周琦 吉赟 趙婕 秦嘉欣 仇光亮 龍飛揚(yáng)

摘 要：本文將針對(duì)宿遷市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作所取得的成果以及宿遷市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，深入分析宿遷市農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中所存在的一些問題，并為促進(jìn)宿遷市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展提出了對(duì)策與建議。這對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)宿遷市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)現(xiàn)模式，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：宿遷市；土地流轉(zhuǎn)；對(duì)策

隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的小規(guī)模，小面積的種植已經(jīng)不能滿足農(nóng)民自身家庭經(jīng)濟(jì)收入的需要。農(nóng)民工群體在城市勞動(dòng)所獲得的收入遠(yuǎn)大于他們?cè)谵r(nóng)村務(wù)農(nóng)的收益，這樣就導(dǎo)致農(nóng)村人口大量流入城市，其直接后果就是農(nóng)村大規(guī)模的土地閑置，造成資源的浪費(fèi)。

宿遷市農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

宿遷市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積較大，耕地面積共有455萬畝，平均每人占有耕地面積為1.28畝。林木，農(nóng)作物以及畜牧業(yè)等生產(chǎn)條件較優(yōu)越。相比較而言，宿遷市的工業(yè)化程度較低，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)所占據(jù)的比重較小，而且外出務(wù)工的人員數(shù)量較多。近幾年來，宿遷市各級(jí)政府及有關(guān)部門意識(shí)到制訂合理的土地流轉(zhuǎn)政策，提高土地生產(chǎn)效率的重要性，相繼出臺(tái)了《宿遷市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）》等一系列的相關(guān)文件來指導(dǎo)全市土地流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)行，推進(jìn)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，并取得了不錯(cuò)的成果。

截至2014年，全市累計(jì)土地，流轉(zhuǎn)面積將達(dá)到385萬畝，占耕地面積的54.85%，經(jīng)營面積達(dá)到412.93萬畝，占耕地總面積的63.34%。到2020年，全市要完成437333.3公頃的保護(hù)任務(wù)，其中任務(wù)最大的是沭陽縣，面積為138902.3公頃，主要集中分布在沭城鎮(zhèn)以及悅來鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于宿城區(qū)和宿豫區(qū)這兩個(gè)區(qū)處于市中心城區(qū)，相對(duì)于其他地區(qū)的保護(hù)任務(wù)會(huì)較少，其中宿城區(qū)耕地保護(hù)任務(wù)為42349.4公頃，集中分布在中揚(yáng)鎮(zhèn)和龍河鎮(zhèn)。

宿遷市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

土地流轉(zhuǎn)管理混亂

自土地流轉(zhuǎn)政策發(fā)布以來，土地流轉(zhuǎn)“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展?！庇捎诤芏嘟?jīng)營方式?jīng)]有落實(shí)到位，存在許多農(nóng)民將自己的一部分土地外包給其他農(nóng)民耕種的情況，農(nóng)民之間的私下契約條件多種多樣，有的合法，有的不合法。所以在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的征調(diào)時(shí)，承包者與租用者對(duì)于流轉(zhuǎn)所獲的補(bǔ)償對(duì)象會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議，給土地管理與流轉(zhuǎn)帶來了麻煩。對(duì)宿遷市土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛處理的調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)糾紛發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，其中52%的糾紛是“村委會(huì)調(diào)解”，48% 是“雙方和解”。農(nóng)民的綜合素質(zhì)不高、法律意識(shí)淡薄，在處理這種使用權(quán)問題上四處碰壁。當(dāng)前，簽訂書面協(xié)議是我國土地流轉(zhuǎn)的主要方式，協(xié)議中的條款不夠完善，農(nóng)民在許多條款上一知半解很容易在交接出現(xiàn)問題時(shí)吃虧，更容易產(chǎn)生隱患。

流轉(zhuǎn)信息管理不完善

我國實(shí)行土地集中管理信息化，但在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)于這類土地信息的管理還沒有統(tǒng)一管理的數(shù)據(jù)庫，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，這就導(dǎo)致了數(shù)據(jù)不全，信息落后，制約著當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)推進(jìn)，在宿遷農(nóng)村，由于缺少類似中介服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)組織，致使土地流轉(zhuǎn)信息不暢，也使得一些農(nóng)民間土地的自行流轉(zhuǎn)無法在宿遷土地局報(bào)批與登記。同時(shí)，宿遷的土地流轉(zhuǎn)形式也有約定不明確、內(nèi)容不規(guī)范等問題，這個(gè)問題一方面導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)容易產(chǎn)生糾紛，另一方面也造成了土地結(jié)構(gòu)的離散和不穩(wěn)定，這是制約土地流轉(zhuǎn)的主要原因。

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地后的農(nóng)民生計(jì)問題

我國農(nóng)民普遍文化水平不高，所以一般從事農(nóng)業(yè)，并以其作為主要的生活來源。2016年，宿遷市農(nóng)村家庭108.41萬戶，農(nóng)業(yè)人口288.54萬，可耕地646.31萬畝，水面355.0萬畝。其中糧食種植面積869.12萬畝在參與土地流轉(zhuǎn)，失去了長期賴以生存的耕地后，大部分年紀(jì)較大的農(nóng)民也同時(shí)失去了生計(jì)來源，同時(shí)由于年齡、文化層次、健康等原因，進(jìn)行二次從業(yè)的人數(shù)并不大，只能靠政府發(fā)放的補(bǔ)償金來維持生計(jì)。而宿遷本地農(nóng)村青壯年很大一部分選擇外出務(wù)工。這樣的家庭模式導(dǎo)致了留守兒童問題的出現(xiàn)。問題的關(guān)鍵是流轉(zhuǎn)后的補(bǔ)貼措施不夠完善，沒有詳細(xì)考察農(nóng)民的生計(jì)實(shí)際所需與制定的補(bǔ)貼之間的現(xiàn)實(shí)差距，土地流轉(zhuǎn)后的補(bǔ)貼與安置問題成了重中之重。

監(jiān)管機(jī)制不嚴(yán)

國土局對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的審批不夠嚴(yán)格，沒有顧及農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)后被使用方向混亂的問題。沒有嚴(yán)格實(shí)行“三不得、三禁止”原則。2007 年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人（依照農(nóng)村土地承包法） 有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！彼捱w多多少少也存在違規(guī)的情況，流轉(zhuǎn)的土地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，被個(gè)別人從中獲益，與土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)相背離。另外，在出現(xiàn)糾紛時(shí)，各級(jí)部門處理不力，責(zé)任不明確，容易造成流轉(zhuǎn)雙方扯皮，讓問題難以解決。

促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議

依法管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

在宿遷市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理過程中，流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段等方面需要統(tǒng)一的規(guī)定。政府以及相關(guān)組織也應(yīng)該有效提供相關(guān)的流轉(zhuǎn)服務(wù)。同時(shí)，土地承包管理部門應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)督土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，規(guī)范土地承包合同的簽訂內(nèi)容。在合同中，需要考慮土地升值和物價(jià)上漲等因素，以減少糾紛。政府及相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目扶持的力度，通過各種途徑增大宿遷農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策的宣傳力度，營造良好的土地流轉(zhuǎn)管理環(huán)境。

將土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范化、信息化

政府需要將宿遷土地流轉(zhuǎn)行為合理地規(guī)范化以及信息化，這樣有利于宿遷土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定地發(fā)展，推動(dòng)宿遷土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)。同時(shí)，政府等相關(guān)部門需要健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，有效地解決宿遷土地在承包經(jīng)營過程中出現(xiàn)的諸多問題，使土地資源得到合理的利用，有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益。另外，在保證土地穩(wěn)定經(jīng)營的情況下，對(duì)宿遷農(nóng)村土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理布局，依法完善有關(guān)的土地證明，有效實(shí)現(xiàn)宿遷市農(nóng)村土地的合理配置。

農(nóng)村土地的財(cái)政扶持

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行完善，將土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行完善。同時(shí)也要加強(qiáng)服務(wù)建設(shè)，積極開展整治土地規(guī)模、農(nóng)業(yè)新技術(shù)等工作，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的完善，保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作、社會(huì)福利工作等，完善宿遷農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、醫(yī)療保險(xiǎn)政策等安全體系，解決宿遷農(nóng)民的后顧之憂，使得宿遷土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的健康趨勢(shì)。

建立并完善土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制

明確宿遷政府各部門各自所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，成立相應(yīng)的監(jiān)管小組，建立土地流轉(zhuǎn)的長期有效監(jiān)管機(jī)制，從法律政策方面控制宿遷土地商業(yè)化的現(xiàn)象。

另外，還需嚴(yán)格執(zhí)行“三不得，三禁止”原則，即土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

（作者單位：宿遷學(xué)院）

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