_童 星

進入新時代，防范化解重大風(fēng)險已經(jīng)成為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一。黨的十九大報告提出，要增強駕馭風(fēng)險本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險防控機制，善于處理各種復(fù)雜矛盾，勇于戰(zhàn)勝前進道路上的各種艱難險阻，牢牢把握工作主動權(quán)。這對各級領(lǐng)導(dǎo)干部提升防范化解風(fēng)險能力提出了新的要求。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)切實提升風(fēng)險意識，進一步增強駕馭風(fēng)險的本領(lǐng)，以更好規(guī)避各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。

一、增強風(fēng)險識別的能力

不同的領(lǐng)域有不同的風(fēng)險，不同的社會角色也有不同的風(fēng)險。風(fēng)險識別就是要求準確地判定不同領(lǐng)域、不同社會角色所面臨的風(fēng)險源，首先是其最大的風(fēng)險源之所在。例如自然災(zāi)害的風(fēng)險源既有自然環(huán)境的險惡性，更有社會的脆弱性，尤其是生命線工程的脆弱性和弱勢群體的易損性。事故災(zāi)難的風(fēng)險源則包括各種類型的易燃、易爆、有毒和放射性物質(zhì)，有缺陷的設(shè)備設(shè)施和技術(shù)工藝，有漏洞的組織管理和規(guī)章制度，尤其是相關(guān)責任人的責任心缺失，正所謂“麻痹大意就是最大的風(fēng)險”。

從社會變遷的角度看，風(fēng)險源有兩個：一是社會變化急劇。當社會現(xiàn)代化所承受的壓力、產(chǎn)生的矛盾恒定時，每一單位時間（例如年）內(nèi)所承受的壓力、產(chǎn)生的矛盾則與現(xiàn)代化過程的時長成反比。改革開放40年來，我國走過了西方國家兩百多年走過的路程，顯然承受的壓力、產(chǎn)生的矛盾要遠超西方國家。二是進入了一個過去從未見過、沒有先例可循、沒有經(jīng)驗可依、充滿高度不確定性的新社會形態(tài)，當今世界各國共同面臨的風(fēng)險社會、虛擬社會就是如此。這就好比航行在一片“未知的海域”中，遭遇風(fēng)險的概率會大幅增加。

我國正處于高速發(fā)展、急劇變遷的時代，各行各業(yè)、各地各單位不斷涌現(xiàn)新情況、產(chǎn)生新矛盾，老百姓習(xí)慣于“有問題找領(lǐng)導(dǎo)”，領(lǐng)導(dǎo)也習(xí)慣于大包大攬，常常出現(xiàn)官民面對面打交道甚至直接發(fā)生沖突的局面；出于反對腐敗、拆“小圈子”、多受歷練的考慮，干部交流頻繁，經(jīng)常出現(xiàn)“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”“外地人管理本地人”的現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)常常面對全然不熟悉的地緣、業(yè)緣、人緣，做指示、擔責任，因而說錯話、辦錯事的可能性增多；加上決策機制、表達機制、監(jiān)督機制等方面存在的缺陷，領(lǐng)導(dǎo)干部面對欲望和誘惑，風(fēng)險極大。其中最大的風(fēng)險就是專權(quán)任性，甚至干出傷害人民群眾，違背客觀規(guī)律的事情。

既然領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責是決策權(quán)，那么他們的風(fēng)險識別能力就主要表現(xiàn)在能否清醒地認識到“權(quán)為民所授”“權(quán)為民所用”，既不以權(quán)謀私搞腐敗，也不專權(quán)任性亂作為。這是領(lǐng)導(dǎo)干部增強風(fēng)險識別能力的首要前提。

二、增強風(fēng)險評估的能力

領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責是決策，而決策都是有風(fēng)險的，因此就需要對決策（包括政策決策和建設(shè)項目決策）的風(fēng)險進行評估。這里以建設(shè)項目決策的風(fēng)險評估為例予以說明。

按照“風(fēng)險的來源是內(nèi)部還是外部”“風(fēng)險的作用機理是自然的還是社會的”等兩個維度，可以將項目決策風(fēng)險劃分為四類：內(nèi)生性社會性的經(jīng)濟效益風(fēng)險、內(nèi)生性自然性的技術(shù)安全風(fēng)險、外源性自然性的環(huán)境影響風(fēng)險、外源性社會性的社會穩(wěn)定風(fēng)險。相應(yīng)地也就有四種風(fēng)險評估：經(jīng)濟效益風(fēng)險評價、技術(shù)安全風(fēng)險評價、環(huán)境影響風(fēng)險評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險評價。這四種風(fēng)險評估依次進行，經(jīng)濟效益風(fēng)險評價是基礎(chǔ)，技術(shù)安全風(fēng)險評價是保障，環(huán)境影響風(fēng)險評價是深化，社會穩(wěn)定風(fēng)險評價則是歸宿。四種風(fēng)險評估都通過了，決策風(fēng)險就處于可管控的境地。

鑒于這四種風(fēng)險評估的目標、依據(jù)、角度、方法、內(nèi)容有異，因而其依靠的力量各有專攻：經(jīng)濟效益風(fēng)險評價主要依靠經(jīng)濟學(xué)家、投資公司、金融財務(wù)人員等；技術(shù)安全風(fēng)險評價主要依靠工程技術(shù)專家、工程咨詢公司等；環(huán)境影響風(fēng)險評價主要依靠地學(xué)和環(huán)境科學(xué)專家、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)等；社會穩(wěn)定風(fēng)險評價主要依靠社會學(xué)家、社會工作者、律師事務(wù)所、基層干部、群眾代表等。但有主要依靠力量并非排斥其他人員的參與。只有將四種風(fēng)險評估打通，領(lǐng)導(dǎo)者在決策時綜合考慮上述各方面人員和機構(gòu)的意見，才能有效地把控決策風(fēng)險。

現(xiàn)在許多重大決策出臺前并沒有進行穩(wěn)定風(fēng)險評估，盲目決策。國家發(fā)改委對重大項目立項強制性地將穩(wěn)定風(fēng)險評估列為前置條件，有的地方進行穩(wěn)定風(fēng)險評估時只是走走形式，造成決策失誤，嚴重影響群眾利益，引發(fā)群體性事件，最終結(jié)果是決策暫緩執(zhí)行或項目被無限期中止。走過場的穩(wěn)定風(fēng)險評估，由于缺乏經(jīng)濟、技術(shù)和環(huán)境方面的科學(xué)依據(jù)而容易變成“空中樓閣”，其評估結(jié)論就不會“真實”。也就是說，少了主要依靠專業(yè)技術(shù)人員的經(jīng)濟效益、技術(shù)安全和環(huán)境影響等風(fēng)險評估的支撐，社會穩(wěn)定風(fēng)險評價難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；少了基層干部和群眾代表的參與，經(jīng)濟效益、技術(shù)安全和環(huán)境影響等風(fēng)險評估也難以得到他們的認同。這二者都無法實現(xiàn)決策的科學(xué)化與民主化結(jié)合的目標。

所以，社會穩(wěn)定風(fēng)險評價的開展并非無源之水、無本之木，它建立在其他三項風(fēng)險評估基礎(chǔ)之上并對其評估效果進行檢驗。在開展各項風(fēng)險評估時，如果不考慮當?shù)鼐用竦娘L(fēng)險與收益，就無法在穩(wěn)定風(fēng)險評價時取得他們的支持；如果不考慮當?shù)鼐用裨诩夹g(shù)安全風(fēng)險和環(huán)境影響風(fēng)險感知方面的“建構(gòu)性”及其與專家評估之間的差異性，就無法獲得居民的風(fēng)險接受水平并招致他們的反對。這就要求，經(jīng)濟效益風(fēng)險評價中除了重視企業(yè)和政府的收益外，還要增加對地方經(jīng)濟獲益的評價（如當?shù)鼐蜆I(yè)崗位、居民收入、居民公共服務(wù)便利性、居民社會福利補償?shù)龋?；要增加安全事故風(fēng)險和環(huán)境事故風(fēng)險影響評價的深度和廣度，開展回應(yīng)式風(fēng)險溝通與全程化公眾參與，將公眾尤其是當?shù)鼐用竦娘L(fēng)險感知作為技術(shù)安全風(fēng)險評價和環(huán)境影響風(fēng)險評價的指標加以考慮。因此，一定要改變?yōu)椤熬S穩(wěn)”而倉促穩(wěn)評的做法，沒有基礎(chǔ)的穩(wěn)評只會越評越不穩(wěn)。

三、增強風(fēng)險預(yù)防和減緩的能力

風(fēng)險客觀存在，幾乎時時、處處、事事都有風(fēng)險。因此，不能消極地回避風(fēng)險，似乎凡有風(fēng)險的事情就不能干了；應(yīng)當積極地管控風(fēng)險，能除則除，能防則防，能減則減，能緩則緩。在這方面，領(lǐng)導(dǎo)干部必須有所擔當。

比如在自然災(zāi)害風(fēng)險管控方面，積極地以“三移”推動“三靠”，即通過災(zāi)害管理“關(guān)口前移”（就“風(fēng)險—災(zāi)害—危機”演化連續(xù)系統(tǒng)而言）、“重心下移”（就從中央到基層的層級結(jié)構(gòu)而言）、“主題外移”（指以加強防災(zāi)減災(zāi)等工作來減輕救災(zāi)的壓力），形成全方位、立體化、多層次、綜合性的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)以及常態(tài)和非常態(tài)有機銜接的機制，最終在全社會塑造“小災(zāi)靠自己、中災(zāi)靠集體、大災(zāi)靠政府”的格局和氛圍。

又如針對日益嚴峻的社會安全形勢，現(xiàn)在開始執(zhí)行對重大政策決策和重大建設(shè)項目開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評價的制度，實施“雙提高”（提高勞動報酬在國民收入初次分配中的比重、提高城鄉(xiāng)居民所得在國民收入再分配中的比重）的政策，探索建立健全訴求表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)處機制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機制，開展群眾路線教育，強調(diào)正確處理人民內(nèi)部矛盾、做好群眾工作，提出不僅要化解現(xiàn)有的社會矛盾而且要減少新的社會矛盾等，這都是預(yù)防和減緩社會風(fēng)險的思路和舉措。

在落實風(fēng)險預(yù)防和減緩的思路和舉措時，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當做到工作精細、作風(fēng)踏實。風(fēng)險對于人民群眾的人身財產(chǎn)安全和美好生活向往的威脅原本就是潛在的、不確定的，需要經(jīng)過災(zāi)害危機的爆發(fā)才會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的、確定的。然而，如果預(yù)防和減緩風(fēng)險的工作粗放、作風(fēng)粗暴，動輒“搞運動”式的“一刀切”，追求“短平快”，不僅無助于原有風(fēng)險的預(yù)防和減緩，反倒觸發(fā)了新生風(fēng)險的爆發(fā)。目前有一種怪象就是，默默無聞以精細的工作、踏實的作風(fēng)來避免災(zāi)害危機發(fā)生的人通常得不到獎勵，一旦災(zāi)害危機爆發(fā)，轟轟烈烈救災(zāi)解危的人則成為英雄。于是，人們看到：“在消防部門專業(yè)化時，他們發(fā)展了撲滅火災(zāi)的技術(shù)，而不是預(yù)防。在警察部門專業(yè)化時，他們集中注意力于追捕罪犯，而不是幫助社區(qū)預(yù)防犯罪。甚至環(huán)保機構(gòu)雖然很快懂得預(yù)防的優(yōu)越性，不知怎么的卻發(fā)現(xiàn)自己把大部分錢花在了清理污染方面?！保ǎ勖溃荽骶S·奧斯本、特德·蓋布勒：《政府改革—企業(yè)精神如何改革著公營部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社1996年版，第202頁）更可怕的是，粗放的工作、粗暴的作風(fēng)催生了許多新矛盾，積聚了民怨，背離了預(yù)防和減緩風(fēng)險的初衷。這種局面必須得到遏制和扭轉(zhuǎn)。