許玉鎮(zhèn)+肖俏

摘要：民生問題是政府行政決策中的重點與難點，公眾參與是對傳統(tǒng)民生決策的厘革與重塑，是消解改革帶來的諸多利益矛盾、沖突，構建和諧社會的重要路徑之一。但在此過程中也存在公眾參與主體不明確、信息不對稱、政府壟斷公眾參與啟動權與反饋機制缺失等問題?；诖耍诩骖欀卮竺裆鷽Q策程序中的多元價值取向，以審慎制度構建為不斷推進路徑的視角下，應明確重大民生決策公眾參與主體權利、推動決策信息公開與公眾意見采集、完善公眾參與啟動與退出程序、建立健全政府反饋機制。

關鍵詞：行政決策；公眾參與；民生決策

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2018）01-0115-09

黨的十八大明確提出“就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。”我國持續(xù)的經(jīng)濟體制與政治體制改革對社會結構、利益格局，乃至思想觀念都帶來的巨大而深刻的變革，在改革成果不斷積聚的同時，由此帶來的矛盾與沖突也在不斷累積，民生問題是政府行政決策中不可回避的重點與難點問題，民生決策，特別是重大民生決策的特征決定了其對于通過協(xié)商民主路徑解決問題的強烈訴求。十八屆四中全會明確提出：“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制?！庇纱丝梢?，公眾參與在重大行政決策，尤其是在重大民生決策的萌芽與發(fā)展是有一定現(xiàn)實與政策基礎的。公眾參與政府民生決策過程的始終將是今后政府重大行政決策，特別是重大民生決策的必由之路，更是消解改革帶來的諸多利益矛盾、沖突，構建和諧社會的有效路徑之一。

一、公眾參與是對傳統(tǒng)民生決策模式的厘革與重塑

當前我國的行政決策模式正在由“管理主義模式”向“參與式治理模式”轉變，在實質上則體現(xiàn)出政府為適應當前社會結構與利益格局、公民參政議政意愿和途徑高漲與多元化而對其當前制度與實踐做出的積極回應[1]。盡管公眾參與為舶來品，但是以我國當前治理現(xiàn)狀來看，“公眾參與民生決策是人民當家作主的一個重要表現(xiàn)形式，是我國民主政治的需要，是衡量一個社會民主發(fā)展程度的極為重要的指標，也是加快推進以改善民生為重點的社會建設的需要?！盵2]

“國以民為本，民以生為先?！泵裆鷨栴}，貫穿著國家的統(tǒng)治與治理的歷史。由于我國歷史上曾長期處在漫長的封建統(tǒng)治下，在政治文化與政治傳統(tǒng)上更多的呈現(xiàn)出的是自上而下的統(tǒng)治與管制，在這種情境下，被統(tǒng)治者常常自稱“草民”、“賤民”，而將負責管理相關事務的官員稱之為“父母官”、“大老爺”。在這種政治文化下，公眾參與既沒有可以萌芽的制度環(huán)境，也沒有可以發(fā)展的文化環(huán)境，所以此時的民生決策更多體現(xiàn)出專制的特色。在新中國成立初期，黨和國家領導人充分重視人民群眾的力量與作用，但“在決策重大政治、軍事和外交等問題的同時，基于其政治信仰，對城市失業(yè)者的救濟和就業(yè)、災民的救助、疫病的防治這類關系到人民基本生存、生活狀況和基本權利的問題，給予了密切的關注和重視，并提出了直接而具體的處理意見”，[3]這樣的決策方式可以使各類民生問題得以盡快解決，卻在一定程度上屏蔽了地方政府與人民的意愿與智慧。然而值得注意的是，以當時的國家經(jīng)濟水平與人民的政治參與素質和能力來說，也似乎只能是必然的選擇。

隨著經(jīng)濟條件、治理環(huán)境的改善與公民政治參與能力的提升，當前公眾對于民生問題的訴求也日益呈現(xiàn)出多樣化且重點突出的特征；生活質量的改善，也使得公眾對于民生問題要求的層次與水平不斷提升；互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展又進一步拓寬了民生問題的反應與解決渠道，總之，公眾對于民生問題的關注程度、重視程度和參與意愿都達到了比較高的水平。民生決策，特別是重大民生決策對于與之相關的群體的影響是深刻而廣泛的。這種影響一方面體現(xiàn)在重大民生決策可以在一定程度上反應出國家行政機關及其工作人員的工作態(tài)度與工作能力，為營造良好的治理環(huán)境創(chuàng)造堅實的基礎；另一方面體現(xiàn)在重大民生政策對于普通公眾工作、學習、就醫(yī)等方方面面所產(chǎn)生的深遠影響。然而遺憾的是，重大民生決策失誤、失當?shù)陌咐膊粍倜杜e（見表1）。造成決策失誤的原因眾多，除了當前的決策環(huán)境、決策模式等原因，也與我國當前重大民生決策的制定、執(zhí)行與反饋過程中，公眾參與的時機、途徑受到了較大的限制、公眾參與程度有限有密切關系。并且在多數(shù)情況下，公眾參與僅表現(xiàn)在決策執(zhí)行過程中的被動參與，甚至是僅存在于政策侵害其合法權益時。盡管公眾參與行政決策不一定是決策科學化的保障，但卻是避免決策失誤、減少決策施行阻力的有效方法之一?！皡⑴c式治理模式”倒逼“管理主義模式”向其轉變，在豐富原有重大民生決策理論與實踐的同時，也是對傳統(tǒng)民生決策模式的完善與重塑，但就目前而言，公眾參與重大民生決策仍有諸多問題亟待解決。

二、重大民生決策中公眾參與存在的問題及成因分析

“勿容置疑，公眾參與可以使決策者洞察決策執(zhí)行的可能結果，彌補決策制定過程中存在的缺漏，可以使自上而下 （top down） 的利益分配改革變成自下而上（bottom up） 的利益分配改革，減少行政決策執(zhí)行中的阻力，但是正如一部分學者所指出的，公眾參與的作用是有限的。”[4]而這種公眾參與作用的有限性，也同樣會出現(xiàn)在重大民生決策之中。并且，受制于當前重大決策，特別是重大民生決策相關法律、法規(guī)的不完善，公眾參與在其中的作用更需要進一步的規(guī)范。

（一）公眾參與主體不明確

界定公眾參與的主體，是重大行政決策中公眾進行參與的首要與重要環(huán)節(jié)。這是因為“參與表現(xiàn)了公民在一個社會或政治共同體的生活中力圖通過自身可以控制的力量來影響共同體決策和集體行動，進而決定自身命運的努力，也體現(xiàn)了民間社會試圖以自治或者抗議、沖突等途徑約束某些強權暴政的訴求。”因此，“當公共參與作為獲取公眾接受的手段而成為一種必需時，公共管理者就要界定哪些公民個體和組織可能對政策問題感興趣，并了解他們的意見與建議。”[5]37由此可見，參與主體對公眾參與的重大決策導向、結果與效果的影響重大。而目前在規(guī)范重大行政決策的政策法規(guī)中，對參與主體的界定卻采用了帶有模糊性的表述。盡管在實踐中，重大行政決策中的公眾參與主體通常是與決策有關的利害關系人?？墒?，利害關系人的主體地位確定、范圍劃定的權力卻始終被政府壟斷著，并且由于沒有更加具體的、客觀的標準來界定利害關系人，也就過多的依賴于決策者的主觀理解與個人偏好，這就極易造成無關人員的參與而真正的利害關系人卻被排除在公眾參與之外，使公眾參與的效果受到極大影響。endprint

此外，參與重大行政決策的公眾以怎樣的結構參與也是重大行政參與程序應該關注的問題。參與的公眾究竟是以無組織的個體的身份參加？還是作為一個有組織的團體？或是多個有組織的團體？表面上看，以無組織的個體身份參加的公眾更容易表達自身訴求，但是這樣就使得公眾代表的遴選是在更加不確定的人數(shù)與訴求的雙重壓力下進行，反而并沒有有組織的團體通過自身管理者與領導者將訴求進行歸納、整合更清楚明白。但是，當決策者忽略了某個有組織的團體而去征求更廣泛的公眾意見，那么就將面對被該團體反對的風險或影響到?jīng)Q策的執(zhí)行；而當決策者忽視了尚未組織起來的公眾的意見，當決策與其預期或訴求不同時，決策者將面臨更大的風險，這些未被組織的公眾極有可能變?yōu)橛薪M織的決策的反對者。

（二）公眾參與中的信息不對稱

盡管早在2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》就開始施行，我國的政府機關信息公開進程得到了顯著的推進，但整體來看，無論是信息公開的意識還是成果都沒有達到令人滿意的效果?？偨Y最近幾年諸多群體性事件的發(fā)生與惡化的原因，在很大程度上就是由于信息的傳輸通道阻塞、信息的傳播主體與受眾對于信息的掌控不平衡、不對稱造成的。重大民生決策與公眾的日常生活息息相關，但是在重大民生決策的公眾參與環(huán)節(jié)，信息的不對稱現(xiàn)象卻屢見不鮮甚至相當普遍。并且在以往的學術研究與決策實踐中，信息的不對稱更多的是指決策部門擁有絕大部分決策信息而公眾處于信息弱勢狀態(tài)，事實上，信息的不對稱也體現(xiàn)在決策部門不能深入、詳盡了解公眾所掌握的相關決策的信息或是真正意見與訴求。

造成重大民生決策中在公眾參與環(huán)節(jié)信息不對稱的原因眾多。首先，決策主體對于信息對稱重要性的關注不足。這在一定程度上是受制于我國傳統(tǒng)的行政決策文化，而另一方面則是當前相關法律、制度的不完善。第二則是因為決策部門相關信息公開的內容與途徑單一。目前政府部門在重大民生決策中信息公布途徑主要通過政府門戶網(wǎng)站、政府官方微博，還有部分開通政務微信的政府部門通過微信等智能手機終端APP來完成信息的公布。2016年，國家民政部網(wǎng)站全年發(fā)布信息4866條，其中政策法規(guī)及解讀類信息140條、工作動態(tài)信息2695條、通知公告類信息140條、規(guī)劃統(tǒng)計類信息78條、專題專欄信息1813條。圖文直播報道部新聞發(fā)布會10次，視頻會議1次。從中可以看出，政府官網(wǎng)的信息功能主要以告知與傳播為主，信息的采集與反饋功能不強。通過對這些信息公布平臺信息發(fā)布內容與頻率的考察可以發(fā)現(xiàn)，政府對于信息公開的通路往往是單向度的，也就是說在信息公布的環(huán)節(jié)上，公眾僅作為受眾接受信息，而不能通過此環(huán)節(jié)表達自身對于重大民生問題與決策的看法與訴求。僅以民政部2013-2016年官方微博（2013年6月27日上線）、微信（2015年下半年開通）的發(fā)布與回復、互動數(shù)據(jù)的比例為例（見表2），發(fā)布與回復的比例分別為14%、3%、16%、33%，回復的比例遠低于50%。

重大民生決策因其決策內容與性質的特殊性，對公眾參與的有效性提出了更高的要求，也更加注重政府在決策中的行政責任。根據(jù)行政管理學學者斯塔林的觀點，行政責任的基本價值包括回應、彈性、能力、正當程序、責任、誠實，因此行政責任的各項基本價值可以在一定程度上約束與保障重大民生決策的環(huán)節(jié)與實施效果。但是，當前公眾參與重大民生決策中的信息不對稱現(xiàn)象，在客觀上是政府在回應、責任與誠實等行政責任基本價值方面的缺失的表現(xiàn)。因此，無論從重大民生決策本身還是從政府責任的角度考慮，信息的不對稱都是亟待解決的問題。

在政府信息公開方面，以民政部2008年至2016年民政部政府信息公開相關數(shù)據(jù)為例，民政部受理的政府信息公開事項內容廣泛，涵蓋了包括社會組織工作、優(yōu)撫安置、基層政權建設以及社會福利等（見表3），根據(jù)民政部受理政府信息公開的回復也可從中了解到公眾對于政府信息獲取以及公開渠道、環(huán)節(jié)、方式缺乏相關的知識。僅2016年，民政部受理的260件政府信息公開申請，除依法不予公開的信息3件外，因“不屬于本部門信息”、“政府信息不存在”、“要求補充信息申請”、“重復申請”、“申請人撤銷申請”等原因而造成公眾無法獲得相關信息共116件（見表4），占受理總數(shù)的比例高達45%?？梢?，公眾對政府信息、決策信息的獲取意識與能力都亟待提高。

（三）政府壟斷公眾參與啟動權

“目前，除了少數(shù)地方性法規(guī)規(guī)章對行政決策公眾動議權有所涉及外，法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章均未作任何規(guī)定?？梢哉f，我國行政決策啟動權基本上被行政機關所壟斷，帶有濃厚的職權主義特色，公眾只是公共決策程序的承受者?！盵6]對于重大行政決策的公眾參與啟動，十八屆四中全會將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，即在一定程度上確定與規(guī)范了公眾參與在其中的法律地位與程序。決策者在重大民生決策中啟動公眾參與的主要目的有三個，分別是：向公眾獲取信息、與公眾分享決策權力、增進決策的接受度?！霸诖蠖鄶?shù)情況下，公民參與的動力通常來自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實施的先決條件?！盵5]75事實上，決策者向公眾獲取信息的最終目的也是為了增進公眾對于決策的接受度，而與公眾分享決策的權力卻是公眾參與中達到的客觀效果，并且這種效果的取得依賴于政府的主動行為。

當前在政府重大民生決策的程序中，盡管規(guī)定了公眾參與是重大行政決策程序中的第一程序順位，但是關于如何啟動、在何契機下啟動等問題卻并無明確的規(guī)定，由于公眾參與啟動程序相關規(guī)定的缺失，政府在公眾參與的啟動時機上具有極大的隨意性。這種隨意性造成的結果就是公眾參與程序履行的不及時或滯后，容易造成公眾參與的不全面或只是形式上的參與。并且政府對于公眾參與啟動權的壟斷，忽略與壓制了自下而上的公眾參與，也就說公眾無法通過有效的法律途徑來推動政府重大行政決策的動議，壓抑了公眾參與的主觀能動性，也造成了重大行政決策中的公眾只能被動參與的局面。由于公眾參與啟動權被政府壟斷的單向性，極易存在政府將部分公眾熱切關注且符合重大行政決策標準的事項擱置的風險；與此同時，也存在挫傷公眾參與熱情的風險。endprint

（四）公眾參與的反饋機制缺失

我國目前并沒有相關法律對公眾參與重大民生決策的反饋機制做出明確規(guī)定，也就是說當政府啟動公眾參與程序后，重大民生問題決策過程中是否采納了公眾參與的意見與建議、采納的程度、采納的原因、拒絕采納的原因，都沒有相應的反饋機制來約束政府機關必須做出解釋。公眾參與反饋機制的缺失，極易使得公眾參與流于形式。公眾參與流于形式的危害不僅在于公眾參與的結果對重大民生決策的影響甚小，更深層次會造成對公眾參與積極性的挫傷，造成公眾不想?yún)⑴c、不去參與、不認真參與。流于形式的公眾參與結果不僅使其在政府重大行政決策中的可參考、可借鑒的作用極具下降，也是對未來公眾參與在重大行政決策中的質量和效果的致命打擊。當公眾不相信、不愿意、不參與政府重大行政決策；當政府不相信、無理由的不采納、曲解公眾參與的內容，公眾參與在提高重大行政決策接受度的意義便土崩瓦解，更嚴重的是，公眾參與也沒有了在重大行政決策中存在的意義。

公眾參與的核心問題是參與的有效性問題，表現(xiàn)在重大行政決策中就是經(jīng)過公眾參與的重大行政決策須存有明確的公眾參與印記，即決策參考了哪些公眾參與的意見與建議、參考的程度、為什么沒有采納相關意見，都應有明確的解釋以反饋給公眾。否則，缺乏公眾參與反饋機制的公眾參與就會產(chǎn)生公眾無效參與、低效參與、被動參與等風險。

三、推進公眾參與重大民生決策的有效路徑

重大民生決策在內涵與外延上的模糊性，使得公眾參與在決策中的角色與定位呈現(xiàn)出雙面性。一方面，政府的職能與角色定位要求其必須扮演“公眾利益捍衛(wèi)者”的角色，并且從更長遠與更宏觀的角度分析決策問題，因此政府期待公眾在參與決策過程中扮演的角色是自覺維護公共利益并具有自我犧牲精神的參與者。另一方面，作為重大決策利益相關者的公眾，更為關注的是在重大決策中維護自身的利益，而非公共利益；更加關注當下的、直接的利益，而非長遠的、難以預期的回報。這種雙重角色期待造成了公眾參與中決策與期待的錯位，因此，為了緩和這種錯位的角色預期和劃分長、短期公共利益的困境，既需要以法律從宏觀與原則的角度加以規(guī)范和引導，也要從法律層面確認公眾參與重大民生決策的公眾參與原則和范圍、公眾遴選機制、公眾參與的效力等。當這些環(huán)節(jié)以制度或法律形式被確認，必定影響部分公眾參與資格、參與路徑等的確認，也就是說，如果制度有瑕疵，制度或法律本身就可能成為侵害公眾利益的擋箭牌。為避免這種情況的發(fā)生，就要對公眾參與重大民生決策的制度化、法治化持審慎態(tài)度，以完善的法治和健全的制度設計逐步化解當前困境。

行政決策程序具有技術和價值雙重層面的重要意義。從技術層面分析，行政決策程序從時間和空間層面規(guī)定了行政決策制定的環(huán)節(jié)和時限；從價值層面分析，行政決策程序的價值不僅包括行政決策結果的實現(xiàn)，還包括程序本身所具備的正義（正當性）。遺憾的是，在我國當前的行政管理實踐中，行政程序卻存在程序與實體、效率與公正等價值沖突與平衡矛盾。[7]一般認為，公眾參與重大民生決策的程度越深、范圍越廣，參與的成本也就越高、決策效果也應該更好，但現(xiàn)實卻并非如此。重大民生決策成功的關鍵不在于是否履行了公眾參與程序，而在于公眾是否在參與的過程中得到了想要的信息、政府是否暢通了民意的表達渠道；重大決策效果和收益是否大于公眾參與的成本，重大民生決策的效率是否因公眾參與而變得拖沓。認識到了公眾參與在重大民生決策中的本質屬性，才能使公眾參與不流于形式，真正實現(xiàn)公眾在重大民生決策參與中對于效率與公平、參與成本與決策效果等多元價值兼顧的訴求。

（一）明確重大行政決策中公眾參與的主體

當前地方性法規(guī)或規(guī)范性文件通常把公眾參與的主體界定為利益相關人，但卻并沒有界定利益相關到何種程度的標準，事實上，這種標準的制定困難重重：參與主體過多容易造成眾說紛紜與眾聲喧嘩，加大決策成本；參與主體過少又使得公眾參與效果受限，也正是因為如此，相關的制度法規(guī)才將參與主體的界定進行模糊處理。根據(jù)約翰·克萊頓·托馬斯（John Clayton Thomas）基于有效決策模型的假定，對于特定的政策問題，“所有有組織和無組織的公民團體和公民代表，他們要么能夠提供對解決問題有用的信息，例如對消費者偏好的信息；要么能夠通過接受決策或者促進決策執(zhí)行，影響決策的執(zhí)行?！盵5]38此標準在重大行政決策中的公眾參與主體的界定同樣適用，此外，參與的主體對于重大決策本身的關注程度也是影響重大行政決策效果的重要因素。根據(jù)西北政法大學姬亞平教授的觀點，行政決策中，公眾參與行政決策的主體界定標準是與公眾的利害關系和公眾的關心程度相結合的，在強利害關系與高關心度并存的情況下，公眾參與的效果最好。[6]同樣，將之用于重大行政決策之中，也是強利害關系與高關心度并存的情況下，公眾參與的作用才能在最大程度上被激發(fā)。

在重大民生決策公眾參與中，公眾利益代表的遴選、利益表達與參與公眾的組織化程度密切相關。這是因為分散的公眾由于訴求不盡相同、政治參與素質參差不齊、參與熱情高低不同往往面臨著集體行動的困境。因此，政府應該進一步完善當前的利益代表機制，也就是說將松散的公眾對其利益訴求進行聚合表達，“這樣就需要行政機關調動這些群體參與的積極性，甚至在一定程度上提供人力和財力上的幫助，比如為消費者群體聘請律師、提供一定的經(jīng)濟補助等，并且在決策過程中應考慮利益群體的分化問題、強勢利益群體和弱勢利益群體的平衡問題。從更長遠的角度來講，政府應著力于培植社會自治力量?！盵8]

（二）推動決策信息公開與公眾意見采集

在重大民生決策中，公眾對相關決策信息的知曉程度直接影響到?jīng)Q策中公眾對決策的認知與接受程度。針對當前重大民生決策中存在的信息發(fā)布單向性和回應性差等問題所造成的信息不對稱等問題，可以從以下方面解決。

第一，應該繼續(xù)完善重大民生決策的信息發(fā)布機制。目前公眾對重大民生決策相關信息的主要獲取來源為政府網(wǎng)站以及政府信息公開。2016年4月由國務院辦公廳發(fā)布的《2016年政務公開工作要點》明確提出積極推進決策公開，“各級行政機關特別是市縣兩級政府要積極實行重大決策預公開，擴大公眾參與，對社會關注度高的決策事項，除依法應當保密的外，在決策前應向社會公開相關信息，并及時反饋意見采納情況。推行醫(yī)療衛(wèi)生、資源開發(fā)、環(huán)境保護、社會保障等重大民生決策事項民意調查制度?！盵9]在此基礎上，多省市均先后發(fā)布各自的《2016年政務公開要點》，這是在政府信息公開與發(fā)布上的長足進步，但通過對其進行的文本研究，各省市的政務公開工作要點普遍存在宏觀目標相似、個性不足的問題。這就需要政府部門的決策者及工作人員切實認識到公眾參與、社情民意在政府決策中的重要性，并根據(jù)當前的人員、網(wǎng)絡、平臺、制度現(xiàn)狀開展信息工作。endprint

第二，提高公眾對重大民生決策信息的獲取意識與能力。準確、全面的決策信息是公眾參與決策質量的保障，重大民生決策雖與公眾生活息息相關，但因為其涉及人員廣、效果顯現(xiàn)慢、影響深遠等特點，部分公眾對其的認知與效果反倒沒有諸如交通罰單、行政處罰等針對其個人利益、顯效時間快的事件關注度高，反倒呈現(xiàn)出“事不關已”或是“法不責眾”的“政治冷漠”。因此，政府部門應采用多種渠道與方法逐步提升公眾對于重大民生決策及其他重大行政決策的參與意識。從公眾獲取政府信息公開的渠道看，2013年、2015年、2016年通過電子郵件或在線平臺申請向民政部提交申請的分別占當年總申請的48.1%、49.2%、73%，這也從一個側面反映出網(wǎng)絡已經(jīng)成為公眾獲取政府信息最主要的途徑之一。在重大民生決策中，網(wǎng)絡一方面優(yōu)化了傳統(tǒng)政治參與的方式、擴大了傳統(tǒng)政治參與的范圍、提高了參與主體參與政治的積極性與主動性的同時也帶來了話語權競爭和參與公眾的代表性問題。同時數(shù)字鴻溝、網(wǎng)絡政治參與平臺的嬗變、政治遴選機制和輿論整合機制的變革、沉默螺旋與極化效應的雙重作用都是當前重大民生決策中以及其他公眾參與問題不可忽視與回避的問題。因此，相關政府部門應當繼續(xù)優(yōu)化與完善重大民生決策的參與機制與參與平臺，通過宣傳，以及必要的培訓等手段逐步提高參與公眾的參與水平、參與能力與參與質量。

（三）完善公眾參與啟動與退出程序

“對公民參與最嚴厲的指責集中在公民參與造成了公共政策的扭曲。一些受到尊重的專家警告說，縱觀政府的指責公共項目運作情況，如從交通工程建設，到水質量監(jiān)控，再到核能資源管理，公民參與直接影響到公共決策和公共政策的質量?！盵5]19這也就是說，公眾參與良好效果的取得，受制于諸多條件，例如公眾參與啟動、持續(xù)、退出的時間與程序。重大行政決策較普通行政決策的特殊之處在于重大行政決策波及范圍更廣、影響程度更深，對利益格局調整幅度更大，因此更加要求決策質量的可靠。并且，在我國當前的政府治理格局下，公眾參與程序的不完善本就極易造成決策質量的不穩(wěn)定，加之重大民生決策中公眾參與的啟動與退出程序的不健全，極易使公眾參與對重大行政決策造成質量風險。

從廈門PX項目、上海磁懸浮事件等，可以看出在行政決策中公眾參與時間點的重要性，也可以看出政府壟斷公眾參與啟動程序的弊端。因此，政府應該建立健全重大民生決策公眾參與的啟動程序。這就要求政府首先對要決策的重大民生問題做出合理、科學的預判：決策是側重以決策質量為主要需求，還是側重以公眾接受度為重要導向？公眾對決策的接受程度將如何？如果是在一些專業(yè)性極強、普通公眾難以理解的重大決策問題上，決策就應是以質量為導向，雖然公眾參與是重大民生決策的必經(jīng)程序，但根據(jù)審慎性民主的觀點，這時的公眾參與在整個重大民生決策過程中存續(xù)的時間較短，公眾參與的意見在其中也只是起到參考與借鑒，為規(guī)避公眾對決策科學性與質量的消極影響，公眾參與的退出制度極為重要；如果在要求政策制定與執(zhí)行中要求較高的公眾接受度，公眾參與就有可能貫穿整個重大民生決策的始終。

重大行政決策的啟動與退出程序是決策者對當前決策需求的理性判斷，而對于參與公眾而言，當政府將非涉密、必要的、詳盡的重大行政決策相關信息公開，公眾參與的啟動程序便已開始。在這個意義上，公眾參與的啟動程序是建立在政府相關信息公開的基礎之上，為了避免由于信息閉塞與不暢帶來的公眾參與風險，政府應當完善重大民生決策的信息公開制度。

（四）建立健全重大民生決策反饋程序

“一般情況下，公眾意見在行政決策過程中僅起到咨詢、參考的作用，行政機關必須考慮公眾意見，并在做出最終決策時說明采納或不采納公眾意見的理由，但決定權仍屬于行政機關。這是審慎性民主（deliberative democracy）的根本要求?！盵8]包括《行政程序法（專家建議稿）》在重大行政決策第一百一十五條也僅在公眾參與中提及專家意見的采納與否需要行政機關作出解釋，而在公眾意見的處理方法僅提及公眾提意見的途徑、方式、起止時間和聯(lián)系方式，并沒有提及行政機關對公眾參與所提意見的處理與解釋。我們一般會這樣理解：公眾參與在決策程序中只存在于“決策方案擬定之后向社會公開征求意見”和“征求意見結束”這兩個節(jié)點之間……但其實不然，一項成熟的決策機制，應當從決策事項的立項到?jīng)Q策方案的擬定、決策的實施、決策后評估調整以及決策的監(jiān)督等等一系列環(huán)節(jié)，都要通過拓寬公眾參與的形式為參與提供適當空間?！盵10]

重大民生決策公眾參與反饋程序應與啟動、退出程序配套執(zhí)行，當公眾參與啟動程序開始，反饋程序也應隨之開始；當公眾參與退出程序完結一直到?jīng)Q策結束，反饋程序也應存續(xù)一段時間以對公眾參與的結果做出回應。對所有的公眾參與意見進行收納、整合與反饋的確對行政機關會造成不小的壓力，因此，重大民生決策的反饋程序可根據(jù)決策類型的不同分為行政機關必須反饋和公民申請反饋兩種形式。政府必須反饋的公眾參與意見內容應該涵蓋最終的決策體現(xiàn)公眾參與意見內容、公眾呼聲較高的意見卻未被采納的理由等，由公眾提請申請反饋的內容應告知公眾申請的路徑與要求，根據(jù)公眾需求進行反饋。重大民生決策反饋程序是約束行政機關認真研究公眾參與意見的重要手段，也是公眾確認其參與有效性的重要途徑。但也需要注意，行政機關必須對真正的公共利益具有深刻與堅定的認同，否則就可能產(chǎn)生行政機關為了迎合參與公眾的需求而造成更大范圍上公共利益的缺失等問題。

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Abstract： The issue of peoples livelihood is the key and difficult point in the government's administrative decision. Public participation is the change and reconstruction to traditional livelihood decisions， a way to defuse interest contradictions and conflicts which bring by the reform and one of the important ways to build a harmonious society. But in this process， there are some problems， such as the unclear participation of the public， the information asymmetry， the right of startg public participation monopolized by government and the lack of the feedback system. Considering the pluralistic value orientation in the decision-making procedure is important to Peoples livelihoods， and taking the prudent system as the continuous propelling path， we should make a clear public participation in the main body of people's livelihood decision-making， promote the decision-making information public and public opinion collection， improve the public participation in the initiation and exit procedures and establish the governments feedback system.

Key words： Administrative decision；Public participation ； The major livelihood decision-making

責任編輯：李祖杰鄧衛(wèi)紅endprint