□ 王海濱 王 冰 楊科輝

1月24日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，恢復(fù)Keystone XL和Dakota Access石油管道建設(shè)。李曉東 供圖

設(shè)定石油最高限價(jià)只會(huì)減少供應(yīng)，鼓勵(lì)浪費(fèi)，并造成供應(yīng)短缺，結(jié)果往往與政策設(shè)計(jì)初衷大相徑庭；而放開管制則有助于市場供求關(guān)系較快實(shí)現(xiàn)平衡。

美國歷史上多數(shù)時(shí)期實(shí)行自由放任的石油政策，美國政府負(fù)責(zé)保護(hù)自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)不受破壞。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國曾實(shí)行石油配給制。第一次石油危機(jī)爆發(fā)后，美國政府也對(duì)石油市場進(jìn)行過全面管制，但里根就任總統(tǒng)后，政府逐漸放開了對(duì)石油市場的管制。美國石油市場政策的歷史演變對(duì)中國的石油市場政策改革有較大參考意義。

早期奉行自由主義石油政策

1859年美國現(xiàn)代石油工業(yè)啟動(dòng)。之后至19世紀(jì)末，美國石油工業(yè)基本處于自由競爭階段，政府對(duì)石油市場采取放任自流的政策。

但是，標(biāo)準(zhǔn)石油公司的崛起迫使美國政府調(diào)整其石油市場政策。1870年，約翰·洛克菲勒創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)石油公司，它在鼎盛時(shí)期曾壟斷了美國25%的原油產(chǎn)量、95%的煉油能力、90%的輸油能力及80%的銷售市場。標(biāo)準(zhǔn)石油公司在穩(wěn)定美國石油市場的同時(shí)，也帶來絕對(duì)壟斷，嚴(yán)重?fù)p害了其他石油商的利益。美國政府對(duì)石油工業(yè)從自由放任到被迫干預(yù)，主要監(jiān)管目標(biāo)是關(guān)注石油產(chǎn)業(yè)的集中程度、反壟斷。1890年，《謝爾曼反壟斷法》問世。1903年《埃爾金斯法》問世。1906年的《赫本法》限制鐵路公司在跨州貿(mào)易中運(yùn)輸其直接或間接擁有的石油公司的石油。1911年5月，美國政府勒令標(biāo)準(zhǔn)石油公司解體并將它拆分成37家獨(dú)立的公司。拆分后，標(biāo)準(zhǔn)石油公司及其關(guān)聯(lián)公司控制的市場份額下降至65%，為整個(gè)石油行業(yè)奠定了競爭的基礎(chǔ)。

之后直到1973年，美國的石油供應(yīng)總體充足，市場自由競爭充分，美國政府總體上實(shí)行自由放任的政策。二戰(zhàn)之前，美國聯(lián)邦和州政府通過《康奈里熱油法》和《關(guān)于石油和天然氣節(jié)約的跨州協(xié)議》等政策設(shè)計(jì)，限產(chǎn)保價(jià)。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國石油經(jīng)濟(jì)也成為戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)的一部分。美國實(shí)行石油供應(yīng)配給制，同時(shí)放開國內(nèi)石油生產(chǎn)限制。由于當(dāng)時(shí)的美國是世界最大的石油生產(chǎn)國，打開石油生產(chǎn)的“水龍頭”后，美國石油供應(yīng)緊張的程度有限。

1948年美國成為原油凈進(jìn)口國，并一直延續(xù)至今。之后美國的石油對(duì)外依賴度曾經(jīng)越來越大，導(dǎo)致美國政府和社會(huì)的不安全感增強(qiáng)。不過，直到1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)，中東等世界石油重要富集區(qū)都掌握在以“七姊妹”為代表的美歐石油公司手里，而美國政府通過向沙特等產(chǎn)油國提供安全保護(hù)傘、策劃伊朗政變等牢牢控制了中東政局，美國石油供應(yīng)有足夠保障。

20世紀(jì)70年代美國政府對(duì)石油市場實(shí)施嚴(yán)格管制

1973年齋月戰(zhàn)爭爆發(fā)后，阿拉伯石油輸出國組織為抗議美國在阿以戰(zhàn)爭中支持以色列，對(duì)美國實(shí)施石油禁運(yùn)，導(dǎo)致美國國內(nèi)石油供應(yīng)短缺，汽油價(jià)格大漲，外部市場的巨變引發(fā)美國政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)實(shí)行嚴(yán)格管制。

第一次石油危機(jī)爆發(fā)后，美國政府擔(dān)心油價(jià)上漲會(huì)造成通貨膨脹率飛漲，因而控制成品油終端售價(jià)，而原油進(jìn)口成本因國際原油價(jià)格的上漲而不斷上升，價(jià)格倒掛。石油公司減少進(jìn)口量，加油站惜售甚至關(guān)門，大范圍油荒出現(xiàn)。價(jià)格管制是這些問題產(chǎn)生的根源，但美國國會(huì)不是廢除價(jià)格管制，而是建立了一系列復(fù)雜的新法規(guī)。1973年，美國國會(huì)通過了《緊急石油分配法案》。根據(jù)該法案，美國政府制定了關(guān)于石油生產(chǎn)、加工、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)多重限價(jià)的定價(jià)體系。將國產(chǎn)石油分為三種：“老油”，即1972年或之前已存在油井，以1972年產(chǎn)量為基數(shù)，所生產(chǎn)的不高于該基數(shù)的石油；“新油”，指1973年1月1日前投產(chǎn)的油井中產(chǎn)出的超出1972年產(chǎn)量的部分和1973年1月1日以后投產(chǎn)的油井中產(chǎn)出的石油；不受調(diào)控石油，即進(jìn)口石油和一定種類的國內(nèi)石油。而且，對(duì)每種石油在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的價(jià)格（即生產(chǎn)商銷售給煉油商的價(jià)格）要求不同：“老油”采用1973年5月15日的市場價(jià)格，只允許小范圍調(diào)整，并且只能以較低價(jià)格銷售，最高限價(jià)是每桶5.25 美元，依據(jù)是該價(jià)格反映了這些油井的生產(chǎn)成本；“新油”可以以較高價(jià)格銷售，以達(dá)到刺激生產(chǎn)的目的；不受調(diào)控石油的價(jià)格不受限制，可以按市場價(jià)格銷售?？刂啤袄嫌汀眱r(jià)格的目的是避免經(jīng)濟(jì)租金或者意外利潤，同時(shí)放開“新油”價(jià)格以刺激投資和增加產(chǎn)量。

《緊急石油分配法案》造成許多煉油商用國內(nèi)較廉價(jià)的“老油”，獲得的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于依賴“新油”的煉油商，針對(duì)這種情況，1974年美國聯(lián)邦能源署創(chuàng)建了更加復(fù)雜的新規(guī)則。“供應(yīng)商—采購商規(guī)則”限制一些煉油商獲取額外的、因價(jià)格受到控制的而更便宜的“老油”，將國內(nèi)石油生產(chǎn)商、煉油商和零售商的價(jià)格限定在1972年的水平。“買—賣計(jì)劃要求擁有超出比例的便宜“老油”的煉油商按照規(guī)定的價(jià)格將“老油”賣給其他煉油商，目的是讓國內(nèi)所有煉油商擁有相同的石油成本?！霸途鶛?quán)計(jì)劃使所有煉油商獲取全國平均“老油”使用比例的均權(quán)。如果某個(gè)煉油商希望使用超過該比例的“老油”，就要從具有多余“均權(quán)”或者“老油”的煉油商那里購買“均權(quán)”。聯(lián)邦能源署成了全國均權(quán)買賣的結(jié)算所或者經(jīng)紀(jì)人，均權(quán)計(jì)劃存有偏向小煉油商的安排，目的是為其提供更多的“均權(quán)”，讓獨(dú)立煉油商能夠與大石油公司競爭。

管制政策的核心是對(duì)成品油批發(fā)價(jià)和零售價(jià)的最高售價(jià)進(jìn)行限制，這又自然要求對(duì)原油價(jià)格進(jìn)行限制。和任何的限價(jià)一樣，美國政府對(duì)石油的限價(jià)打擊了石油公司的生產(chǎn)積極性，石油勘探投資和石油產(chǎn)量雙雙下降，國內(nèi)原油供應(yīng)吃緊，鼓勵(lì)了原油進(jìn)口和囤積居奇行為，而這些都有悖于美國政府的初衷。結(jié)果美國石油市場的混亂加劇，石油安全程度下降。

2015年12月，奧巴馬政府解除對(duì)原油出口實(shí)施的長達(dá)40多年的政府管制。李曉東 供圖

1981年后美國政府逐漸解除對(duì)石油市場的管制

價(jià)格控制通常不適合像石油這樣的競爭性產(chǎn)業(yè)，難以實(shí)施監(jiān)控，也經(jīng)常無效。為此，美國政府于20世紀(jì)70年代末制定了解除價(jià)格控制的具體制度?？ㄌ乜偨y(tǒng)在1979年4月5日宣布，從當(dāng)年6月1日起，逐步減少對(duì)國內(nèi)原油市場的管制，爭取到1981年10月完全取消對(duì)國內(nèi)原油市場的管制。為了配合卡特總統(tǒng)逐步解除對(duì)石油和石油產(chǎn)品價(jià)格控制的倡議，阻止石油公司從價(jià)格解禁中獲利，國會(huì)在1980年4月通過了《原油暴利稅法》，由此獲得的稅收將用于為節(jié)約能源和為再生能源的生產(chǎn)提供稅收優(yōu)惠，并補(bǔ)貼低收入家庭因能源價(jià)格上漲造成的困境。但是，由于第二次石油危機(jī)的發(fā)生和發(fā)展，放松管制的進(jìn)展并不順利，相反政府通過《緊急能源節(jié)約法》等，對(duì)美國國內(nèi)成品油市場獲得了更多管制權(quán)。

解除石油行業(yè)內(nèi)規(guī)制的任務(wù)從卡特移交給里根。里根總統(tǒng)就任后的第一頂行政令便是立即結(jié)束石油價(jià)格控制。1981年1月28日，里根總統(tǒng)發(fā)布《放開原油和石油產(chǎn)品》的行政令，即第12287行政令，放開了對(duì)石油價(jià)格的管制，依靠市場力量調(diào)整能源價(jià)格和分配，并通過石油進(jìn)口多元化戰(zhàn)略確保美國石油供應(yīng)安全。價(jià)格管制放開提高了美國國內(nèi)原油生產(chǎn)商的生產(chǎn)積極性，石油公司大大增加了國內(nèi)油氣勘探和生產(chǎn)投資。美國國內(nèi)石油產(chǎn)量從1981年的1020萬桶/日增至1985年的1051萬桶/日，同期石油進(jìn)口依存度從33.6%降到27.3%。解除油價(jià)管制還導(dǎo)致很多在價(jià)格控制期間受惠于均權(quán)計(jì)劃的低效煉廠倒閉。1981至1995年，美國有超過100家的小煉油廠倒閉。隨著煉油廠數(shù)目的減少，技術(shù)更先進(jìn)的煉廠對(duì)特定品種石油的進(jìn)口量增加。在解除價(jià)格管制的同時(shí)，里根政府還放松了對(duì)石油產(chǎn)品出口的管制。1988年，里根政府廢除了石油暴利稅。之后去管制繼續(xù)深化。2015年12月，奧巴馬政府解除對(duì)原油出口實(shí)施的長達(dá)40多年的政府管制，這是美國石油領(lǐng)域去管制的重要一步，也是去管制的尾聲。

美國政府石油政策流變對(duì)中國很有啟發(fā)

美國政府對(duì)石油市場實(shí)行管制和放開管制的歷史揭示了一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)鐵律：設(shè)定最高限價(jià)只會(huì)減少供應(yīng)，鼓勵(lì)浪費(fèi)，并造成供應(yīng)短缺，結(jié)果往往與政策設(shè)計(jì)者的良好初衷大相徑庭；而放開管制則有助于市場供求關(guān)系較快實(shí)現(xiàn)平衡。

美國政府石油政策流變提供的另一個(gè)啟示是，價(jià)格管制等政府干預(yù)成功的前提是，石油產(chǎn)業(yè)具有一致的公司結(jié)構(gòu)。然而，在美國石油產(chǎn)業(yè)中，除了上中下游一體化公司外，還有獨(dú)立的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和煉油商，也就是說，石油產(chǎn)業(yè)的公司結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一。這樣，價(jià)格體系對(duì)不同公司的影響也不同，就需要一套又一套的制度來處理各種例外情況，其結(jié)果是，整個(gè)價(jià)格體系的規(guī)則容易變得特別復(fù)雜，以致于失控。

中國石油工業(yè)和美國一樣，上、中、下游產(chǎn)業(yè)鏈完整，石油公司眾多，相互差異很大，如果管制過多，可能重蹈美國當(dāng)年的覆轍。中國政府應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，利用現(xiàn)階段國際石油市場供應(yīng)過剩、油價(jià)偏低的大好機(jī)遇，堅(jiān)定決心，深化石油市場改革。