周小付

【中圖分類號(hào)】G712.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2017）49-0016-02

一、教育的本質(zhì)要求協(xié)同共治

教育的治理不僅關(guān)系到國(guó)家教育主權(quán)的歸屬、性質(zhì)和合法性問題，還關(guān)系到政府的教育行政權(quán)、學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)、社區(qū)的參與權(quán)、家庭的選擇權(quán)、宗教自由權(quán)等多種權(quán)利之間的關(guān)系。所以，教育的改革不僅僅是教育市場(chǎng)的改革，還是政治改革和社會(huì)改革，覆蓋了國(guó)家治理的幾個(gè)重要的領(lǐng)域，需要協(xié)同治理。另外，教育具有“生命性”的本質(zhì)。這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。基礎(chǔ)教育向每個(gè)人提供那些為一切人所共有的最低限度的知識(shí)、觀點(diǎn)、社會(huì)準(zhǔn)則和經(jīng)驗(yàn)，是人的社會(huì)化的過程。基于生命性的角度，基礎(chǔ)教育不僅是政府的責(zé)任、社會(huì)的責(zé)任，也是家庭的責(zé)任，需要多元主體共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并構(gòu)建基礎(chǔ)教育共同體。

二、我國(guó)教育改革面臨的問題：以基礎(chǔ)教育為例

1.政府和中小學(xué)之間的多維關(guān)系混亂

構(gòu)成政府和中小學(xué)之間關(guān)系的因素是多元的和復(fù)雜的，包含著行政、政治、合同和所有權(quán)等各種問題。政府間的關(guān)系是多維的，包括所有權(quán)關(guān)系、行政關(guān)系、合同關(guān)系、政治關(guān)系等多元關(guān)系。每一個(gè)維度之間又是互相影響的。在我國(guó)，政府和中小學(xué)之間的關(guān)系實(shí)際上是混雜在一起的。導(dǎo)致政府作為中小學(xué)的投資者、所有者、管理者、辦學(xué)者等多種角色的混雜，導(dǎo)致教育“管評(píng)辦”一體化。

2.中小學(xué)的法人行為能力不足

在基礎(chǔ)教育改革的過程中，忽視了學(xué)校的行為能力。（1）忽視了現(xiàn)代中小學(xué)校制度的建設(shè)，現(xiàn)代組織制度是中小學(xué)行為能力的基礎(chǔ)。（2）學(xué)校層面缺乏與事業(yè)單位法人身份相適應(yīng)的治理機(jī)制。（3）在改革的過程中，重視市場(chǎng)的力量，忽視學(xué)校教師和家庭的力量。其后果是導(dǎo)致學(xué)校受市場(chǎng)控制，陷入一種新的不自主，對(duì)中小學(xué)法人行為能力的發(fā)展帶來負(fù)面影響。

3.學(xué)校和家庭合作不到位

我國(guó)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化面臨著公民合作不到位的問題。在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，學(xué)校與家庭社區(qū)的互動(dòng)較好，開展了一些活動(dòng)，促進(jìn)了彼此的交流，但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，這樣的溝通交流形式較少，效果不佳。特別是在一些留守兒童較多的農(nóng)村等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，學(xué)校和家庭間的溝通基本脫節(jié)，學(xué)校與社區(qū)更是處于隔離狀態(tài)，學(xué)校獨(dú)立于家庭和社區(qū)之外。

三、教育領(lǐng)域協(xié)同治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：以基礎(chǔ)教育為例

（一）中央賦予地方學(xué)校脫離地方教育行政管理的權(quán)力

1.中央直接撥款制度。英國(guó)的中央直接撥款制度?！?988年教育改革法》規(guī)定了“直接撥款公立學(xué)校”條款，規(guī)定現(xiàn)存公立學(xué)校在家長(zhǎng)無記名投票后可選擇脫離地方教育當(dāng)局，成為由中央政府直接資助的撥款公立學(xué)校。1993年允許私立學(xué)校進(jìn)入“直接撥款學(xué)?！毙辛?。

2.優(yōu)秀中小學(xué)的管理豁免。在英國(guó)的學(xué)園計(jì)劃里，鼓勵(lì)被教育標(biāo)準(zhǔn)局評(píng)為優(yōu)秀的學(xué)校申請(qǐng)獲取學(xué)校自由。這些自由包括：不受地方當(dāng)局控制和管理的自由；能夠自行設(shè)定職員的薪酬和條件；不受國(guó)家課程限制的自由，能夠改變學(xué)期的長(zhǎng)度和在校學(xué)習(xí)日；與其它的公共的和私人的組織進(jìn)行正式合作的更大的機(jī)會(huì)；對(duì)于學(xué)校的預(yù)算有更大的控制權(quán)。

（二）基礎(chǔ)教育行政獨(dú)立于一般行政

基礎(chǔ)教育行政獨(dú)立于一般行政，地方教育行政機(jī)關(guān)不隸屬于同級(jí)地方政府，是脫離一般行政而獨(dú)立存在的組織。（1）法國(guó)的教育行政管理實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)，中央、地方的高級(jí)教育行政官員一般要經(jīng)總理或內(nèi)閣提名，大學(xué)區(qū)總長(zhǎng)代表教育部長(zhǎng)在本轄區(qū)內(nèi)行使權(quán)力。（2）美國(guó)的教育行政管理體制也是獨(dú)立型的體制。美國(guó)的各州教育委員會(huì)是州教育的決策機(jī)關(guān)，它既不是州議會(huì)的下屬委員會(huì)，也不直接向州政府負(fù)責(zé)，具有相對(duì)的獨(dú)立性?；鶎訉W(xué)區(qū)獨(dú)立于一般的市政自治實(shí)體，負(fù)責(zé)辦理及維持公立學(xué)校。美國(guó)的學(xué)區(qū)實(shí)際上是由多個(gè)學(xué)校組成的學(xué)校集團(tuán)，是一種特定的政府形式和單一法人。

（三）實(shí)行校本管理，促進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度的形成

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“校本管理”是在20世紀(jì)80年代初逐步發(fā)展起來的。這個(gè)運(yùn)動(dòng)在各個(gè)國(guó)家的名稱略有不同，美國(guó)稱為校本管理，英國(guó)稱為?；芾?，澳大利亞稱為自管學(xué)校。校本管理的實(shí)質(zhì)都是政府向?qū)W校下放管理權(quán)限，由學(xué)校根據(jù)自身特點(diǎn)和需要自主地組織有效的教育教學(xué)活動(dòng)。而且各國(guó)教育行政當(dāng)局對(duì)于下放權(quán)限的內(nèi)容同樣都做了一攬子的規(guī)定。

（四）向社區(qū)分權(quán)，立法明確社區(qū)的權(quán)利

“社區(qū)”是社會(huì)構(gòu)成的基本單位，是社會(huì)群體（家族、氏族）聚集在某一地域而形成的互相關(guān)聯(lián)的大群體。日本和英國(guó)的中小學(xué)改革強(qiáng)調(diào)向社區(qū)的分權(quán)。（1）日本的區(qū)域教育實(shí)踐：日本在2006年修改了《教育基本法》，新的教育基本法要求學(xué)校、家庭、區(qū)域在明晰自身對(duì)于教育的使命與作用的前提下，要加強(qiáng)學(xué)校、家庭與區(qū)域間的合作，以求更完美地實(shí)現(xiàn)教育的根本目的。根據(jù)日本文部科學(xué)省2012年發(fā)布的數(shù)據(jù)，日本國(guó)內(nèi)共有社區(qū)學(xué)校1183所，主要集中在義務(wù)教育階段，其中幼兒園55所，小學(xué)786所，初中329所，高中6所，特別支援學(xué)校7所。在社區(qū)學(xué)校的實(shí)踐中，學(xué)校、家庭、區(qū)域三者之間設(shè)立學(xué)校運(yùn)營(yíng)協(xié)議會(huì)，以此作為區(qū)域教育中的協(xié)調(diào)者。（2）英國(guó)的“教育行動(dòng)區(qū)”計(jì)劃。在英國(guó)，政府將基礎(chǔ)教育薄弱地區(qū)的中小學(xué)管理權(quán)公開招標(biāo)，由當(dāng)?shù)毓ど唐髽I(yè)、學(xué)校、家長(zhǎng)、地方教育當(dāng)局和當(dāng)?shù)仄渌麢C(jī)構(gòu)、部門組成一個(gè)聯(lián)合體，向中央教育主管大臣提出申請(qǐng)，接管學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)不良的這批學(xué)校，并形成一個(gè)具有獨(dú)立法人地位的團(tuán)體——“行動(dòng)論壇領(lǐng)導(dǎo)”。（3）澳大利亞政府實(shí)施“社區(qū)授權(quán)學(xué)校計(jì)劃”。政府提供經(jīng)費(fèi)，用于為家長(zhǎng)、社區(qū)成員、學(xué)校校長(zhǎng)和教師開發(fā)培訓(xùn)課程，促進(jìn)家長(zhǎng)和社區(qū)參與學(xué)校治理能力的提升。（4）美國(guó)等鼓勵(lì)小規(guī)模的中小學(xué)，以此促進(jìn)社區(qū)參與。教育，尤其是初等教育，是一個(gè)適合分權(quán)到地方和社區(qū)的公共服務(wù)。作為提供教育的學(xué)校，小規(guī)模是最佳規(guī)模。因?yàn)榉N族、宗教和文化的差異，地區(qū)間對(duì)教育的偏好迥然不同。所以，小規(guī)模的中小學(xué)可以促進(jìn)地方居民參與中小學(xué)治理的積極性。endprint

（五）通過合同制改造政府和公立學(xué)校之間的科層關(guān)系

上個(gè)世紀(jì)80年代以來，英、美、澳、新等國(guó)的基礎(chǔ)教育行政部門和中小學(xué)之間普遍采用合同制的管理方式。目的在于解決科層制帶來的問題，通過合同方法來改造政府與公立中小學(xué)之間的關(guān)系。如美國(guó)的“特許學(xué)?！焙汀捌跫s學(xué)?！?、英國(guó)的“公辦民營(yíng)計(jì)劃”、卡塔爾的“獨(dú)立學(xué)?！焙透鐐惐葋喌摹白饨鑼W(xué)?！钡?。以美國(guó)的特許學(xué)校為例，政府將公立學(xué)校的教學(xué)和管理以合同的形式委托給私人部門。私人承辦者根據(jù)合同的規(guī)定經(jīng)營(yíng)學(xué)校，不受傳統(tǒng)公立學(xué)校規(guī)則的約束，擁有相當(dāng)大的自治權(quán)。

（六）鼓勵(lì)社會(huì)承擔(dān)基礎(chǔ)教育的責(zé)任，促進(jìn)責(zé)任共擔(dān)

各國(guó)出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)承擔(dān)基礎(chǔ)教育的責(zé)任。以澳大利亞的學(xué)?！邦I(lǐng)養(yǎng)計(jì)劃”為例?！邦I(lǐng)養(yǎng)”這里是指政府動(dòng)員個(gè)體、公司等私人部門或社區(qū)，通過資金或?qū)嵨镔Y源補(bǔ)充政府對(duì)公立學(xué)校的撥款，對(duì)公立學(xué)校形成“領(lǐng)養(yǎng)救助，促進(jìn)公立學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施和教學(xué)的改善和入學(xué)機(jī)會(huì)的增加。而作為動(dòng)員和鼓勵(lì)措施，政府對(duì)“合格”的“領(lǐng)養(yǎng)者"提供一些政策優(yōu)惠，例如稅收減免等。

（七）保護(hù)家庭的選擇權(quán)，促進(jìn)教育競(jìng)爭(zhēng)

家庭的選擇權(quán)是基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的關(guān)鍵，各國(guó)政府普遍重視家長(zhǎng)的選擇和由此而來的競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)推動(dòng)中小學(xué)改進(jìn)的作用。美國(guó)政府不僅支持家庭的擇校權(quán)，還在法律上承認(rèn)了家庭學(xué)校制度，促進(jìn)了家庭教育和學(xué)校教育之間的競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)的家庭學(xué)校是指將學(xué)齡兒童留在家中就學(xué)，由符合教師資格的家長(zhǎng)或受聘的專業(yè)教師對(duì)兒童實(shí)施教育，在此過程中的教育內(nèi)容教育辦法及教育目標(biāo)均由家長(zhǎng)自己決定。家庭學(xué)校教育是處于邊緣的一種教育行為，但是家庭學(xué)校的出現(xiàn)提示著教育多元化發(fā)展的趨勢(shì)。“在家上學(xué)”體現(xiàn)了對(duì)兒童權(quán)益、父母的教育選擇權(quán)、以及與宗教信仰相關(guān)的權(quán)益的保障。

四、促進(jìn)教育協(xié)同共治的政策建議

（一）科學(xué)界定學(xué)校的教學(xué)自主權(quán)

學(xué)校的教學(xué)自主權(quán)包括兩類。（1）法律賦予的教學(xué)自主權(quán)。這種自主權(quán)是學(xué)校在法律上享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的一種資格和能力。這種權(quán)力是學(xué)校本身固有并按照法律所享有的一種權(quán)力。法律賦予的教學(xué)自主權(quán)不是行政授權(quán)，也不是行政委托。（2）除了教學(xué)自主權(quán)以外，學(xué)校還可以通過行政授權(quán)或者行政委托的方式獲得契約權(quán)，在契約約定范圍內(nèi)，中小學(xué)也擁有自主權(quán)。

（二）以事業(yè)法人身份為基礎(chǔ)建立現(xiàn)代學(xué)校組織

在我國(guó)，中小學(xué)治理的核心問題已經(jīng)不是法人地位的問題，而是法人性質(zhì)的問題。法人的性質(zhì)決定了學(xué)校法人制度的價(jià)值取向，是增強(qiáng)法人主體性和自主性的前提。

學(xué)校是社會(huì)領(lǐng)域中存在的一類特定的組織系統(tǒng)，它的構(gòu)成既不同于政府，也不同于企業(yè)。學(xué)校的治理改革不能過分借鑒企業(yè)制度，不能過分依賴于現(xiàn)代企業(yè)的理論、方法和規(guī)則，要避免“股份制”和“公司化”等學(xué)校制度構(gòu)建的傾向。

不管是公辦的學(xué)校，還是民辦的學(xué)校，只要其遵守“公共利益本位”、“利潤(rùn)分配限制”和“資本鎖定”等公法人的基本原則，建議統(tǒng)一登記為事業(yè)法人，享受事業(yè)單位法人待遇。建議讓非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位法人，讓非營(yíng)利性公辦學(xué)校登記為公辦事業(yè)單位法人，讓營(yíng)利性的學(xué)校登記為企業(yè)法人。

學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以事業(yè)法人為主，基礎(chǔ)教育的治理改革都應(yīng)當(dāng)以此為核心。在事業(yè)法人身份的基礎(chǔ)上，建立現(xiàn)代的中小學(xué)組織制度和產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)學(xué)校的收益回報(bào)、資產(chǎn)管理和經(jīng)費(fèi)使用等進(jìn)行合理的規(guī)范與調(diào)控。作為事業(yè)法人，學(xué)校應(yīng)當(dāng)擁有公法人地位，獲得行政主體資格，應(yīng)當(dāng)能以自己的名義行使特定的教育行政權(quán)（如招生權(quán)、頒發(fā)學(xué)歷證書權(quán)等），并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任。

（三）明確社會(huì)組織的學(xué)校舉辦權(quán)

除了鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)辦學(xué)校以外，政府還應(yīng)當(dāng)通過立法明確各種社會(huì)組織舉辦學(xué)校的權(quán)利，明確社區(qū)組織、慈善機(jī)構(gòu)、共青團(tuán)等組織辦舉辦學(xué)校的權(quán)利。政府應(yīng)當(dāng)盡快確定有權(quán)舉辦學(xué)校的社會(huì)組織的范圍，制定社會(huì)組織舉辦學(xué)校的管理辦法。endprint