黃征學 宋建軍 滕飛

黨的十八大以來，國家積極推進精準扶貧，因人因地施策，不斷增加扶貧投入，出臺優(yōu)惠政策措施，創(chuàng)新扶貧方式，減貧成效卓著。但偏遠貧困縣，生存環(huán)境惡劣，致貧原因復雜，基礎設施和公共服務缺口大，貧困發(fā)生率普遍較高、農村環(huán)境污染較重、鄉(xiāng)村振興難度大，若不采取更加有效舉措，極有可能成為精準脫貧、污染防治、鄉(xiāng)村振興的短板交匯點，務必加大集中攻堅力度。

一、偏遠貧困縣三大短板交匯點的表征及原因

（一）精準脫貧難

盡管精準扶貧、精準脫貧成效顯著，但西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等偏遠地區(qū)貧困發(fā)生率高、貧困人口多、人均可支配收入低的問題依然突出。2017年，全國334個深度貧困縣貧困發(fā)生率為11%，比全國平均水平高7.9個百分點，其中貧困發(fā)生率超過18%的縣有110個，多數屬于偏遠貧困縣。以甘肅省為例，2016年，23個偏遠貧困縣貧困發(fā)生率平均為16.9%，縣均貧困人口6萬人，農村居民人均可支配收入為全國的49.5%。偏遠貧困縣遠離經濟發(fā)展中心，產業(yè)結構單一、縣域經濟發(fā)展嚴重不足，貧困群眾缺乏技能、社會文明程度總體較低，基礎設施和社會事業(yè)薄弱，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災害頻發(fā)，脫貧成本高、難度大，返貧率高，是貧中之貧、困中之困，僅靠自身力量和常規(guī)辦法難以實現真正脫貧。

（二）污染防治難

偏遠貧困縣往往是自然資源富集區(qū)，又是重要的生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)。隨著攻堅壓力不斷增大，部分貧困縣為實現產業(yè)發(fā)展脫貧，放松生態(tài)環(huán)境保護，出現環(huán)境污染和破壞生態(tài)等問題。祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞就是典型案例。部分縣在推進產業(yè)扶貧中，降低環(huán)保標準，導致城市工業(yè)污染向農村轉移。部分縣為提高農產品產量，大量施用化肥農藥農膜，導致農業(yè)面源污染。部分縣污水垃圾處理等環(huán)保設施因配套資金難以落實、技術力量不足、運行費用無力承擔等原因，造成“難建設更難運行”。盡管國家取消了貧困縣國家公益性建設項目縣級配套資金、降低了基礎設施建設項目地方財政配套資金比例，但偏遠貧困縣多為“吃飯財政”，根本沒有資金投入污染防治。以甘肅為例，2016年，縣級財政自給率只有17.2%，比全國平均水平低31.8個百分點，而深度貧困縣自給率普遍不到10%。

（三）鄉(xiāng)村振興難

鄉(xiāng)村振興是新時代“三農”工作的總抓手?！爱a業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笔青l(xiāng)村振興的總要求。實現鄉(xiāng)村振興需要政府和社會加大投入，但偏遠貧困縣自身財力拮據，建設資金缺乏；招商引資困難重重。加之青壯年勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)，很多村莊成為由老人、婦女、兒童和殘疾人組成的“空心村”，成為鄉(xiāng)村振興的難中之難。以甘肅省兩當縣左家鄉(xiāng)左家村為例，全村1280人，在家的青壯年勞動力僅30人，產業(yè)發(fā)展所需的勞動力支撐嚴重不足，村兩委班子也缺乏后備人才支持，“青黃不接”、后繼乏人問題突出。

二、破解偏遠貧困縣短板交匯點的政策建議

（一）創(chuàng)新高質量發(fā)展舉措

加快打通偏遠貧困縣對外交通通道，實現與毗鄰的區(qū)域性中心城市或經濟中心互聯互通，創(chuàng)造條件將交通基礎設施延伸到市場中心或資源富集地。鼓勵和支持偏遠貧困縣在市域或省域范圍內以“合作共建”“凈托管”等方式共建“飛地園區(qū)”，增強產業(yè)支撐能力。借鑒貴州、青海、福建、浙江等地試點經驗，加快構建生態(tài)產品價值實現機制，讓“綠水青山”切實轉化為“金山銀山”。加強農村寬帶、公路等基礎設施建設，完善電信普遍服務補償機制，強化交通運輸、商貿流通、農業(yè)、郵政等各部門及電商、快遞等各相關農村物流服務網絡和設施的共享銜接，深入推進電子商務發(fā)展。把偏遠貧困縣盡可能納入國家、省、市精品旅游路線，推進全域旅游開發(fā)，提升旅游品質。結合旅游業(yè)發(fā)展，推動生態(tài)特色農產品向旅游商品轉化，不斷提高群眾可支配收入。針對高寒山區(qū)、深山區(qū)群眾居住分散，基礎設施建設成本高等問題，結合易地移民扶貧搬遷、生態(tài)移民、農村危舊房改造、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和新型城鎮(zhèn)化建設，加快重點鎮(zhèn)、中心村的規(guī)劃建設，走集中集聚集約發(fā)展之路。

（二）構建綠色發(fā)展與精準脫貧相融合的新機制

精準脫貧要堅守“綠色惠民”，不能急功近利。嚴格執(zhí)行重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單、生態(tài)保護紅線和環(huán)境準入制度，堅決控制超出資源環(huán)境承載力的新增產能，尤其要防范過剩和落后產能向貧困縣、貧困村轉移。加強礦產、交通、旅游、水電等資源開發(fā)項目的環(huán)境監(jiān)管，防止破壞生態(tài)環(huán)境?？茖W引導有機食品、農產品加工、特色資源開發(fā)、生態(tài)旅游等環(huán)境友好型企業(yè)落戶，吸引和支持具備生態(tài)環(huán)保意識的企業(yè)家或精英到貧困縣創(chuàng)業(yè)，對貧困人口參與度達到一定比例的企業(yè)實行用地保障、投資補助和貼息、稅收減免政策。加快制定配套政策，區(qū)分礦業(yè)權出資性質、勘查程度、開采現狀、資源儲量等，堅持“共性問題統一尺度、個性問題一礦一策”的原則，分類實施，有序推進自然保護區(qū)內礦業(yè)權退出。

（三）著力改善農村環(huán)境面貌

鞏固偏遠貧困縣農村環(huán)境連片整治和環(huán)境“問題村”整治成果，以保障農村飲水安全、農村污水處理、垃圾收運處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理、歷史遺留工礦污染治理為重點，扎實實施《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》。因地制宜推進園區(qū)、集鎮(zhèn)、農村社區(qū)和居民聚居區(qū)污水處理設施建設，完善城鄉(xiāng)生活垃圾、醫(yī)療收運處置體系，推行垃圾分類，基本建立戶有垃圾池、村有垃圾點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有垃圾中轉站、縣有垃圾處理場的垃圾收運處理網絡，推動農村廢棄物和建筑垃圾循環(huán)利用。完善農村生活設施，加快農村廚房、圈舍、廁所改造，全面清除農村“臟、亂、差”，打造農民安居樂業(yè)的美麗家園，帶動鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游等相關產業(yè)發(fā)展，打造生態(tài)品牌，讓貧困人口從“綠水青山”中獲得更多的實惠。

（四）切實加大財政支持力度

以重大扶貧工程和重點生態(tài)工程為重點，以補短板為突破口，加大財力性轉移支付、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付補助力度，支持扶貧投融資平臺建設，提升偏遠貧困縣“造血”功能。聚焦基礎設施建設，多渠道籌措資金，提高普通干線公路、農村公路、水利設施、環(huán)保設施、中小學校舍、危舊房改造等中央、省級補助標準。加大城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施建設，中央預算投資用于農村污水垃圾處理設施及配套管網建設、垃圾處理設施建設投入力度，對偏遠貧困縣實行全額補助。發(fā)揮各級財政資金的杠桿作用，通過以獎代補、貼息、擔保等方式，引導金融和社會資本投向農村基礎設施建設及運營，完善農村基礎設施管護長效機制，從根本上解決農村基礎設施管理不善、經費保障不到位、運行難等問題。加大中央、省、市財政投入力度，全面落實貧困人口參加城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險個人繳費標準部分全額資助政策，補齊偏遠貧困縣社會事業(yè)發(fā)展短板。

（五）夯實人才和組織基礎

結合“陽光工程”“雨露計劃”“綠證”培訓和跨世紀青年農民培訓工程等惠民工程，加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)新型職業(yè)農民。加強農村基層組織建設，整頓軟弱渙散基層黨組織，選派優(yōu)秀機關干部到村掛職擔任第一書記，提高村兩委班子服務群眾、帶頭致富的工作能力。千方百計增加村級積累，在加大基層工作經費財政投入的基礎上，探索基層組織與農村集體經濟發(fā)展掛鉤的機制，把對龍頭企業(yè)、專合組織的財政扶持資金作為股份投入進行分紅，產業(yè)發(fā)展效益納入村級資金積累，用于農村基礎設施、環(huán)境衛(wèi)生管護和村級公益設施管護的支出，夯實基層工作基礎。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所 ）