國際航運業(yè),成為享譽全球的國際航運中心,多次榮獲全球營商環(huán)境最佳國家、世界最具競爭力國家等殊榮。

與香港相同,新加坡也是全球最開放的自由港之一,同樣實施自由港政策。而新加坡的獨特之處在于,它是世界一流的船舶燃料油供應(yīng)港和全球第三大石油煉制中心,其在油品全產(chǎn)業(yè)鏈方面的優(yōu)勢非常顯著。新加坡國際油品貿(mào)易自由,市場競爭充分,對原油企業(yè)資質(zhì)和進(jìn)出口數(shù)量沒有限制與配額。其國際油品投資便利,內(nèi)外資公平對待,企業(yè)合法收益可以自由匯出。其稅制簡單,絕大多數(shù)貨物可以自由進(jìn)出,并且免征關(guān)稅。此外,新加坡還著力發(fā)展船舶保稅燃料油供應(yīng)業(yè)務(wù),及時提供更新海圖、船員輪換等高效優(yōu)質(zhì)的國際海事配套服務(wù)?？梢哉f,新加坡打造出了一條投資便利、貿(mào)易自由、稅收優(yōu)惠、政府監(jiān)管到位的油品全產(chǎn)業(yè)鏈。

(三)經(jīng)驗及啟示

香港和新加坡的共同特征是面積較小,經(jīng)濟(jì)成就顯著,兩者皆為全球重要的國際航運中心和國際金融中心。兩地經(jīng)濟(jì)之所以能夠取得如此成功,正是因為其充分利用優(yōu)越的港口區(qū)位優(yōu)勢,長期實行自由港政策,形成高度發(fā)達(dá)的航運業(yè),從而推動經(jīng)濟(jì)騰飛。因此,航運業(yè)的發(fā)展對于港口城市的繁榮而言尤為關(guān)鍵。香港和新加坡的航運商務(wù)環(huán)境完善,企業(yè)注冊便利,資金流通自由,稅制簡單優(yōu)惠,它們還都建立了船舶經(jīng)紀(jì)、船舶融資、航運保險等一應(yīng)俱全的現(xiàn)代航運服務(wù)體系,并且可以隨時提供符合國際水準(zhǔn)的航運仲裁與法律服務(wù)。優(yōu)良的航運商務(wù)環(huán)境、完整的現(xiàn)代航運服務(wù)體系以及健全的航運法治環(huán)境在其國際航運中心的形成過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用,這對浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新頗具借鑒意義。

三、中國四地自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的實踐檢視

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)啟動以來,上海、天津、廣東和福建四地自貿(mào)試驗區(qū)本著“大膽試、大膽闖、自主改”的新時代改革創(chuàng)新精神,在航運服務(wù)、貿(mào)易自由、法治保障等諸多方面先行先試,探索形成了一大批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗,是浙江自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的重要來源。

(一)中國四地自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的主要成果

航運制度創(chuàng)新是四地自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容,其基本實現(xiàn)路徑是“地方探索+中央支持”的央地聯(lián)動推進(jìn)模式,即自貿(mào)試驗區(qū)所在省市作為建設(shè)主體全力推進(jìn)改革創(chuàng)新,國家相關(guān)部門則通過授權(quán)立法、出臺相關(guān)支持性政策,為自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新提供必要的法治保障。

從相關(guān)航運政策和具體改革實踐來看,四地自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在三個方面。一是降低航運服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入條件,逐步放寬自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)設(shè)立的從事國際船舶運輸和國際船舶代理業(yè)務(wù)企業(yè)中的外資占股比例,允許外商獨資企業(yè)經(jīng)營國際海運集裝箱站等業(yè)務(wù)。二是創(chuàng)新國際船舶登記制度,實行以自貿(mào)試驗區(qū)所在地港口為船籍港的國際船舶登記制度,簡化國際船舶進(jìn)出自貿(mào)試驗區(qū)港口手續(xù),形成高效率的船籍登記制度。三是試點外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱沿海捎帶業(yè)務(wù),支持國際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù),提升港口的國際中轉(zhuǎn)量。

其中,降低航運服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入條件和創(chuàng)新國際船舶登記制度備受關(guān)注。降低航運服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入條件需要突破《中華人民共和國國際海運條例》《外商投資國際海運業(yè)管理規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等法規(guī)政策的相關(guān)規(guī)定,這對創(chuàng)新法治保障模式提出了更高要求。創(chuàng)新國際船舶登記制度則可以有效減緩我國船籍嚴(yán)重外移問題,對我國實施海洋強國戰(zhàn)略,保障國防安全具有重要影響,因而也成為航運制度創(chuàng)新的焦點之一。

(二)降低航運服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入條件

降低航運服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入條件,主要涉及三種類型的國際船舶業(yè)務(wù),分別是國際船舶代理業(yè)務(wù)、國際船舶管理業(yè)務(wù)和國際船舶運輸業(yè)務(wù)。從管制的寬嚴(yán)程度來看,對國際船舶代理業(yè)務(wù)的管制最為嚴(yán)格,其次是國際船舶運輸業(yè)務(wù),國際船舶管理業(yè)務(wù)則最為寬松。

就政策變化程度而言,國際船舶運輸業(yè)務(wù)最為明顯。2013年,交通運輸部和上海市政府聯(lián)合發(fā)文,首次放寬了自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)外商投資國際船舶運輸企業(yè)的股比限制,允許外放持股比例超過49%*《交通運輸部、上海市人民政府關(guān)于落實〈中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉加快推進(jìn)上海國際航運中心建設(shè)的實施意見》(交水發(fā)〔2013〕584號)。。2014年,交通運輸部發(fā)布公告取消了國際船舶運輸企業(yè)高級管理人員的特別任命要求*《交通運輸部關(guān)于中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)試行擴大國際船舶運輸和國際船舶管理業(yè)務(wù)外商投資比例實施辦法的公告》(交通運輸部公告2014年第2號)。,次年規(guī)定對外商投資國際船舶運輸企業(yè)的股比不作限制*《交通運輸部關(guān)于在國家自由貿(mào)易試驗區(qū)試點若干海運政策的公告》(交通運輸部公告2015年第24號)。。2017年,國務(wù)院允許所有自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)設(shè)立外商獨資企業(yè)經(jīng)營國際船舶運輸業(yè)務(wù)*《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定》(國發(fā)〔2017〕57號)。。

國際船舶代理業(yè)務(wù)和國際船舶管理業(yè)務(wù)的政策變化相對穩(wěn)定。2014年,國務(wù)院允許外商以中外合資、合作形式經(jīng)營公共國際船舶代理業(yè)務(wù),外商占股比例從原來的不超過49%放寬至51%,這就意味著允許外商控股,可謂是質(zhì)的突破*《國務(wù)院關(guān)于在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實施有關(guān)行政法規(guī)和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施的決定》(國發(fā)〔2014〕38號)。。2015年,交通運輸部發(fā)布公告再次予以明確*《交通運輸部關(guān)于在國家自由貿(mào)易試驗區(qū)試點若干海運政策的公告》(交通運輸部公告2015年第24號)。。對于國際船舶管理業(yè)務(wù),我國允許在自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立的企業(yè)以外商獨資的形式經(jīng)營,并且將外資經(jīng)營國際船舶管理業(yè)務(wù)的許可權(quán)限下放給了地方,相關(guān)企業(yè)只需經(jīng)自貿(mào)試驗區(qū)所在地省級交通運輸主管部門批準(zhǔn),并向國務(wù)院交通運輸主管部門備案即可*《交通運輸部關(guān)于在國家自由貿(mào)易試驗區(qū)試點若干海運政策的公告》(交通運輸部公告2015年第24號)。。

(三)創(chuàng)新國際船舶登記制度

交通運輸部于2013年5月批復(fù)天津關(guān)于東疆保稅港區(qū)實施國際船舶登記制度的試點方案,天津成為我國第一個試行國際船舶登記制度的船籍港*《交通運輸部關(guān)于東疆保稅港區(qū)國際船舶登記制度創(chuàng)新試點方案的復(fù)函》(交函?！?013〕161號)。。國際船舶登記制度,通常是指一國在其本土設(shè)立的針對本國國際航運船舶的船舶登記處,并且也對國外的船舶公司開放的一套新的船舶登記制度,與本國原有的傳統(tǒng)船舶登記制度并行[5]。國際船舶登記制度既具有開放登記制度的靈活性,又保留了船旗國對于國輪的必要控制權(quán),是對兩種傳統(tǒng)船舶登記制度的一種揚棄[6]。因此,世界上許多國家希望在保持適度監(jiān)管的前提下,利用該制度吸引懸掛方便旗的本國船舶回國登記。挪威率先引入國際船舶登記制度,德國、荷蘭和日本等航運大國也紛紛采用。

2013年9月發(fā)布的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》首次規(guī)定,“在試驗區(qū)實行已在天津試點的國際船舶登記政策?！边@是在自貿(mào)試驗區(qū)范疇內(nèi)第一次提及國際船舶登記制度,緊接著作為航運領(lǐng)域的重要改革創(chuàng)新內(nèi)容而推廣至其他自貿(mào)試驗區(qū)。次年,《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)國際船舶登記制度試點方案》正式獲批,標(biāo)志著國際船舶登記制度在上海自貿(mào)試驗區(qū)開始試行。上海自貿(mào)試驗區(qū)國際船舶登記制度的主要目標(biāo)和任務(wù)是吸引中資方便旗船舶回國登記,積聚航運資源要素,壯大五星旗國際商船隊[7],其主要創(chuàng)新舉措集中體現(xiàn)在以下五個方面。一是允許登記船舶所屬法人注冊資本中的外資比例突破50%；二是允許在現(xiàn)行船齡標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上放寬兩年船齡限制；三是調(diào)整了外籍船員雇傭的批準(zhǔn)方式,由原來的審批制改為備案制,且將審批權(quán)下放至上海海事局；四是設(shè)置了兩個享受國際船舶登記制度政策便利的船籍港；五是增加了船舶融資租賃登記,并可以適當(dāng)增設(shè)必要的登記種類[8]。

四地自貿(mào)試驗區(qū)通過“地方探索+中央支持”的央地聯(lián)動推進(jìn)模式,在航運領(lǐng)域取得多項改革創(chuàng)新經(jīng)驗。浙江作為第三批自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢,在直接復(fù)制推廣這些寶貴經(jīng)驗的同時,立足自身實際情況全力探索形成更多的制度創(chuàng)新經(jīng)驗,特別注重提升創(chuàng)新經(jīng)驗的質(zhì)量與價值。

四、浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新實踐與障礙

(一)浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運改革創(chuàng)新的主要實踐

可復(fù)制性和可推廣性是我國自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的基本要求,浙江自貿(mào)試驗區(qū)在航運領(lǐng)域復(fù)制推廣的前兩批自貿(mào)試驗區(qū)的改革經(jīng)驗主要有三個方面。第一,在航運服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入條件方面,放寬浙江自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)設(shè)立的從事國際船舶代理業(yè)務(wù)企業(yè)中的外資占股比例,外商獨資企業(yè)可以經(jīng)營國際海運貨物裝卸等業(yè)務(wù)*《浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)中國(浙江)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)實施方案的通知》(浙政發(fā)〔2017〕29號)。。第二,在船舶登記方面,浙江自貿(mào)試驗區(qū)同時實行國際船舶登記制度和中資“方便旗”船回國登記稅收優(yōu)惠政策,船籍港分別為“浙江舟山”和“中國寧波舟山港”*《中國(浙江)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第三十二條。。第三,在航運業(yè)務(wù)方面,允許符合條件的海運企業(yè)經(jīng)營以寧波舟山港為國際中轉(zhuǎn)港的外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國內(nèi)對外開放港口與寧波舟山港之間的捎帶業(yè)務(wù),支持開展國際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)*《中國(浙江)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第三十四條。。

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)不僅僅是復(fù)制推廣現(xiàn)成的改革經(jīng)驗,更為緊要的是根據(jù)自身獨特的戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行差異化創(chuàng)新,形成符合開放型經(jīng)濟(jì)特點的體制,彰顯全面深化改革開放的試驗田作用。浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的重要使命是探索形成有助于促進(jìn)油品等大宗商品貿(mào)易的航運發(fā)展制度和運作模式,因而須以保稅燃料油加注為切入點,加快建設(shè)國際海事服務(wù)基地。

為此,浙江省相關(guān)部門和機構(gòu)各自發(fā)揮職能優(yōu)勢,積極推出多種創(chuàng)新舉措。浙江出入境檢驗檢疫局發(fā)布26條檢驗檢疫便利舉措,對赴舟山加注保稅燃料油的國際航行船舶實行“事前報備、風(fēng)險評估、聯(lián)防聯(lián)控、閉環(huán)管理”的監(jiān)管模式,試行“申報無疫放行”模式,爭取最大程度便利船舶通關(guān)放行[9]。浙江省交通運輸廳支持在船廠和碼頭等區(qū)域加注保稅燃料油,支持爭取秀山東錨地開通保稅燃料油加注綠色通道,并且免征船舶噸稅*《浙江省交通運輸廳關(guān)于支持中國(浙江)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的實施意見》(浙交〔2017〕65號)。。杭州海關(guān)先后推出兩批通關(guān)便利創(chuàng)新舉措,允許國際航行船舶保稅燃料油開展“跨地區(qū)直供”“一船多供”“先供后報”“港外錨地供油”等業(yè)務(wù),船舶供油效率提高顯著。寧波海事法院出臺20條司法服務(wù)保障意見,聚焦浙江自貿(mào)試驗區(qū)改革發(fā)展需求,充分發(fā)揮海事審判職能,精準(zhǔn)服務(wù)航運制度創(chuàng)新,提前預(yù)判保稅燃料油供應(yīng)涉訴風(fēng)險,依法服務(wù)國際船舶登記制度創(chuàng)新,為國際海事服務(wù)基地建設(shè)提供充足的司法保障*《寧波海事法院關(guān)于為中國(浙江)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)提供海事司法服務(wù)和保障的意見》(甬海法發(fā)〔2017〕31號)。。

(二)浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的主要障礙

近一年來,浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運業(yè)雖然取得了諸多改革創(chuàng)新成果,但發(fā)展障礙依然存在。一是航運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱,舟山碼頭、錨地以及交通等建設(shè)有待加強,集疏運體系不夠健全。二是航運服務(wù)體系現(xiàn)代化水平不高。舟山航道和港口服務(wù)效率偏低,手續(xù)較繁瑣,收費不夠透明。航運服務(wù)類型和發(fā)展程度有所欠缺,基礎(chǔ)航運服務(wù)發(fā)展不充分,高端航運服務(wù)發(fā)展不健全現(xiàn)象比較明顯。三是航運法治環(huán)境欠佳。舟山航運立法與司法保障尚顯不足,海事仲裁機構(gòu)設(shè)置滯后,海商事多元糾紛解決機制有待完善,尤其是涉外法律服務(wù)無法適應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)發(fā)展。四是航運人才短缺現(xiàn)象較為嚴(yán)重。舟山本地航運人才培養(yǎng)水平不高,高層次和專業(yè)人才引進(jìn)力度較弱,航運人才獎勵激勵措施有待加強。

簡言之,只有通過精準(zhǔn)有效的制度創(chuàng)新,破除航運發(fā)展障礙,才能打造出一張高效便捷的“航運網(wǎng)”,為舟山切實履行國家戰(zhàn)略使命,更高水平建設(shè)浙江自貿(mào)試驗區(qū)提供必要支撐。

五、浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的優(yōu)化路徑

(一)全力完善航運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

功能健全的基礎(chǔ)設(shè)施是舟山航運業(yè)快速發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),也是浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的重要保障。首先,充分發(fā)揮航運規(guī)劃的作用,建議舟山市交通管理部門會同相關(guān)部門及時編制浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運發(fā)展規(guī)劃,科學(xué)規(guī)劃航運基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平與規(guī)模。其次,合理布局舟山保稅燃料油加注、油品儲運等功能區(qū)域,全力完善油庫、管線等與油品全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。再次,優(yōu)化舟山的集疏運網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)籌其疏港鐵路、公路、水路等運輸方式發(fā)展,加快推動甬舟鐵路和杭紹甬高速公路復(fù)線、六橫公路大橋等重點項目建設(shè)。最后,全面統(tǒng)籌浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運建設(shè)與舟山江海聯(lián)運服務(wù)中心建設(shè)對航運基礎(chǔ)設(shè)施的配套需求,力求相互促進(jìn)、有序發(fā)展。

(二)加速構(gòu)建現(xiàn)代航運服務(wù)體系

現(xiàn)代航運服務(wù)業(yè)是衡量國際航運中心發(fā)展水平的主要指標(biāo)[10]。充分借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗,積極構(gòu)建現(xiàn)代航運服務(wù)體系,對浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的重要性自不待言。一是積極爭取并實施航運業(yè)開放政策,不斷夯實舟山航運基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),大力發(fā)展船舶修造服務(wù)業(yè)等特色航運產(chǎn)業(yè),做大舟山的航運市場規(guī)模,加速吸引更多國內(nèi)外大型航運企業(yè)赴浙江自貿(mào)試驗區(qū)開展航運業(yè)務(wù)。二是完善浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運發(fā)展環(huán)境,加快發(fā)展航運交易、海事保險等高端航運服務(wù)業(yè),形成航運服務(wù)集聚區(qū),打造現(xiàn)代國際航運服務(wù)平臺。三是舟山市航運相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)及時建立并公布航運管理的權(quán)力清單和責(zé)任清單,依法履行航運監(jiān)管職責(zé),完善航運市場行為規(guī)范,建立港口服務(wù)收費目錄清單制度。四是加快建設(shè)國際海事服務(wù)基地,改革引航機制,盡快開通保稅燃料油加注綠色通道,簡化其通關(guān)手續(xù),最大幅度提升保稅燃料油的供應(yīng)能力。

(三)著力營造公正、透明的航運法治環(huán)境

任何實質(zhì)性的制度創(chuàng)新都需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定[11],同時也需要通過新的法律政策鞏固改革創(chuàng)新成果。營造公正、透明的航運法治環(huán)境正是為浙江自貿(mào)試驗區(qū)的航運制度創(chuàng)新提供法治保障。首先,建議舟山針對實際改革需求,積極向國家爭取航運領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)暫停適用的授權(quán)決定,保障浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新的順利開展。其次,加強航運領(lǐng)域的地方性立法,建議舟山市人大制定《中國(浙江)自由貿(mào)易試驗區(qū)國際航運條例》,從設(shè)置國際航運改革創(chuàng)新協(xié)調(diào)工作機制、完善航運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代航運服務(wù)體系、營造航運營商環(huán)境等多角度為浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新提供全方位的法治保障。再次,完善海事訴訟案件審理機制,不斷提升寧波海事法院自由貿(mào)易試驗區(qū)海事法庭的專業(yè)化審判水平與能力,加大對海事案件的執(zhí)行力度。最后,建議舟山全力爭取設(shè)立中國海事仲裁委員會舟山分會,完善海事仲裁規(guī)則,提高舟山本地海事仲裁的專業(yè)水平和國際化程度。

(四)積極優(yōu)化航運人才環(huán)境

充足的人才儲備是舟山航運業(yè)快速發(fā)展的重要因素。目前,舟山的航運人才短缺現(xiàn)象比較嚴(yán)重,人才的數(shù)量與質(zhì)量都無法匹配浙江自貿(mào)試驗區(qū)航運制度創(chuàng)新需求。舟山必須加快落實人才引育措施,注重引進(jìn)和培育并舉,著力優(yōu)化航運人才環(huán)境。第一,加大舟山航運人才的引進(jìn)力度,著重引進(jìn)高層次人才和專業(yè)急需人才,同時采取靈活多樣的人才柔性流動政策。對于境外高層次人才,簡化出入境手續(xù),實施人才簽證制度。第二,建立航運人才培育機制,促進(jìn)與浙江工業(yè)大學(xué)、浙江海洋大學(xué)等相關(guān)高等院校的交流合作,設(shè)立航運教育培訓(xùn)基地,特別注重培養(yǎng)實用性人才。第三,鼓勵航運人才創(chuàng)新,加大人才稅收激勵力度,獎勵作出重大貢獻(xiàn)的航運人才。

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