紀(jì)毅南

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海200030）

自20世紀(jì)80年代民政部以社區(qū)民政對象為服務(wù)主體率先開展社區(qū)服務(wù)以來，社區(qū)建設(shè)的概念逐漸進入政府視野，并在1991年由民政部正式提出。2000年國家開始在全國范圍推進城市社區(qū)建設(shè)，并在2001年將社區(qū)建設(shè)列入“十五”計劃發(fā)展綱要。2002年十六大報告中明確提出“完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”；2007年十七大報告又加以強調(diào)，“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”；2013黨的十八屆三中全會提出“群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，以居民自治性的發(fā)揮帶動社區(qū)治理。

城市社區(qū)建設(shè)一直是國家政策的筆墨著重之處，并隨時代變化發(fā)展出新的表現(xiàn)和傾向。追溯其歷史可以發(fā)現(xiàn)，我國的城市社區(qū)建設(shè)是在單位制消解、原有社會保障體系及社會服務(wù)體系失效的情況下，國家以社區(qū)為載體通過健全基層自治組織、完善社區(qū)管理體制、動員社區(qū)參與力量開展的一項社會工程，由民政部于1991年正式提出。經(jīng)濟改革后所形成的“非單位型”社會使得傳統(tǒng)的國家管理的微觀基礎(chǔ)發(fā)生了改變，國家無法通過由國家直接控制的“單位”將社會成員整合到國家體系中來對社會加以國家結(jié)構(gòu)化［1］，因此通過建設(shè)社區(qū)這一基層單位重新實現(xiàn)結(jié)構(gòu)化管理，推動社會整合。

社區(qū)建設(shè)發(fā)展至今，既表現(xiàn)出很強的脈絡(luò)性，又在不同時期產(chǎn)生重要轉(zhuǎn)向，這些轉(zhuǎn)向體現(xiàn)了各階段的發(fā)展特征。目前少有研究對我國城市社區(qū)建設(shè)不同階段的脈絡(luò)性和轉(zhuǎn)變性特征加以歸納，本文試圖根據(jù)不同時期城市社區(qū)的代表性政策，歸納和總結(jié)城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展階段和明顯特點，使城市社區(qū)建設(shè)的延續(xù)性和轉(zhuǎn)向性得以呈現(xiàn)，并由此探求社區(qū)建設(shè)的發(fā)展前路。

一、居委復(fù)位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的探索路徑

20世紀(jì)90年代，在民政部正式提出社區(qū)建設(shè)的概念以前，國家已經(jīng)著手探索改革后城市社會問題和服務(wù)管理體制問題的解決方法，以恢復(fù)計劃經(jīng)濟時期國家的全面管理和控制。此時居委會作為一個合格的基層社會管理單元再一次受到重視，通過重新規(guī)范城市居民委員會，承接政策和各種指令的制度載體逐漸形成了，城市居民委員會延續(xù)了單位制時期的組織形態(tài)，但其職能已經(jīng)發(fā)生了變化。在居委會復(fù)位的過程中，社區(qū)服務(wù)的缺位由社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)補足，并迎合了市場經(jīng)濟下以貨幣解決服務(wù)分配的習(xí)慣，這些都為社區(qū)建設(shè)策略的提出積累了經(jīng)驗。國家通過重建居民委員會形成基層管理載體，發(fā)展社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)回應(yīng)社區(qū)問題，開始了社區(qū)建設(shè)的探索。

（一）重建基層管理單元，修復(fù)管理服務(wù)功能

居民委員會由來已久，現(xiàn)代意義上最早的居民委員會于1949年10月出現(xiàn)在杭州，當(dāng)年12月由市政府發(fā)出《關(guān)于取消保甲制度建立居委會的工作指示》，以委員會制建立居民組織，建立起人民民主管理城市的基礎(chǔ)。其后，居民委員會在上海、北京等城市四處開花，其中，1952年華東軍政委員會擬定《關(guān)于十萬人口以上城市建立居民委員會試行方案（草案）》，開始了居民委員會在華東區(qū)的試點［2］。

1954年《城市居民委員會組織條例》的通過，標(biāo)志著城市居民委員會開始在全國范圍建立。新中國成立之初建立居民委員會的目的是取消舊社會的保甲制度，建立新的控制城市基層社會的有效組織形式。隨著三大改造的完成，我國建立了全面公有制的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，開始了單位制管理的計劃經(jīng)濟時代。當(dāng)時的社會管理體制被稱作“單位－街居制”，政府通過具體單位來對人們的社會生活進行全面的管理和控制，居委會只起到“拾遺補缺”的作用，其主要任務(wù)是組織、管理和控制社會閑散人員，并配合大躍進、人民公社運動以及文化大革命時期的政府活動發(fā)揮特定的職能［3］。

而自單位制解體，城市社區(qū)建設(shè)事業(yè)開展，城市居民委員會的作用和潛能重新受到重視。1989年12月，第七屆全國人大常委會通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，廢除了原有組織條例，對城市社區(qū)委員會的選聘及履職重新進行了規(guī)范，使其組織性和功能性得到加強。居民委員會被定義為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其主要任務(wù)包括法規(guī)政策宣傳、公益事業(yè)辦理、民間糾紛調(diào)解以及綜治、衛(wèi)生、優(yōu)撫等各項工作。居委會的功能轉(zhuǎn)變及普遍設(shè)立為“單位－街居”制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變提供了管理載體，此外《居委會組織法》新規(guī)定了居委會開展社會服務(wù)的功能，使社會服務(wù)業(yè)的社區(qū)化開展具備實施平臺。

由此可見，改革后的居委會延承了單位制時期的組織結(jié)構(gòu)，但其性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧芾砗头?wù)功能于一體的社會單元，服務(wù)對象由社區(qū)內(nèi)的弱勢群體轉(zhuǎn)變?yōu)槿w社區(qū)居民。民政部于1991年5月在“社區(qū)服務(wù)”的基礎(chǔ)上首次提出“社區(qū)建設(shè)”概念，以居委會為基礎(chǔ)著手建立新的社會保障體系和社會化服務(wù)體系。

（二）整合城市社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)

整肅后的居委會頗具雛形，但羽翼未豐，尤其在社區(qū)服務(wù)的提供上存在弱勢，因此國家通過發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，回應(yīng)新體制下居民對社會服務(wù)的需求問題。1993年8月民政部下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，以企事業(yè)單位無償、低償、有償?shù)卦谏鐓^(qū)內(nèi)開展社區(qū)服務(wù)為切入點，形成了以社區(qū)服務(wù)中心為骨干，以老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象和便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容，以發(fā)展社會服務(wù)實體來增強自我發(fā)展能力的社區(qū)服務(wù)業(yè)格局。

這一時期的社區(qū)服務(wù)總體上缺乏非營利性的特征，作為一項“第三產(chǎn)業(yè)”其經(jīng)濟功能受到重視。在由社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)缺失的福利提供功能之外，主要通過企業(yè)的市場化行為進行補充，以產(chǎn)業(yè)化的方式發(fā)展并交由市場調(diào)控，以商品的形式由居民通過購買獲得。但面對龐大的需求群體和多樣化的服務(wù)要求，事業(yè)單位在從事社會服務(wù)時表現(xiàn)出力量不足，企業(yè)單位自然的逐利目的又與社會福利性沖突，出現(xiàn)了公共服務(wù)提供中的失靈問題。另外，盡管社區(qū)服務(wù)整合了企事業(yè)單位等社會資源，但總體的社區(qū)服務(wù)力量仍舊有限，因此民政部門嘗試通過輿論引導(dǎo)、評優(yōu)獎勵、多渠道籌資、建立志愿者協(xié)會等手段發(fā)掘社區(qū)志愿服務(wù)力量，以回應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)移、市場調(diào)控失靈下的社區(qū)服務(wù)提供問題。

總的來看，20世紀(jì)90年代居民委員會的管理角色剛剛復(fù)位，仍以近乎習(xí)慣的行為適應(yīng)著來自政府的任務(wù)安排，在城市廣泛開展的社區(qū)服務(wù)又難以包含政府希望的城市基層社區(qū)組織所要承擔(dān)的職能［4］，在缺乏對回歸社區(qū)居民有效管理的情況下，各類沖撞政治秩序的集體行為自然產(chǎn)生。面對難以繞過的基層社會民主管理問題，城市社區(qū)建設(shè)的思路被提出來，并于1998年在26個國家級社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)首先試點，其后以居委會為基礎(chǔ)的社區(qū)建設(shè)在全國范圍正式展開。

二、社區(qū)組織與社區(qū)人才的主體建設(shè)

2000年11月中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知》，文件要求以社區(qū)體制改革后的居委會轄區(qū)界定城市社區(qū)，具體任務(wù)涵蓋服務(wù)、衛(wèi)生、文化、環(huán)境、治安等多方面，這意味著全面系統(tǒng)的城市社區(qū)建設(shè)開始在全國范圍內(nèi)迅速推進。在“十五計劃”、“十一五規(guī)劃”提出的十年發(fā)展時間內(nèi)，城市社區(qū)建設(shè)主要是圍繞管理和服務(wù)的行動主體建設(shè)展開的。作為一個包含了多方參與的過程，政府尤其重視社區(qū)內(nèi)生組織和社區(qū)工作者隊伍的規(guī)范化發(fā)展，并通過強化雙重管理體制以限制外部社會組織過度活躍。這些政策傾向延續(xù)了國家加強結(jié)構(gòu)化管理、迅速實現(xiàn)社會控制的管理思路，但同時一些地區(qū)開始出現(xiàn)對社區(qū)社會組織的態(tài)度轉(zhuǎn)變，替代傳統(tǒng)限制發(fā)展、雙重管理的培育引導(dǎo)、合作互補的管理方式逐漸萌芽產(chǎn)生。

（一）內(nèi)生組織與外部組織建設(shè)

社區(qū)建設(shè)之初，社區(qū)內(nèi)生組織結(jié)構(gòu)的零散不利于政府命令的上傳下效和社區(qū)資源的整合。全面鋪開的社區(qū)建設(shè)著重對社區(qū)內(nèi)生組織，以及作為社區(qū)服務(wù)力量的外部社會組織進行培育和發(fā)展。根據(jù)其與社區(qū)的關(guān)系，圍繞于社區(qū)的各類組織可分為社區(qū)內(nèi)生組織，以及外部社會組織。所謂社區(qū)內(nèi)生組織，首先包括作為社區(qū)管理基礎(chǔ)的基層黨組織和基層群眾性自治組織，其次還涵蓋傳統(tǒng)黨群組織、國家法規(guī)規(guī)定的社區(qū)社會組織、未注冊備案的社區(qū)團體［5］，如各類社區(qū)社團、各類社區(qū)協(xié)會、社區(qū)基金會等，這些組織植根于社區(qū)，主要組成人員及服務(wù)對象就是社區(qū)居民。外部社會組織是以社區(qū)為服務(wù)點，但服務(wù)范圍不限于社區(qū)的正式注冊社會組織。

首先，社區(qū)建設(shè)過程帶有一定的黨建特征，基層黨組織建設(shè)是社區(qū)建設(shè)的優(yōu)先操作環(huán)節(jié)。政府于2004年將基層黨建工作作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部工作績效的一項重要內(nèi)容，明確街道、社區(qū)黨支部在其轄區(qū)各項工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位和主要職責(zé)，使得基層黨建工作在全國迅速開展。通過黨建措施，黨在社區(qū)事務(wù)的管理和調(diào)控能力明顯提高，因此也使得黨員在“街聘民選”制度下的城市居委中占較高比例。

其次，在黨建的基礎(chǔ)上進一步強化基層群眾性自治組織即居委會的管理作用。在此時的社區(qū)建設(shè)過程中，居委會更加表現(xiàn)出其強化社區(qū)行政化管理的作用，而掩蓋了社區(qū)作為居民自主參與實踐的自治屬性。居委會作為政府的辦事機構(gòu)，成為傳達實施命令的助手，符合了政府開發(fā)社區(qū)作為社會基本管理單元的愿望，卻影響到居民自主性社區(qū)參與的體驗：大部分居民認為社區(qū)就是改制后的居委會，社區(qū)承擔(dān)的仍是過去居委會執(zhí)行的功能［6］。

而對于其他社區(qū)內(nèi)生組織以及外部社會組織，由于1999年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，強化了之前提出的民政部主管登記管理，并受業(yè)務(wù)主管部門管理的“雙重管理”模式，限制了其自由發(fā)展的積極性。此時社區(qū)內(nèi)生組織數(shù)目少且規(guī)模大多較小、人員數(shù)量少、組織結(jié)構(gòu)松散、制度建設(shè)不完善，缺乏獨立性和可持續(xù)性［7］。但與此同時，上海等地開始出現(xiàn)以樞紐式管理提升管理效率、以孵化培育引導(dǎo)社會組織發(fā)展的實踐探索。2006年上海普陀區(qū)下發(fā)《民間組織樞紐式管理試點工作的意見》，依托區(qū)街兩級民間組織服務(wù)中心建立管理樞紐；2007年上海浦東新區(qū)成立上海浦東非盈利組織發(fā)展中心，開啟了孵化式的社會組織培育機制，并鼓勵社區(qū)內(nèi)生組織參與社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，對備案性的群眾活動也給予政策上的支持。這些政策實踐表明由政社同構(gòu)的社會管理思路向政社分離、對社會力量放權(quán)的轉(zhuǎn)變逐漸萌芽產(chǎn)生。

（二）社區(qū)工作者隊伍建設(shè)

社區(qū)工作者是伴隨社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代的新興概念，這一名稱的來源至少有二：一是伴隨著社會工作專業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)，一是源自上海等地出現(xiàn)的社區(qū)工作站［8］。社區(qū)工作者的前身是計劃經(jīng)濟時期在政府部門、人民團體、企事業(yè)單位中為社會成員直接或間接提供行政性幫困解難服務(wù)的人員［9］，單位制消解后，原由單位負責(zé)的社會保障及社會服務(wù)職能部分轉(zhuǎn)移到基層自治組織當(dāng)中，居委會成員等人群就成為社區(qū)工作者的代表。

社區(qū)建設(shè)建構(gòu)了社區(qū)工作者的概念。2000年民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知》中，規(guī)范了社區(qū)工作者的選聘制度和激勵制度，這時的社區(qū)工作者主要包括社區(qū)居委會干部隊伍、社區(qū)黨組織成員以及相關(guān)社區(qū)工作人員。其后，各地開始了對社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的積極探索，包括：以“街聘民選”擴大社區(qū)工作者來源，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)；實行直接選舉，加強了選民和當(dāng)選者之間的關(guān)系；培訓(xùn)社區(qū)工作者，提升其理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)等［10］。但全國范圍的調(diào)查顯示，當(dāng)時的社區(qū)工作者隊伍仍舊存在男女比例不均、年齡結(jié)構(gòu)偏大、文化程度偏低、收入水平不高、人員來源復(fù)雜、名義地位尷尬、社保待遇不全的問題［11］，影響到社區(qū)自治組織的工作水平和工作效能。

為了解決以上問題，各地方政府對社區(qū)工作者的職業(yè)化路徑進行了摸索，加強了對社區(qū)工作者隊伍的職業(yè)化、規(guī)范化管理，如這一時期沈陽市出臺《沈陽市社區(qū)工作者管理辦法》、南京市出臺《關(guān)于加強社區(qū)專職工作者隊伍建設(shè)的意見》、天津市出臺《關(guān)于加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》、上海市出臺《上海市社區(qū)工作者隊伍管理辦法（試行）》等。這些法規(guī)政策從職責(zé)規(guī)范、招聘管理、績效薪酬、培訓(xùn)及生涯規(guī)劃等制度入手，在人員管理層面建構(gòu)了職業(yè)化制度體系。

由此可見，社區(qū)工作者所發(fā)揮的職能，繼承了我國在計劃經(jīng)濟時期形成并廣泛發(fā)揮作用的社會服務(wù)實踐及制度，但已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。目前其功能的發(fā)揮與社區(qū)建設(shè)是一致的，社區(qū)工作者所從事的工作相應(yīng)被賦予了滿足居民需求、解決社區(qū)問題、緩解社區(qū)矛盾的要求，因此必須通過職業(yè)化、規(guī)范化的建設(shè)使其具備發(fā)揮較高社會效益的能力。

三、多元參與，協(xié)同合作的治理格局

社區(qū)建設(shè)像一支強心劑，使政府在失序的環(huán)境下重新掌握對社會群體的控制權(quán)，但強烈管理傾向卻無法回應(yīng)日益復(fù)雜的社會矛盾，隨著一元化管理思維遭遇困境，啟動社會組織、公民群體的治理力量迫在眉睫。2010年后的社會發(fā)展新時期，國家統(tǒng)治方式開始由管理向治理轉(zhuǎn)變，社區(qū)建設(shè)因此迎來了新的發(fā)展轉(zhuǎn)向。

2013年黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，以鼓勵和支持社會各方面參與的形式實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，在社區(qū)層面，逐漸形成城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展態(tài)勢。十八屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，認為加強和創(chuàng)新社會治理是實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃的重要保證。2017年6月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與共同治理的城鄉(xiāng)社會治理體系。由此可見，社區(qū)治理依然延續(xù)了基層黨組織、基層群眾性自治組織以及社區(qū)工作者在社區(qū)中的功能定位，繼續(xù)扶持和規(guī)范這些組織和群體的發(fā)展。同時社區(qū)治理拓展了新的社區(qū)建設(shè)策略，即強調(diào)治理主體的多元性，社區(qū)治理被認為是包括政府、社區(qū)社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民在內(nèi)的多主體共治。各治理主體通過合作協(xié)調(diào)、共享共治，解決單一主體管理功能缺位、效率低下的問題，有效回應(yīng)社區(qū)問題和社區(qū)需要。同時，更加注重社區(qū)資源整合，以項目制或團隊建構(gòu)等制度形式整合不同主體的資源和優(yōu)勢，回應(yīng)特定范圍的治理需求。

目前，社區(qū)層面創(chuàng)新的治理方式包括引入社會組織力量的政府購買服務(wù)機制、以調(diào)動社區(qū)居民自治力量的社區(qū)協(xié)商機制、項目制以及整合社區(qū)資源的三社聯(lián)動機制等，在歷史傳統(tǒng)下，政府作為治理網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點，通過政策對社會治理體制的創(chuàng)新起主要的推動和引導(dǎo)作用。

（一）政府向社會組織購買社區(qū)服務(wù)

社會組織是基于某種共同的社會目標(biāo)而以一定方式自覺結(jié)成的群體集合，是社區(qū)治理的重要參與主體［12］，具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。購買服務(wù)，是政府將公共服務(wù)簽約承包給私人部門的形式。市場、政府與社會在單一提供公共服務(wù)時都存在失靈的現(xiàn)象，因此購買服務(wù)這一政社合作機制得以產(chǎn)生。

2013年10月國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，第一次從頂層制度設(shè)計的角度闡述了購買服務(wù)的相關(guān)思路。社會組織作為購買服務(wù)重要的承接主體，通過有序承接購買服務(wù)項目參與公共服務(wù)提供，進而成為社會治理的一個重要環(huán)節(jié)。政府向社會組織購買社區(qū)服務(wù)，是政府將社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容外包，采用公開競標(biāo)、公益創(chuàng)投的方式由合格的社會組織獲得，如針對社區(qū)殘疾人的康復(fù)照料項目、針對社區(qū)老年人的醫(yī)療保健項目、針對社區(qū)青少年的科普教育項目等。政府也會通過監(jiān)督管理、評估兌現(xiàn)、追蹤管理等形式對項目進行監(jiān)督控制，保障項目實施效果。

在這一過程中，政府與社區(qū)社會組織理想上是平等的合作關(guān)系。政府扮演購買者、監(jiān)督者和評價者的角色，對回應(yīng)社區(qū)居民需求、保證服務(wù)效果負責(zé)。社區(qū)社會組織扮演服務(wù)提供者的角色，承接政府的公共服務(wù)職能，發(fā)揮反應(yīng)迅速、回應(yīng)確切、服務(wù)高效的專業(yè)性優(yōu)勢。二者通過契約合同鞏固關(guān)系、明確分工。

另外，政府購買服務(wù)與社區(qū)社會組織自身的生存發(fā)展緊密相關(guān)。政府資金的項目化注入一定程度上緩解了社會組織的資源短缺局面，在北上廣等社會服務(wù)較發(fā)達地區(qū)，向社會組織購買服務(wù)已成為許多公共服務(wù)的主要提供方式。除此之外，各地方政府還采取興建公益孵化基地及培育中心、提供稅收減免優(yōu)惠、開展城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織備案制試點等措施，助力社會組織發(fā)展及社會服務(wù)開展。

（二）居民自治中的社區(qū)協(xié)商制與項目制

有學(xué)者認為，一個成熟的社會不是一切依靠政府，而是應(yīng)該遵循“剩余管理原則”，即社會事務(wù)和公共事務(wù)首先依靠社會組織和公民個人進行力所能及地處理，處理不了的再交由地方政府，最后才由中央政府進行承擔(dān)管理和服務(wù)的責(zé)任［13］。不論學(xué)界對于政府管理邊界的爭論如何，在社會自主性不斷增強的現(xiàn)實條件下，國家越來越重視由公民個人自主解決自身問題。在社區(qū)層面，這一傾向表現(xiàn)為對居民自治的重視，如倡導(dǎo)以民主協(xié)商機制和項目制為代表的社區(qū)治理創(chuàng)新。

2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，提出用社區(qū)協(xié)商的方法實踐社區(qū)自治精神。一個完整的協(xié)商過程由以下步驟構(gòu)成：明確協(xié)商內(nèi)容、確定協(xié)商主體、拓展協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序及運用協(xié)商成果。許多社區(qū)在實際的操作過程中，逐漸形成了一些穩(wěn)定有效的操作模式，如在上海社區(qū)內(nèi)較為流行的“走幫議聯(lián)”模式。這些模式在解決老式公房小區(qū)及商品房小區(qū)內(nèi)居、業(yè)、物矛盾中發(fā)揮著重要作用，同時社區(qū)協(xié)商作為民生表達的渠道代替了社會行動、上訪等激進民意表達方式，促成了居民情緒的合理表達。

目前，上海等地出現(xiàn)并推行的社區(qū)居民自治的項目制，是實現(xiàn)居民再組織的社區(qū)治理新形式。項目強調(diào)在一定的時間和資源條件約束下，采用一種特定組織形式完成明確目標(biāo)的一次性任務(wù)。對于社區(qū)自治項目而言，項目針對的都是社區(qū)中具體而微的實際問題，例如居民養(yǎng)狗、停車?yán)щy、垃圾分類等。項目設(shè)計和主要參與者都是社區(qū)工作者及社區(qū)居民，一般由街道統(tǒng)籌撥款，并邀請專家在項目設(shè)計階段和實施階段進行督導(dǎo)評估。由于回應(yīng)居民自身問題，有具有較高的參與性，項目制在動員居民參與社區(qū)治理中作用明顯。

（三）三社聯(lián)動模式

“三社聯(lián)動”是居委會、社會組織和社會工作者三方主體在社區(qū)領(lǐng)域、圍繞居民開展的社區(qū)治理活動，其目的是實現(xiàn)基層民主、促進社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展［14］，是一種社區(qū)治理創(chuàng)新模式。社區(qū)組織通過三社聯(lián)動機制整合了社區(qū)居民資源、社區(qū)工作者資源及社區(qū)居委會資源，實現(xiàn)不同主體優(yōu)勢互補、融合發(fā)展、互相聯(lián)動，從而更加有效地回應(yīng)社區(qū)問題和居民需求。

三社聯(lián)動意味著發(fā)揮社區(qū)平臺的作用，在完善社區(qū)公共服務(wù)的同時，釋放社區(qū)管理的空間給社會，使其成為居民自治的滋生地；發(fā)揮社會組織載體的作用，為社區(qū)輸送專業(yè)服務(wù)，使其成為社會工作者成長的搖籃；發(fā)揮社會工作者的作用，強化社會福利制度的發(fā)送體系［15］。事實上，上述政府購買社區(qū)社會組織服務(wù)的方式，以及各種引導(dǎo)居民參與的社區(qū)機制，都可以看作三社聯(lián)動的實現(xiàn)路徑。三社聯(lián)動是一種合作整合機制，在保證多元主體參與的同時，重視多個主體共同發(fā)展所形成的合力，由管理網(wǎng)絡(luò)和項目化機制等將人、財、物、信息等資源整合在一起，發(fā)揮各自優(yōu)勢并互相受益。

四、社區(qū)建設(shè)新階段的發(fā)展策略

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，要“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”，其中包括“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。由此，目前社區(qū)建設(shè)的發(fā)展策略，仍是實現(xiàn)共建共治共享的多元治理局面。在城市社區(qū)中，政府購買社會組織服務(wù)、三社聯(lián)動等機制將社會組織、社會工作者等治理力量嵌入社區(qū)，使得社會力量能夠參與社區(qū)治理。

目前看來政府向社會組織購買社區(qū)服務(wù)、三社聯(lián)動等機制，在發(fā)揮作用的同時仍存在諸多缺陷。首先，其穩(wěn)定性不夠，項目合同所能保證的服務(wù)時限是短期的，同時其資金供給受制于政府決定，如部門領(lǐng)導(dǎo)換屆或政府資金調(diào)配不及時都會導(dǎo)致項目無法延續(xù)，這就使得這些外來的社會力量無法與居民建立長久關(guān)系，所提供的服務(wù)也不能長期跟進，關(guān)系中斷可能會使服務(wù)對象產(chǎn)生被拋棄感，嚴(yán)重影響其服務(wù)成效。其次，社會組織和社會工作者，常常不能真正融入社區(qū)，存在與社區(qū)內(nèi)部工作者的不能較好合作的問題，尤其在目前社會工作本土化未完成的情況下，社區(qū)內(nèi)部工作者如果不認同社會工作者的專業(yè)性，或者認為其薪資待遇相對社會工作者不公，就會出現(xiàn)消極配合、忽視甚至沖突的行動。

以上現(xiàn)象所導(dǎo)致的治理效果不佳，迫使各地政府急切尋找其他出路。例如，上海市采取的網(wǎng)格化管理，將社區(qū)再細分為一個一個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格由社區(qū)工作者負責(zé)到位，頗有一種以人盯人的態(tài)勢，這反映出政府在社區(qū)治理方面已做了很大的投入。同時目前社會服務(wù)發(fā)展有去院舍化的趨勢，養(yǎng)老服務(wù)的開展、精神疾病患者的康復(fù)、服刑人員及兩勞釋放人員的矯正等都逐漸回歸社區(qū)，社區(qū)治理的難度和壓力會逐步加大，因此政府迫切需要在社區(qū)建設(shè)新階段提出相應(yīng)發(fā)展策略。筆者認為，提升社區(qū)治理能力應(yīng)從社區(qū)內(nèi)部入手。社區(qū)工作者作為社區(qū)管理和服務(wù)的主要力量，具有天然的場域和關(guān)系優(yōu)勢，盡早實現(xiàn)社區(qū)工作者的專業(yè)化轉(zhuǎn)向是改善社區(qū)治理局面的有效出路。習(xí)近平總書記2015年參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時曾強調(diào)，要建立素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊伍，推動服務(wù)和管理力量向基層傾斜，實現(xiàn)從管理向治理轉(zhuǎn)變。

筆者認為，實現(xiàn)社區(qū)工作者的專業(yè)化發(fā)展，為社區(qū)治理提供高素質(zhì)人才支持，應(yīng)該從以下方面入手：

（一）促進社區(qū)工作專業(yè)知識體系的積極建構(gòu)

專業(yè)化意味著專業(yè)人員應(yīng)該具備專業(yè)知識和技能，目前社區(qū)工作者頗為人詬病的地方在于其專業(yè)性不足，隨著基礎(chǔ)社會管理方式由管理向治理轉(zhuǎn)變、社區(qū)居民需求由單一被動向多層次的服務(wù)自治轉(zhuǎn)變，社區(qū)工作者職能的發(fā)揮越來越依靠專業(yè)的知識技巧。而社區(qū)工作嚴(yán)格來說是伴隨社區(qū)建設(shè)而興起，其發(fā)展歷史較短，具有較強的政府建構(gòu)性，專業(yè)知識體系建構(gòu)相對滯后。因此政府需要在現(xiàn)有學(xué)科的基礎(chǔ)上，厘清社區(qū)工作者包含的多學(xué)科知識集合，同時需要將社區(qū)工作者在實踐中形成一些有效的工作方法和實踐策略，這些零散的實踐經(jīng)驗知識加以總結(jié)并抽象化，促使其由實踐經(jīng)驗知識向邏輯科學(xué)知識轉(zhuǎn)化。

（二）社區(qū)工作者專業(yè)教育模式的優(yōu)化

通過培訓(xùn)的繼續(xù)教育方式對社區(qū)工作者進行不斷的知識傳授，能夠提升社區(qū)工作者的治理能力。如上海市現(xiàn)階段依托各級黨校、社區(qū)學(xué)校、社工機構(gòu)、高等院校、實訓(xùn)基地等，根據(jù)社區(qū)工作者不同類別和工作崗位，設(shè)立初任培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和進修培訓(xùn)，為社區(qū)工作者專業(yè)化起到了推動作用。筆者認為，社區(qū)工作者專業(yè)教育應(yīng)注重時間和空間上的靈活性，應(yīng)適當(dāng)增加遠程網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)和結(jié)合崗位實際的自修培訓(xùn)形式。同時，社區(qū)工作者應(yīng)尤其重視前輩和上級的經(jīng)驗傳授，許多資深的社區(qū)工作者在長期的工作實踐中累積了一定的人脈，掌握了在社區(qū)情境中行之有效的經(jīng)驗性工作方法，因此通過建立“以老帶新”的工作機制，能夠幫助新入職者迅速獲取工作經(jīng)驗。

（三）有效改進既有社區(qū)工作者管理制度

自上海市“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)”一號課題發(fā)布以來，社區(qū)工作者管理的規(guī)范性頗受重視。筆者認為，社區(qū)工作者的有效管理首先需要有序提升總體薪資水平，由于社區(qū)工作者會與其他行業(yè)工作者進行薪資方面的橫向比較，各級政府在社區(qū)工作者的薪酬管理上，一方面需要穩(wěn)步提升社區(qū)工作者的平均工資水平，防止出現(xiàn)工作者薪酬明升實降的現(xiàn)象，另一方面需要注重職業(yè)資質(zhì)等、專業(yè)學(xué)歷等因素在社區(qū)工作者薪酬分配中的比重。其次，在痕跡管理方面，推行標(biāo)準(zhǔn)化的臺賬文件和電子化臺賬管理為工作者減負。再次，應(yīng)加強政府內(nèi)部監(jiān)督，防止政府官員不合理的政績追求影響工作者自主性的發(fā)揮。社區(qū)工作者不應(yīng)再是“居委會大爺、大媽”的刻板代言，而是一批具備社區(qū)知能的高素質(zhì)人才，其應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)治理的中堅力量。

五、結(jié) 語

通過對城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷史進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國的社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了比較清晰的階段性發(fā)展過程，這一過程與國家重要政策的提出同步。20世紀(jì)90年代，國家以居委會的復(fù)位回應(yīng)基層管理問題，以社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展解決服務(wù)供求矛盾，從而開始了城市社區(qū)建設(shè)的探索；21世紀(jì)的最初十年，國家通過加強基層黨群組織、居委會等社區(qū)內(nèi)生管理組織規(guī)范化建設(shè)，加強社區(qū)工作者這一社區(qū)管理力量的規(guī)范化建設(shè)，進行全面系統(tǒng)的城市社區(qū)建設(shè)；2010年后的社會發(fā)展新時期，國家開始意識到單一主體在社區(qū)管理上的失靈，逐漸注重社會組織、社區(qū)居民等治理力量參與的重要性，并創(chuàng)新機制調(diào)動其積極性，實現(xiàn)多元主體的社區(qū)共治。

在這些不同的發(fā)展階段，城市社區(qū)建設(shè)的延續(xù)性體現(xiàn)在兩個方面：首先是管理方式上的延續(xù)性，在社區(qū)建設(shè)的探索時期和全面建設(shè)時期，國家的社區(qū)建設(shè)思路延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期一貫的國家主導(dǎo)、政社同構(gòu)的管理方式，以社區(qū)這一基層管理單元的組織和結(jié)構(gòu)化實現(xiàn)社會控制。其次是管理工具上的延續(xù)性，社區(qū)建設(shè)向來重視的城市居民委員會和城市社區(qū)工作者，都是計劃經(jīng)濟時期就存在的社區(qū)行動主體，社區(qū)建設(shè)延續(xù)了之前的組織結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)。

城市社區(qū)建設(shè)在延承之外又表現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)向特征。首先城市社區(qū)建設(shè)本身就是一項制度創(chuàng)新，國家將以社區(qū)所代表的地域?qū)嶓w建構(gòu)為基層管理單元，解決了單位制消解后的社會失序問題。其次，國家在社區(qū)建設(shè)的過程之中，表現(xiàn)出由社區(qū)管理向社區(qū)治理的思路轉(zhuǎn)變。特別是2010年后社區(qū)建設(shè)的新時期，強調(diào)多元主體共治、強化居民參與、規(guī)范化社區(qū)工作者隊伍等政策實踐，反映出國家開始以新的治理思路回應(yīng)社區(qū)問題。在社區(qū)建設(shè)的未來發(fā)展階段，筆者認為，實現(xiàn)社區(qū)工作者的專業(yè)化轉(zhuǎn)向是社區(qū)建設(shè)新階段改善社區(qū)治理局面的有效策略。

城市社區(qū)建設(shè)一直在不斷的方向選擇中進行，在城市社區(qū)建設(shè)中期，就有學(xué)者提出社區(qū)建設(shè)面臨的諸多兩難抉擇。社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)特征，是地域性實體還是脫域共同體？社區(qū)建設(shè)的行動主體，是政府主導(dǎo)還是社會多元復(fù)合？社區(qū)建設(shè)的理想圖景，是國家治理單元還是獨立公民社會［16］？社區(qū)建設(shè)發(fā)展至今，這些問題逐漸得到解決。在由基層黨組織、基層群眾性自治組織、社區(qū)工作者及社區(qū)社會組織合力構(gòu)成的基層社會管理制度已接近完備的情況下，目前的社區(qū)建設(shè)正逐步實現(xiàn)由政府包辦向決策與經(jīng)營分離、由單一主體管理向多元主體治理、由產(chǎn)業(yè)化服務(wù)向?qū)I(yè)化服務(wù)、由注重居委行政性向注重居民自治性的多個轉(zhuǎn)向。在這個市場經(jīng)濟背景下的陌生人世界里，人際關(guān)系和諧、居民互助合作的社會共同體正在形成。

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