趙書松，吳思，彭忠益

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083)

公共政策評估價值取向?qū)φ麄€公共政策過程發(fā)揮著重要導向作用，深刻影響社會經(jīng)濟政治活動方向。公共政策評估價值取向并非一成不變，其內(nèi)容在長期發(fā)展實踐中得到不斷豐富和完善。2017年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(下文簡稱十九大)在北京召開，習近平代表第十八屆中央委員會向大會做了題為《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，首次明確指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一全新而重大的科學判斷[1]。這表明我國全面深化改革步入更高階段，改革目標和重心是解決我國目前發(fā)展中各種不平衡、不充分的問題，最終實現(xiàn)均衡發(fā)展，發(fā)展成果由全體人民共享。因此在中國特色社會主義進入新時代這一發(fā)展歷史新方位，為避免政策評估流于形式，未來地方政府政策評估應(yīng)深刻把握我國目前主要矛盾并確立相適應(yīng)的評估價值取向。本文梳理了公共政策評估價值取向的演化趨勢，結(jié)合我國目前發(fā)展不平衡、不充分這一主要現(xiàn)實，借鑒新制度經(jīng)濟學中的“均衡性”內(nèi)涵，提出決勝全面深化改革、全面建成小康社會時期公共政策評估的均衡性價值取向，并探討如何通過構(gòu)建囊括“三大”評估原則和“四有”路徑的評估機制實現(xiàn)均衡性價值取向。

一、 公共政策評估價值取向的演進

(一) 公共政策評估價值取向的三個發(fā)展階段

政府公共政策評估兼具價值與工具雙重意義。公共政策評估通常包含兩個相互關(guān)聯(lián)的方面：一是采用各種方法考察公共政策的運行結(jié)果；二是應(yīng)用某種價值觀念來評定政策運行效果。隨著社會發(fā)展，人們逐漸認識到價值取向作為公共政策評估的靈魂，對整個政策評估系統(tǒng)的運行起主導作用。研究發(fā)現(xiàn)，在近百年發(fā)展歷史中，公共政策評估的價值取向大致經(jīng)歷了三個階段的歷史演化，其內(nèi)涵日益豐富完善，推動了公共政策評估實踐的不斷發(fā)展。

第一階段：效率主導的價值取向。吉特·波科特稱之為“效率政府時期”[2]。20世紀初至40年代，隨著政府職責不斷擴大，政府開始廣泛參與并主導社會問題的解決，需要政府管理的各類事務(wù)迅速增加。在此背景下政府效率問題得到重視，政府公共政策評估強調(diào)公共政策實施效率。美國學者彼得· 羅西(Peter. H.Rossi)、霍華德·弗里曼(Howard. E. Freeman)和馬克·李普希(Mark. W. Lipschitz)合著的《項目評估：方法與技術(shù)》將效率評估作為評估內(nèi)容一種重要類型[3]。這一時期公共政策評估的重點在于以行政效率為導向的政府投入與產(chǎn)出，政策結(jié)果與有效性依附于政策效率而受到忽視。20世紀60年代開始，效率主導的公共政策評估面臨評估結(jié)果缺乏在政策過程中的有效利用的危機，評估結(jié)果和政策過程的脫節(jié)制約了政策評估的實踐作用。這促使人們關(guān)注政策評估結(jié)果的效用問題，即如何通過對政策效果的評價來改進政策過程。帕隆博(D. Palumbo)和納茨米亞斯(D. Nachmias)提出“理想政策評價理論”，探討如何使政策評估取得理想效果[4]；帕頓(M. Patton)則提出“以利用為中心論”，認為評估結(jié)果利用至關(guān)重要[5]。此時公共政策評估關(guān)注的重點是評估結(jié)果的價值和實用性分析，目的是為改進政策和完善政策提供現(xiàn)實指導。

第二階段：績效主導的價值取向[6]。此階段也可被稱為“結(jié)果導向時期”。20世紀70年代至80年代，新公共管理運動囊括了西方國家公共行政改革運動的全過程, 涉及英國、澳大利亞 、新西蘭 、美國、荷蘭、法國等國家, 其基本要點是大規(guī)模的私有化以及對公共政策績效評估的重視[7]。以管理主義為取向的新公共管理運動強化顧客導向，主張把市場競爭機制引入公共部門，強調(diào)學習和采納私人部門管理技術(shù)。在新公共管理運動影響下，公共政策評估開始強調(diào)績效導向的價值取向，政府績效的內(nèi)涵不斷得到擴充和發(fā)展。與此同時，學界開始關(guān)注政策的社會公平、公正問題，羅爾斯的著作《正義論》中開始對政策目標的合理性、正當性進行討論[8]。豪斯(E.R. Hose)在羅爾斯的基礎(chǔ)上指出政策評估第一要務(wù)并非衡量效率與效能，而應(yīng)首先對其進行價值評判，判斷公共政策是否具有公正性[9]，從而逐漸形成以 4Es為核心標準的績效共識，即通過“經(jīng)濟性”(economy)、“效率性”(efficiency)、“效果性”(effectiveness)和“公平性”(equity)全面評估公共政策的實際結(jié)果[10]。這種績效主導的公共政策評估價值取向，本質(zhì)是新公共管理“顧客至上”理念在政府公共政策評估領(lǐng)域的延伸和內(nèi)化。并且從這個階段開始，公共政策評估開始具備批判性價值取向，不僅關(guān)注政策產(chǎn)出和政策結(jié)果，更認為應(yīng)該在社會公正的前提下衡量公共政策的效率與效果。

第三階段：民主與服務(wù)主導的價值取向。第三個階段從20世紀90年代發(fā)展至今，這一階段公共政策評估的價值取向在新公共服務(wù)理論和治理理論的影響下進一步擴充發(fā)展，呈現(xiàn)出多元化特征：政策評估理論日漸豐富；評估實踐呈現(xiàn)多學科多領(lǐng)域交叉以及多種評估技術(shù)綜合；政府評估機構(gòu)與社會評估機構(gòu)互動增進；在價值取向方面增加了政府服務(wù)性和評估過程民主性的價值訴求，出現(xiàn)了參與式評估等新評估方法[11]。不僅如此，在這一發(fā)展階段，公共政策評估的評估主體也更加多元化，更加提倡第三方評估機制。同時評估過程更加法制化，許多國家制定了有關(guān)政府績效評估的法律法規(guī)[12]。這一階段的評估也可以稱之為建構(gòu)主義評估，以古巴(E. G. Guba)和林肯(Y. S.Lincoln)的回應(yīng)式評估為主，通過注釋型方法反復(fù)辯證從而產(chǎn)生共同建構(gòu)[13]。

(二) 三個發(fā)展階段對我國公共政策評估的啟發(fā)與其局限性

隨著西方國家公共政策評估實踐與研究的不斷深入，公共政策評估的價值取向由堅持“事實——價值”分立，僅追求高效政策績效和政策目標實現(xiàn)，逐漸向兼顧政策效率，同時更加關(guān)注政策公平性與民主性轉(zhuǎn)變。政策評估范式也因此由“實證主義范式”轉(zhuǎn)向“建構(gòu)主義范式”。這一變化過程與西方公共管理理論發(fā)展和政府改革實踐具有內(nèi)在邏輯一致性。我國盡管有著悠久的政府行政實踐歷史，但并未形成獨立學科。因而我國在公共管理學科的建設(shè)以及政府改革實踐中借鑒了大量西方現(xiàn)代公共管理思想，政府公共政策評估亦是如此。20世紀80年代以來，西方政策科學的理論和技術(shù)對我國公共政策評估產(chǎn)生了巨大影響，不論理論研究還是評估實踐無不將西方的公共政策評估理論和方法奉為圭臬，客觀上促進了我國本土研究實踐的迅速發(fā)展。但不可否認的是，公共政策評估理論和方法常產(chǎn)生于特定時期的國家現(xiàn)實需要，而政策評估活動又是在一定的社會、經(jīng)濟、政治和文化場景中進行的，完全取而用之常出現(xiàn)水土不服。Kirkhart認為，評估是在文化環(huán)境中進行且受文化影響的[14]。因而在借鑒運用的同時也需要將本國的政治經(jīng)濟環(huán)境、制度結(jié)構(gòu)、社會構(gòu)成、文化環(huán)境、心理軟件等因素考慮在內(nèi)，形成與自身現(xiàn)實相符的評估價值取向并嘗試適宜的評估方法。與此同時，也需要考慮已有理論方法相對實際發(fā)展需求的滯后性。我國政府改革借鑒了西方諸多政府管理思想，并在改革實踐中逐漸形成了自己的發(fā)展路徑，既有政策評估價值導向已經(jīng)難以滿足我國當前進一步深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實需求。

(三) 均衡性主導的價值取向

弗蘭克·費希爾(Frank Fischer)曾指出“實證主義范式”下的政策評估極有可能產(chǎn)生“專家暴政”，但后實證主義同樣也存在“人類中心主義”的局限性。他認為政策評估需要將事實與價值有機結(jié)合，實現(xiàn)技術(shù)性標準與社會政治價值標準的統(tǒng)一[15]。本文嘗試通過梳理我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要、“元政策”演化以及經(jīng)濟改革理論三者的發(fā)展脈絡(luò)，分析公共政策評估價值取向的進一步演化趨勢，結(jié)合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，提出適合全面深化經(jīng)濟體制改革這一背景下政策后評估的均衡性價值取向。

1. 我國經(jīng)濟社會實踐發(fā)展需求與均衡性價值取向

基于文獻研究，我們發(fā)現(xiàn)公共政策評估價值取向的基本演化趨勢是價值取向多樣化以及價值取向間協(xié)調(diào)融合均衡化；從最初強調(diào)效率為主的單一價值取向轉(zhuǎn)變到強調(diào)多種價值訴求，反映了經(jīng)濟社會實踐的基本發(fā)展趨勢。隨著人類經(jīng)濟社會發(fā)展實踐的不斷深化，公共政策作為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的具體手段，其價值取向必定會進一步演化以適應(yīng)新的實踐要求。強調(diào)民主與服務(wù)的多元化的價值取向也將演進到重視多種價值導向“均衡性”的新發(fā)展方向。

當前我國社會生活諸多領(lǐng)域都普遍存在對均衡發(fā)展的期待與追求。有學者提出，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，非均衡改革已不完全適用于我國目前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，應(yīng)向均衡性改革方向轉(zhuǎn)變[16]。為改變我國發(fā)展失衡現(xiàn)狀，宏觀層面應(yīng)通過供需雙調(diào)實現(xiàn)經(jīng)濟內(nèi)外再均衡，中觀層面通過重塑區(qū)域發(fā)展格局和推進全國市場一體化實現(xiàn)區(qū)域再均衡，微觀層面通過構(gòu)建新型激勵結(jié)構(gòu)體系實現(xiàn)主體動力再均衡[17]。針對我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實，改善我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)需實現(xiàn)以“實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素聚集和擴散的均衡，形成統(tǒng)一要素和商品市場”為實質(zhì)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟均衡發(fā)展[18]。關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，有經(jīng)濟指標表明，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有趨同傾向。為此，沈開艷、陳建華等學者認為我國西部地區(qū)為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟從“非均衡”向“均衡”發(fā)展，應(yīng)降低西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的外生性，形成內(nèi)生性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進西部基于本地區(qū)比較優(yōu)勢與要素稟賦的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系[19]。在金融領(lǐng)域，孫力軍等學者甚至認為均衡的金融發(fā)展通過跨期平滑效應(yīng)和信息生產(chǎn)效應(yīng)平抑經(jīng)濟波動[20]。除此之外，在其他公共政策領(lǐng)域，諸如教育均衡、醫(yī)療均衡等理念已深入人心。公共政策均衡化價值取向是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是人類發(fā)展的內(nèi)在要求和基本價值訴求。

2. 我國元政策演化趨勢與均衡性價值取向

政策評估價值取向與元政策之間具有天然一致性，元政策決定政策評估價值取向，而政策評估價值取向在政策評估實踐中反映的問題有助于元政策的調(diào)整。公共政策評估價值取向的發(fā)展由一元化走向多元化，多元化進一步均衡化。目前趨勢是多元化內(nèi)容構(gòu)成有所調(diào)整，多元化不同構(gòu)成之間將會更加均衡?；仡欀腥A人民共和國成立以來元政策的變化發(fā)展，亦有相近的演化趨勢。改革開放前，我國各項政策強調(diào)全國各區(qū)域“均衡”發(fā)展，這里的均衡更多取“平均”之意。譬如實施“一平二調(diào)”的超經(jīng)濟強制措施，并在各地建設(shè)“大而全”的自給自足的工業(yè)體系。盡管這一時期的“平均”取向下的政策設(shè)計一定程度上緩解了我國地區(qū)間發(fā)展不平衡狀況，并初步建立了我國工業(yè)體系，但也抑制了經(jīng)濟發(fā)展活力，影響了人民生活水平的提高。

改革開放之后，我國實行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。在非均衡理論的指導下,我國實行“效率優(yōu)先”為主導、“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的梯度發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略打破了我國片面強調(diào)齊頭并進的傳統(tǒng)布局模式，承認各個地區(qū)、各個行業(yè)發(fā)展非均衡的現(xiàn)實，也反映了當時中國特定經(jīng)濟發(fā)展階段的客觀發(fā)展要求。但是，隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展以及市場經(jīng)濟體制不斷完善，非均衡發(fā)展弊端日益顯現(xiàn)。一是資本、技術(shù)與人才等要素日益流向發(fā)達地區(qū)與高利潤行業(yè)，而發(fā)達地區(qū)與先富裕群體對后發(fā)展地區(qū)與弱勢群體的帶動效應(yīng)有限，不同區(qū)域、群體間差距日益擴大，形成馬太效應(yīng)，區(qū)域沖突與群體沖突激化，不利于我國社會穩(wěn)定發(fā)展。二是中西部地區(qū)的滯后又制約了整個國民經(jīng)濟進一步發(fā)展的效率和質(zhì)量，阻礙我國實現(xiàn)全面建成小康社會的階段性發(fā)展目標，對實現(xiàn)民族復(fù)興造成不利影響。

為全面建成小康社會并實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，黨的十八大基于我國發(fā)展現(xiàn)實，對推進中國特色社會主義事業(yè)提出了“五位一體”的總體布局，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)五大領(lǐng)域[21]。相較于以往的“經(jīng)濟現(xiàn)代化”，十六大報告的“三位一體”(政治、經(jīng)濟、文化建設(shè))，以及十七大的“四位一體”(經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè))，“五位一體”總體布局進一步體現(xiàn)出我國發(fā)展價值理念由單一化向多元化演變。繼“五位一體”總體布局后，為實現(xiàn)“十三五”發(fā)展目標，黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念[22]。黨的十九大提出當今社會主要矛盾在于人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，進一步明確：“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學發(fā)展，必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！盵1]至此，我國發(fā)展價值理念不僅體現(xiàn)多元化特征，而且更在多元化基礎(chǔ)上強調(diào)不同成分的均衡性。發(fā)展理念指導政策評估價值取向，因此我國對于公共政策評估的價值取向是一個不斷豐富完善的過程。而且相較于中華人民共和國成立初期的“平均發(fā)力”，當前的“均衡”取向作為一個動態(tài)的概念，強調(diào)多元價值以時空為轉(zhuǎn)移、多要素多領(lǐng)域全方位的協(xié)調(diào)與匹配。

3. 我國經(jīng)濟改革理論發(fā)展趨勢與均衡性價值取向

20世紀70至90年代，我國學界對于改革理論的研究主要圍繞以經(jīng)濟為中心的非均衡改革，厲以寧教授認為非均衡是中國經(jīng)濟的特征，而且進行了宏觀非均衡分析，并據(jù)此提出平衡非目標論[23]。非均衡改革研究的代表學者還有孫林巖和臧國平等。隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，貧富差距不斷擴大，各類社會矛盾凸顯，進入21世紀后，反思“非均衡改革”的學者越來越多。周小亮認為中國市場化改革中的制度修正，是一個逆向制度修正伴隨著順向制度的雙向制度修正過程，從制度結(jié)構(gòu)角度說明中國社會主義市場經(jīng)濟改革發(fā)展應(yīng)立足于中國國情[24]。巴里·諾頓等認為，新的改革需要更加關(guān)注發(fā)展均衡性[25]。樊綱和胡永泰認為“循序漸進”的改革會增加體制“不協(xié)調(diào)成本”，并提出“平行推進”作為改革政策制定的基本思路[26]。常修澤提出通過“包容性運作”實現(xiàn)包容性改革，并以此為基礎(chǔ)提出我國改革需要“大均衡改革方略”[27]。汪濤和李紅艷則提出中國新一輪改革應(yīng)從漸進式轉(zhuǎn)向均衡式，解決多元利益格局固化問題[16]。馬雪松則基于現(xiàn)代國家建設(shè)視角，通過利益分配與政治權(quán)力雙重邏輯分析改革成果失衡的制度根源，提出構(gòu)建共享改革成果的均衡機制的方式[28]。黃暉的研究證明制度因素對于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響顯著，不同區(qū)域間制度發(fā)展水平差異巨大。因此，縮小區(qū)域間經(jīng)濟增長差異有賴于進一步加快改革和制度創(chuàng)新步伐，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的前提是各區(qū)域的制度收斂[29]。從我國經(jīng)濟學界關(guān)于社會發(fā)展價值取向的思路演化趨勢來看，均衡性已經(jīng)成為當前最主要的改革價值取向。并且，這些理論研究也得到了我國“全面深化改革”實踐的回應(yīng)。此次改革不再以經(jīng)濟改革為絕對重點，而實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會、政治、生態(tài)、文化的改革領(lǐng)域全覆蓋，尋求多領(lǐng)域全面推進、共同發(fā)展，趨向各項價值均衡發(fā)展。2014年2月，習近平在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上指出：“(全面深化改革)這項工程……必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領(lǐng)域改革和改進的聯(lián)動和集成?！盵30]全面深化經(jīng)濟體制改革作為全面深化改革過程中具有“四梁八柱”性質(zhì)的改革主體框架下的重要內(nèi)容，是一項涉及我國經(jīng)濟生活各個領(lǐng)域的綜合性系統(tǒng)工程，包羅諸多相互關(guān)聯(lián)的制度與政策的設(shè)計實施與統(tǒng)籌推進。因而改革過程中各個地區(qū)都有必要在國家新發(fā)展理念的指導下，即緊跟全國發(fā)展步伐又立足本地區(qū)發(fā)展實際，實現(xiàn)具有均衡性特征的統(tǒng)籌發(fā)展，各項改革政策相互協(xié)調(diào)形成良性有機系統(tǒng)。

二、公共政策評估的均衡性價值取向

(一) “均衡性”價值取向的基本內(nèi)涵

“均衡性”的內(nèi)涵可以從以下四個方面理解。其一，從詞義來看，《漢語大辭典》將“均衡”一詞釋為平衡之意。“均”意為“平”，引申為調(diào)和；“衡”引申為對等。平衡是事物各方數(shù)量的相等或力量對比相當。其二，從新古典經(jīng)濟學領(lǐng)域看，一般均衡論的開拓者瓦爾拉斯將“均衡”與“平衡”看作是一致的[31]，而馬歇爾局部均衡論中的“均衡”在語義上已超越“平衡”的概念，在分析上已由靜態(tài)偏重動態(tài)，實質(zhì)是力量的均衡[32]。這種“均衡”從總體形態(tài)和內(nèi)在結(jié)構(gòu)上皆具有動態(tài)演進性。后經(jīng)由阿羅、德布魯?shù)热税l(fā)展形成一般均衡理論，用于“探求基于特定約束條件下的決策最優(yōu)性態(tài)”，從而完成了“均衡”概念“從分析經(jīng)濟系統(tǒng)力量作用的靜態(tài)均勢到探究其行為主體在特定約束下經(jīng)濟決策的動態(tài)最優(yōu)特性”的嬗變[33]。其三，基于對新古典主義經(jīng)濟學忽略了制度因素進行批判而發(fā)展起來的新制度經(jīng)濟學，繼承了前者的均衡分析方法，將市場均衡分析的“需求—供給框架”應(yīng)用于制度變遷分析，提出制度均衡是“在既定條件下，現(xiàn)存制度安排不論作任何改變都不再能帶給經(jīng)濟中任何個人或組織額外的收入”[34]。當制度供給能滿足制度需求時制度處于均衡狀態(tài)，反之則處于非均衡狀態(tài)。制度供給不足和制度供給過剩都是屬于制度非均衡狀態(tài)，而當存在制度供給不足時需要制度創(chuàng)新進行彌補。制度均衡理論中的“均衡”內(nèi)涵與新古典主義經(jīng)濟學的“均衡”具有一致性，而該理論對提高資源配置的公平與效率提供了依據(jù)。其四，鑒于我國改革開放以來非均衡改革所出現(xiàn)的種種弊端，許多學者提出向均衡改革轉(zhuǎn)變，汪濤等學者對均衡改革做了系統(tǒng)界定，認為均衡改革是以均衡為目的的制度變遷，其實質(zhì)在于“改革中兼顧各利益主體間所得，確保利益總格局相對穩(wěn)定”[35]。本文的“均衡性”價值趨向重點在于強調(diào)省級及以下地方政府，在經(jīng)濟體制改革過程對，對不同經(jīng)濟改革政策的選擇、各利益關(guān)系處理、改革主體力量整合以及改革成果分配等各方面相互協(xié)調(diào)、匹配與融合。需要指出的是，“均衡”的含義不能同“平均”混為一談，政策評估的均衡性價值取向更多強調(diào)的是動態(tài)平衡。

(二) 五大發(fā)展理念指導下的均衡性價值取向

經(jīng)典均衡理論有助于我們深刻理解政策評估均衡性價值取向的基本內(nèi)涵，而“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念則有助于我們在政策實踐中充分把握均衡性評估的主要外延。

1. 創(chuàng)新發(fā)展與傳統(tǒng)路徑之間的均衡

“創(chuàng)新是引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的第一動力”[36]，十八屆五中全會指出，“堅持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風”[22]，將創(chuàng)新發(fā)展視為國家發(fā)展的核心力量、戰(zhàn)略性調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要驅(qū)動因素，以及實現(xiàn)“五位一體”總體布局下全面發(fā)展的關(guān)鍵動力。我國目前處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及前期刺激政策消化時期，需要依靠創(chuàng)新釋放發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換，形成以創(chuàng)新為引領(lǐng)支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式，破解產(chǎn)能過剩、資源環(huán)境惡化等制約經(jīng)濟社會發(fā)展的系列難題。這就要求改革中不同地區(qū)在“創(chuàng)新”發(fā)展理念的指導下，結(jié)合當?shù)靥厣O(shè)計出適合自己需要的發(fā)展道路。既要注重“尋找創(chuàng)新點”，充分考慮新的發(fā)展機遇和發(fā)展領(lǐng)域，培育發(fā)展新動力，創(chuàng)新發(fā)展路徑，從而提高改革效率；也要注重“傳統(tǒng)優(yōu)勢”，充分發(fā)掘當?shù)鼐哂袃?yōu)勢和實用性的傳統(tǒng)發(fā)展路徑，優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置[22]，升級原有發(fā)展模式，取得良好發(fā)展效果。通過打好“組合拳”穩(wěn)定經(jīng)濟增長態(tài)勢，形成發(fā)展新動力。

2. 錯位發(fā)展與區(qū)域協(xié)同之間的均衡

十八屆五中全會提出“堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，必須牢牢把握中國特色社會主義事業(yè)總體布局，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，重點促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，在增強國家硬實力的同時注重提升國家軟實力，不斷增強發(fā)展整體性”[22]。協(xié)調(diào)理念旨在補齊發(fā)展短板，解決發(fā)展不平衡問題，體現(xiàn)了問題導向與目標導向的統(tǒng)一[36]。協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，我國正處于中國特色社會主義進入新時代的關(guān)鍵時期，需要通過找準發(fā)展薄弱環(huán)節(jié),彌補發(fā)展短板，擴大發(fā)展空間，追求持久發(fā)展，實現(xiàn)全方位的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是全面建成小康社會的必然要求。我國不同行政區(qū)因自然條件、人文環(huán)境與歷史沿革不同，形成了各自獨特的發(fā)展特點，而每個省級行政區(qū)下轄的不同地區(qū)亦各有特點。因此，地方政府在改革政策制定過程中應(yīng)充分考慮不同地區(qū)的長項與短板，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)引導經(jīng)濟發(fā)展帶動劣勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，彌補發(fā)展短板。同時注重統(tǒng)籌兼顧，各區(qū)域利用自身優(yōu)勢特色謀求發(fā)展時，也要形成區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的政策群，避免不同地州之間出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)與惡性競爭的情況。均衡性評估將強調(diào)改革政策制定中對錯位發(fā)展與區(qū)域協(xié)同發(fā)展均衡的重視，政策之間以及區(qū)域規(guī)劃之間應(yīng)當相互協(xié)調(diào)、互為補充，從而引導各地區(qū)之間改革形成發(fā)展合力，提升改革發(fā)展整體效能。

3. 經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的均衡

政府公共政策評估經(jīng)過四個階段發(fā)展，諸如效率、經(jīng)濟、公平、公民至上、服務(wù)效果、政府回應(yīng)能力等政府公共政策評估價值理念已深入人心。但從行政生態(tài)學的角度來講，國家所處的政治、社會環(huán)境以及歷史階段不同，價值取向抉擇也會不同。當今社會處于多元化變革進程中，政府公共政策評估也面臨多元化理性的沖突和平衡，對于不同價值目標進行選擇和權(quán)重排序時，會因時事需要而變化。經(jīng)濟體制改革注重效率和效能的體現(xiàn)，改革初衷在于解放發(fā)展生產(chǎn)力，實現(xiàn)經(jīng)濟水平快速發(fā)展，最終惠及全體人民，增加人民實實在在的獲得感。因此對于經(jīng)濟發(fā)展情況的考察應(yīng)是經(jīng)濟改革政策評估的重點領(lǐng)域。黨的十八大以來，經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的融匯不斷深化[37]，十八屆五中全會更是提出“綠色發(fā)展理念”，對糾正“唯GDP論”的評估理念有重大作用。全面建成小康社會的發(fā)展進程中，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量成為至關(guān)重要的影響因素。如果不重視解決生態(tài)環(huán)境問題，我國經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量的提升將會受到嚴重制約，甚至出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)瓶頸。而不同地區(qū)有自身獨特的經(jīng)濟發(fā)展狀況與生態(tài)特點，在評估中因?qū)徱暜數(shù)馗母镎邔?jīng)濟狀況與生態(tài)環(huán)境兩者關(guān)系的處理，是否能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的均衡。經(jīng)濟體制改革不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，也要保護各地區(qū)獨特的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，并將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的驅(qū)動力。

4. 自身發(fā)展與外部機遇之間的均衡

對于省級行政區(qū)劃單位而言，合理整合自身發(fā)展與外部機遇有利于全面深化經(jīng)濟體制取得事半功倍之效。自身發(fā)展條件主要包括經(jīng)濟發(fā)展情況、各類自然與人文資源，以及經(jīng)濟體制改革中各主體等，它對省內(nèi)經(jīng)濟體制改革起決定作用。外部機遇主要包括該省區(qū)位特點和區(qū)位優(yōu)勢，以及其在國家戰(zhàn)略與政策中的定位等。外部條件對全面深化改革有積極推動作用，尤其是后發(fā)展中西部省份要思考如何通過開放發(fā)展吸引外部資源，贏取經(jīng)濟發(fā)展主動權(quán)，同時利用自身區(qū)位條件融入周邊省域板塊的聯(lián)動發(fā)展，尤其是順應(yīng)“一帶一路”倡議實現(xiàn)自身發(fā)展。自身發(fā)展條件與外部條件是否有效協(xié)調(diào)不僅關(guān)系到經(jīng)濟改革政策的質(zhì)量與高度，更關(guān)系到改革主體是否完備，省內(nèi)外相關(guān)主體是否都能夠有效參與該省經(jīng)濟體制改革與發(fā)展進程。十八屆三中全會明確提出“人民群眾是改革的主體”；改革不僅僅需要“自上而下”強制性的法令，也需要“自下而上”的受“可能制度獲利”的誘惑而自生、自發(fā)倡導實施的制度變遷。網(wǎng)絡(luò)治理理論也認為，現(xiàn)代國家的治理不是政府自己唱獨角戲，只有多元主體共同參與才能形成推動改革進程達到善治，從而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化[38]。因此改革成效的評估也需要考慮多元社會主體的參與情況。省內(nèi)外不同主體參與改革的動機與目標可能相異，因此對于改革的評估，也應(yīng)該考慮政府在改革過程中對不同主體參與積極性的調(diào)動情況，對不同改革主體發(fā)揮何種作用的安排情況，以及不同主體發(fā)揮作用的程度判斷。

5. 人的生存與人的發(fā)展之間的均衡

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中寫道：“堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進。”[39]十九大明確提出，“面對新時代我國社會主要矛盾，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕?！盵1]全面深化經(jīng)濟體制改革的目的之一在于通過實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，進一步完善社會分配與社會保障，使全體人民從發(fā)展中獲益。衡量改革是否成功，根據(jù)我國新時代發(fā)展特征，經(jīng)濟發(fā)展水平已不能成為單一評判標準，更要關(guān)注發(fā)展成果是否全民共享，尤其是弱勢群體權(quán)益是否得到切實保障。目前我國還存在一定程度的分配不公，收入差距、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)水平差距還比較大等問題。各地區(qū)需制定符合當?shù)貙嶋H需求的改革政策，正確處理社會分配和社會保障問題，同時大力推進基本公共服務(wù)均等化，從而促進社會公平正義，改善人的生存，助力國家發(fā)展實現(xiàn)從“國富、國強”向“民富、民享”的轉(zhuǎn)變。全面深化經(jīng)濟體制改革的另一目的在于以經(jīng)濟發(fā)展帶動社會治理體制機制升級，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。社會治理水平可以從兩個方面衡量，一是社會是否穩(wěn)定和諧；二是社會創(chuàng)新能力是否能夠?qū)崿F(xiàn)人的全面發(fā)展[39]。注重人的生存與發(fā)展之間的均衡，目的在于引導改革政策的制定實施不僅滿足經(jīng)濟單一發(fā)展，更需要站在“人本”這一高度進行規(guī)劃。

三、均衡性政策評估的原則與路徑

如果將政策評估過程中所秉承的價值取向比作評估的靈魂，決定整個評估的發(fā)展方向，那么實現(xiàn)均衡性價值取向的基本路徑則可以稱為評估體系的支柱。相較于抽象的評估價值取向，基本路徑更具體且有針對性地指導政策評估中不同環(huán)節(jié)與層面的具體操作。基于均衡性價值取向和我國經(jīng)濟體制改革要求相結(jié)合，筆者認為可以通過將以“協(xié)調(diào)性”“關(guān)鍵性”“導向性”為主的政策評估根本原則與以“有繼承”“有發(fā)展”“有創(chuàng)新”“有引領(lǐng)”為主要內(nèi)容的“四有路徑”相結(jié)合，實現(xiàn)均衡性價值取向的公共政策評估落地。

(一) 均衡性取向政策評估的三大原則

1. 協(xié)調(diào)性原則

全面深化經(jīng)濟體制改革要求加強頂層設(shè)計和系統(tǒng)協(xié)調(diào)。所謂協(xié)調(diào)性原則，是指注重考察經(jīng)濟體制改革過程中每一項政策的產(chǎn)生是否都從改革全局出發(fā)，并與其他經(jīng)濟改革政策相互呼應(yīng)、相互匹配、相互促進，從而成為整體經(jīng)濟改革政策有機過程。協(xié)調(diào)性原則可從以下幾個方面理解：①單一政策制定時，該政策所要達成的目標與整個改革目標之間是否一致，即短期目標與長期目標間是否平衡協(xié)調(diào)，以及該政策對于追求經(jīng)濟效益增長與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展之間是否協(xié)調(diào)；②連續(xù)性政策在同一空間不同時期的前后相繼過程中的銜接是否協(xié)調(diào)一致；③省內(nèi)同類改革政策在同一時期不同空間區(qū)域內(nèi)的布局是否實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以免出現(xiàn)同質(zhì)競爭；④省內(nèi)不同部門不同類型改革政策之間是否協(xié)調(diào)一致(相互掣肘還是相互助益，雷同重疊還是相互補充)；⑤省內(nèi)的改革政策與全國經(jīng)濟體制改革是否保持一致，是否充分利用現(xiàn)有戰(zhàn)略資源和自身區(qū)位條件。

2. 關(guān)鍵性原則

全面深化經(jīng)濟體制改革要求堅持以問題為導向找準突破口并聚焦發(fā)力。以“均衡性”為價值導向的政策評估并非要求經(jīng)濟改革政策全面鋪開，向每一個方向平均發(fā)力，而是要求在追求全省均衡發(fā)展的過程中，改革政策制定與實施均需密切圍繞當?shù)貙嶋H情況，明確核心目標和發(fā)力方向。因此改革政策評估需要突出關(guān)鍵性績效評估。關(guān)鍵性原則，一方面指每一項經(jīng)濟改革政策的制定都必須有其關(guān)注的核心議題和關(guān)鍵目標，政策實施過程中則應(yīng)尋找突破口，側(cè)重關(guān)鍵績效；另一方面指在政策評估的指標體系設(shè)計時，應(yīng)根據(jù)國家現(xiàn)有政策措施與省內(nèi)相應(yīng)政策目標結(jié)合，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵要素、關(guān)鍵事件，利用關(guān)鍵績效指標的技術(shù)手段尋求重要指標。關(guān)鍵績效原則主要用于指導經(jīng)濟體制改革政策的業(yè)務(wù)層面的評估。

3. 導向性原則

經(jīng)濟體制改革后評估的目的不僅可以對既有政策分出優(yōu)劣，更重要的是通過評估對后續(xù)改革戰(zhàn)略設(shè)計以及政策制定發(fā)揮引導性作用。所謂導向性原則，是指政策評估要立足于一個省經(jīng)濟社會發(fā)展的未來要求和戰(zhàn)略定位，通過總結(jié)以往政策的成功經(jīng)驗和不足之處，為今后的政策需求和政策制定提供前瞻性和指導性建議。在導向性原則指導下，采用目標與關(guān)鍵成果管理方法(objectives & key results，OKR)，聚焦未來政策目標，以目標為導向和標桿，保證各級政策的制定和實施，縮小與戰(zhàn)略目標間的偏差。

(二) 實現(xiàn)均衡性價值取向的四有路徑

1. 有繼承

貝茲利提出的“延續(xù)管理理論”強調(diào)實現(xiàn)管理的穩(wěn)定、科學且具有延續(xù)性。經(jīng)濟體制改革過程同樣需要穩(wěn)定且延續(xù)的政策制度群進行支撐。政策和制度如果缺少穩(wěn)定連續(xù)性，則其可持續(xù)性將會降低[40]。均衡性的政策評估需要關(guān)注政策的繼承性，而有繼承主要強調(diào)政策的延續(xù)性、承接性、持續(xù)性等特征。在政策評估中，改革政策的“有繼承”包括兩層含義。第一層含義是指對于那些已經(jīng)存在并取得了較好改革成效的政策應(yīng)有所保留并適時繼續(xù)推行；第二層含義是指政策制定需基于前序政策的結(jié)果和當下實際需要進行，政策的每一步實施執(zhí)行都得到有效落實，這一政策對后續(xù)政策制定出臺有積極持續(xù)的正面影響，為后續(xù)政策奠定持續(xù)性基礎(chǔ)。從操作層面講，“有繼承”重在通過妥協(xié)調(diào)適、良性互動進而實現(xiàn)政策的動態(tài)均衡，在政策執(zhí)行過程中通過政策評估工作進行反饋、控制和調(diào)整。

2. 有發(fā)展

埃澤奧尼混合掃描理論認為，公共政策的決策僅僅依靠漸進決策模型將會把注意力集中在短期目標上，忽視基本的社會變革，往往導致政策原地循環(huán)或因缺乏方向而偏離[41]。因此，有必要汲取有限理性決策中的一些做法，提高漸進主義的戰(zhàn)略性和發(fā)展性。均衡性的政策評估需要關(guān)注政策的發(fā)展性，而有發(fā)展路徑主要強政策的延伸性、改進性、提升性等特征。在政策執(zhí)行的過程中，要經(jīng)常性、階段性地回顧已有的政策決策，并且對其現(xiàn)狀進行評價和修正。因此在改革中，對于經(jīng)過試點推廣到全省的改革政策實施應(yīng)當結(jié)合當?shù)貙嶋H進行調(diào)整；而已全省范圍內(nèi)實施的改革政策制定出臺后也不能一成不變，應(yīng)在執(zhí)行過程中通過不斷地反饋結(jié)合實際發(fā)展情況進一步完善，提升政策與戰(zhàn)略、政策與地方的契合程度，實現(xiàn)改革政策不斷優(yōu)化。

3. 有創(chuàng)新

路徑依賴理論認為，由于報酬遞增和自我強化機制的存在，制定政策時會不自覺地遵循已有的政策模式或者方法，長期如此將會導致制度低效和地方經(jīng)濟滯后，陷入“路徑依賴困境”[42]。改革政策發(fā)展完善離不開政策創(chuàng)新突破，創(chuàng)新是政策保持適應(yīng)性和活力的必要保證。均衡性評估需要關(guān)注政策的創(chuàng)新性，而有創(chuàng)新路徑主要強調(diào)政策的突破性、新穎性、適應(yīng)性等特征。因此，改革實踐中有必要克服政策制定過程中墨守成規(guī)或“生搬”其他地區(qū)已有模式的傾向，對改革中的“硬骨頭”一點點突破，對先進模式的學習要結(jié)合地方特點進行調(diào)整適應(yīng)。

4. 有引領(lǐng)

經(jīng)濟體制改革就是要解決目前經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題，為健康經(jīng)濟生活營造良好環(huán)境，這要求改革政策要有問題導向和前瞻意識[43]。均衡性政策評估需要關(guān)注政策的引領(lǐng)性，而有引領(lǐng)路徑主要強調(diào)政策的前瞻性、示范性、帶動性等特征。政策制定既要立足當前實際，也要充分考慮未來經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展趨勢以及政策實施后的預(yù)期狀況。同時，每一個省都具有自身特色和代表性優(yōu)勢，在經(jīng)濟體制改革中，可以爭取形成一批具有地區(qū)發(fā)展特色的政策群體，對省域內(nèi)地區(qū)整體發(fā)展形成示范和帶動效果，甚至對相關(guān)外省的發(fā)展發(fā)揮政策示范性引領(lǐng)性作用。

四、案例：以貴州省為例分析政策評估均衡性價值取向的適用性

貴州省地處中國西南腹地，與滇、川、渝、湘、桂接壤，是西南地區(qū)連接中部地區(qū)的交通樞紐。貴州省境內(nèi)地形復(fù)雜，但自然資源豐富，尤以能源、礦產(chǎn)、生物、旅游資源得天獨厚、最具特色。全省共有9個地級行政區(qū)劃單位，下轄88個縣級行政區(qū)劃，是一個多民族的西部省份，山區(qū)廣布生態(tài)良好，但一直以來經(jīng)濟發(fā)展較為落后，省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾相對突出。因此貴州省要在新的歷史條件下實現(xiàn)全面建成小康社會和治理體系現(xiàn)代化，不僅需要處理好經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)保護統(tǒng)籌發(fā)展；還要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，扶貧工作立體統(tǒng)籌發(fā)展；既需要實現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)間統(tǒng)籌發(fā)展(旅游區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、礦產(chǎn)區(qū))，省內(nèi)各產(chǎn)業(yè)部門的統(tǒng)籌發(fā)展以及省內(nèi)各民族間統(tǒng)籌發(fā)展；又需要考慮貴州省和其他省、自治區(qū)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展等。這要求貴州探索一條“有別于東部，不同于西部其他省份”的發(fā)展道路，解決發(fā)展不平衡不充分問題，提升發(fā)展質(zhì)量和效益，從貴州省現(xiàn)實情況與發(fā)展需要出發(fā)，運用均衡性價值取向指導改革政策評估與貴州省發(fā)展實際內(nèi)在契合。

(一) 均衡性價值取向與貴州省改革政策評估

貴州省作為西部地區(qū)后發(fā)展省份既要完成脫貧攻堅任務(wù)，實現(xiàn)全省經(jīng)濟趕超發(fā)展；又要承擔轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的重要任務(wù)。在均衡性導向下的改革政策評估中，將在“創(chuàng)新發(fā)展與傳統(tǒng)路徑之間的均衡”的指導下，考察貴州省在全面深化經(jīng)濟體制改革過程中，是否實現(xiàn)既找到創(chuàng)新發(fā)展路徑，提高改革效率，又充分發(fā)掘貴州當?shù)鼐哂袃?yōu)勢和實用性的傳統(tǒng)發(fā)展路徑，升級原有發(fā)展模式，形成發(fā)展新動力。政策評估的作用不僅在于評判已實行政策的效果，還能夠為后續(xù)政策的制定提供參照?！板e位發(fā)展與區(qū)域協(xié)同之間的均衡”指導下政策評估有助于貴州省在改革過程中及時發(fā)現(xiàn)子政策間的沖突，同時避免“同質(zhì)性”政策造成資源浪費，從而能充分考慮各地州市的發(fā)展特點，統(tǒng)籌兼顧、以優(yōu)帶劣、合理布局，使政策之間以及區(qū)域規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)、互為補充，從而引導各地州市之間的改革形成發(fā)展合力，提升改革發(fā)展整體效能，以期補齊省內(nèi)發(fā)展短板，解決發(fā)展不平衡問題。貴州省有著經(jīng)濟后起發(fā)展、生態(tài)環(huán)境良好但脆弱等顯著特點，習近平總書記在貴州調(diào)研時曾強調(diào)“貴州省要牢牢守住發(fā)展與生態(tài)兩條底線”。因此在均衡性導向下的政策評估，將會考察貴州省是否實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護并重，并將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的驅(qū)動力，引領(lǐng)貴州特色發(fā)展。貴州省雖然發(fā)展起步較晚但擁有獨特的區(qū)位條件，“自身發(fā)展與外部機遇之間的均衡”導向?qū)⒆⒅貙F州省合理整合內(nèi)部發(fā)展條件與外部發(fā)展機遇，實現(xiàn)兩者均衡促進改革發(fā)展的協(xié)同發(fā)展政策的評估。當前貴州省內(nèi)還存在收入差距較大、城鄉(xiāng)資源分配不均、脫貧任務(wù)艱巨等問題，通過強調(diào)“人的生存與人的發(fā)展之間的均衡”，可提高公民參與改革積極性，監(jiān)測改革政策“落地效果”。同時，能夠引導改革政策的制定、實施堅持共享發(fā)展理念，不僅重視經(jīng)濟發(fā)展效益，改善發(fā)展不充分狀況，實現(xiàn)經(jīng)濟成果人民共享，解決發(fā)展不平衡問題。與此同時，為實現(xiàn)人的生存與人的發(fā)展之間的均衡，更應(yīng)加強社會治理制度建設(shè)，提高社會治理水平。

(二) 通過“四有路徑”實現(xiàn)前瞻性引導

從政策規(guī)劃到政策評估和結(jié)束可以算一個政策生命周期，前一政策周期常作為下一政策周期的開始，因而不能割裂地看待政策規(guī)劃與政策評估之間的關(guān)系，忽略政策評估對政策規(guī)劃的啟發(fā)性。均衡性導向下的政府改革政策評估目的在于通過“四有”路徑的政策評估，不僅對已實施政策效果進行評價，更在于前瞻性地引導政府在后續(xù)政策制定和執(zhí)行中提高改革政策間的均衡性，從而改善當前經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀。貴州省政府通過經(jīng)濟體制改革政策評估來推進政策的均衡性，首先，必須注重政策的繼承路徑(“有繼承”)，并以此來保持和利用本省的優(yōu)勢條件。例如，貴州省煤炭儲量豐富、品種齊全，煤炭開采歷史悠久，為我國南方經(jīng)濟建設(shè)提供了重要戰(zhàn)略資源支持，但全省煤炭企業(yè)多為民營，存在“多、小、散、亂”等特點與問題。整個“十二五”與“十三五”期間，貴州省就煤礦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動“畢水興”能源富集區(qū)可持續(xù)發(fā)展，相繼出臺并形成了一系列有關(guān)煤礦產(chǎn)業(yè)改革政策群。在均衡性導向下政策評估中繼承性的指導下，這些政策之間應(yīng)增強彼此之間的延續(xù)與承接，從而形成前后相繼、彼此照應(yīng)的政策環(huán)，集中有序地解決煤炭產(chǎn)業(yè)改革中的重點和難點問題。其次，必須注重政策的發(fā)展路徑(“有發(fā)展”)，并以此來改變和克服貴州省的劣勢條件。例如，扶貧脫貧工作一直是貴州省改革發(fā)展的重要內(nèi)容，貴州省在長期的實踐探討中，摸索出一系列獨創(chuàng)性的扶貧工作政策，例如，農(nóng)村“三變”改革，通過改革創(chuàng)新讓貧困地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風光等要素靈活結(jié)合，增加了農(nóng)村貧困群眾收入?！叭儭备母餅榱P水首創(chuàng)，在全省推廣的過程中，需要結(jié)合其他地區(qū)的特點加以改進，“有發(fā)展”路徑下的政策評估，將會考慮各地方在政策學習和政策一直過程中，能否因地制宜、靈活運用，在政策實施的過程中不斷完善發(fā)展。再次，還必須注重政策的創(chuàng)新路徑(“有創(chuàng)新”)，并以此來擴大和提升貴州省的優(yōu)勢條件。例如，貴州省以優(yōu)質(zhì)的生態(tài)條件和獨特的自然環(huán)境資源著稱，盡管從發(fā)展歷史來看，“地無三里平”的自然特征阻礙了貴州省經(jīng)濟的發(fā)展，但地域封閉性也保留了諸多原生態(tài)民族文化以及無與倫比的生態(tài)環(huán)境。因而貴州雖然經(jīng)濟發(fā)展起步晚，但是擁有不同于其他地區(qū)的獨特條件。因此在貴州省全面深化經(jīng)濟改革過程中，可以辯證看待自身特點，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展的思維模式另辟蹊徑。以生態(tài)文明理念為導向強化頂層設(shè)計，形成生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展并重的農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等具有創(chuàng)新特色的產(chǎn)業(yè)政策，對其他西部地區(qū)將具有示范作用。最后，需要注重政策的引領(lǐng)路徑(“有引領(lǐng)”)，并以此提升貴州省的戰(zhàn)略地位。例如，貴州省率先提出并實施了一系列大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，通過大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新發(fā)展方式，從而引領(lǐng)貴州經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、提升政府治理能力、服務(wù)民生社會事業(yè)。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相較于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)屬于新興科技產(chǎn)業(yè)，是貴州省經(jīng)濟發(fā)展過程中獨具匠心的創(chuàng)新一筆，在未來大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)綜合試驗區(qū)的打造過程中，在借鑒其他省份大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的同時，更要結(jié)合貴州自身實際，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)對精準扶貧、智慧旅游等獨創(chuàng)性的應(yīng)用突破。

五、總結(jié)與討論

基于我國新時期社會主要矛盾的嶄新論斷，通過對已有政策評估價值取向的發(fā)展脈絡(luò)的梳理總結(jié)，尤其是對鄧恩(Dunn)以及費希爾(Fischer)等人批判性復(fù)合主義的再思考，回顧我國“元政策”制定與實際發(fā)展的趨勢，借鑒新制度經(jīng)濟學均衡思想并結(jié)合我國“十三五”時期所秉持的五大發(fā)展理念，本文提出在全面深化經(jīng)濟體制改革時期指導政策評估的均衡性價值取向，強調(diào)政策評估要注重“創(chuàng)新發(fā)展與傳統(tǒng)路徑之間”“錯位發(fā)展與區(qū)域協(xié)同之間”“經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間”“自身發(fā)展與外部機遇之間”以及“人的生存與人的發(fā)展之間”的動態(tài)平衡，能夠在“繼承、發(fā)展、創(chuàng)新、引領(lǐng)”等不同層面更準確地評估既有政策效果。本文主要目的是分析政策評估均衡性價值取向的現(xiàn)實需求、理論內(nèi)涵和主要外延，在此基礎(chǔ)上探討均衡性政策評估實踐的主要原則與路徑。后續(xù)研究可進一步探討政策評估均衡性價值取向的測度模型，以及中央和地方兩個層級在政策評估實踐中均衡性取向的差異性。

本文的理論意義在于進一步豐富了政策評估理論體系。我國各領(lǐng)域改革仍然處在不斷深化的過程之中，如何科學有效地評估和判斷既有政策效果，是各地方政府當前面臨的一個重要而又緊迫的理論問題。相比較而言，已有政策評估理論因為倡導過于單一的價值追求而嚴重滯后于我國當今發(fā)展實踐的現(xiàn)實需求。本文基于均衡性思想，結(jié)合社會主要矛盾的新變化和國家新的發(fā)展理念，提出與之相匹配的均衡性價值取向，在一定程度上把政策評估價值取向進一步前推，從而進一步豐富了我國政策評估的理論體系，拓展了政策評估理論研究框架。

本文的實踐意義在于為地方政府開展政策評估和政策規(guī)劃提供理論指導。不同地區(qū)的發(fā)展層次不同，均衡性價值取向能夠指導各地方政府在政策評估過程中發(fā)現(xiàn)自身的問題和短板，從而更準確地判斷本地政策效果和政策需求，尤其是能夠指導地方政府通過公共政策執(zhí)行評估及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差，進行政策調(diào)整和政策規(guī)劃。換句話說，均衡性價值取向?qū)ⅰ皠?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”綜合納入評估范圍，避免單一政策偏好所帶來的政策偏離；遵循協(xié)調(diào)性、關(guān)鍵性、導向性三原則，通過公共政策前評估保證政策方案的質(zhì)量，指導后續(xù)政策的制定、修訂和完善，從而形成政策過程的良性循環(huán)。

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