胡瀟瀟

寧波大學(xué)，浙江 寧波 315000

一、代表建議辦理第三方評估的基礎(chǔ)理論

從法律角度而言，第三方一般是指第三人，即在法律關(guān)系中除了雙方當(dāng)事人之外的，與這段法律關(guān)系有關(guān)的第三人。第三方評估是由非政策制定者和執(zhí)行者進(jìn)行的評估，其主體可以是多樣的，包括受人大委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評估組織、中介組織、輿論界、社會組織和公眾，特別是利益相關(guān)者等。因此，除了辦理單位自身內(nèi)部進(jìn)行的評估之外，還有一些辦理單位以外組織開展的評估。對代表建議辦理進(jìn)行評估，是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項(xiàng)重要制度和有效方法。

筆者認(rèn)為，代表建議辦理第三方評估是指在代表建議辦理的過程中，針對辦理工作存在的問題和不足，由獨(dú)立于辦理單位以外的第三方機(jī)構(gòu)或組織，通過科學(xué)的評估工具和評估方法，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對辦理工作作出獨(dú)立客觀評價(jià)的評估活動。在代表建議辦理中引入第三方作為評估的主體，有利于促進(jìn)辦理單位的服務(wù)意識，主動回應(yīng)群眾訴求，解決群眾反映強(qiáng)烈的問題，提高辦理單位的效率。

二、代表建議辦理第三方評估現(xiàn)狀分析

隨著國家行政管理體制改革的不斷深化，部分省市已經(jīng)在探索實(shí)施代表建議辦理第三方評估的嘗試。近年來，寧波、青島、廣東等城市陸續(xù)啟動了代表建議辦理第三方評估工作，委托第三方評估先后被引入人大的重點(diǎn)工作，彌補(bǔ)了辦理單位內(nèi)部評估的不足，充分發(fā)揮了政府與社會公眾溝通交流的橋梁紐帶作用。

(一)寧波模式

2014年，寧波在代表建議辦理中，首次創(chuàng)新引入第三方評估。在評估主體的選擇上，寧波市人大常委會分別聘請了9名來自不同領(lǐng)域的專家，一部分來自人大、政協(xié)，一部分來自法院、紀(jì)委等單位，還有一部分是來自高校的學(xué)者。在評估的方式上，以小組為單位，在指定的評估期限內(nèi)，進(jìn)行個人評估與集體討論，并結(jié)合實(shí)地走訪，與代表溝通等方式，在此基礎(chǔ)上，形成客觀、全面的評估報(bào)告。在評估結(jié)果的應(yīng)用上，召開專家點(diǎn)評會，以評估報(bào)告為依據(jù)，針對辦理工作中存在的問題，由辦理單位限期進(jìn)行整改。寧波作為代表建議辦理第三方評估的先行城市之一，在實(shí)踐中取得了良好的效果。

(二)青島模式

2013年起，青島市政府開始將第三方評估引入代表建議辦理，促進(jìn)辦理工作更科學(xué)、更合理。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，取得了不錯的成效。其中不乏有一些成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，在確定評估主體時(shí)，根據(jù)評估工作的需要，組成了一支高質(zhì)量的30人評估專家組。在充分考慮了專業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，各專家分別參與到建議的辦理、檢查及結(jié)果的評估中。評估的內(nèi)容主要集中在社會關(guān)注度大，辦理難度較大的重點(diǎn)建議。此外，青島模式還形成了獨(dú)具特色的主動評估機(jī)制，階段辦理工作結(jié)束后，市政府組織專家組針對辦理后仍不滿意的建議，主動進(jìn)行評估并形成報(bào)告，作為領(lǐng)導(dǎo)決策的重要依據(jù)。

(三)廣東模式

隨著珠三角經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加快，區(qū)域產(chǎn)業(yè)不斷融合。代表們關(guān)注的領(lǐng)域集中在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級以及社會發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善民生加強(qiáng)法治建設(shè)，促進(jìn)社會穩(wěn)定等方面提出了不少建議，建議數(shù)量持續(xù)增長。結(jié)合廣東的自身特點(diǎn)，在評估的內(nèi)容上，重點(diǎn)突出社會關(guān)注熱點(diǎn)，重大民生事項(xiàng)，加強(qiáng)評估工作的針對性，實(shí)現(xiàn)建議辦理的目標(biāo)。廣東模式的特點(diǎn)在于由省情調(diào)查研究中心擔(dān)任第三方評估的主體，并建立了評估指標(biāo)體系，評估標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)的評估方法以及結(jié)果監(jiān)督機(jī)制，取得了良好的社會效果。

三、代表建議辦理第三方評估存在的問題

(一)評估主體的獨(dú)立性缺乏法律保障

第三方評估作為一個長期有效的評估機(jī)制，在代表建議辦理中仍然存在許多問題，一方面，第三方評估的實(shí)質(zhì)依然是自上而下的評估，人大享有對第三方評估的全程支配權(quán)。在形式上多是委托評估，主動型第三方評估由于理論和實(shí)踐基礎(chǔ)的缺失，受到較多的質(zhì)疑。另一方面，有相當(dāng)一部分第三方評估機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)都由人大支配。作為物質(zhì)保障的評估經(jīng)費(fèi)直接決定著評估活動進(jìn)行的廣度與深度，在有限的財(cái)政預(yù)算當(dāng)中不可能對委托的第三方評估投入太多。這就導(dǎo)致了第三方在評估過程中對委托主體過度依賴，喪失了其原來的獨(dú)立性。

(二)評估過程責(zé)任模糊及透明度不高

一般來說，在內(nèi)部評估向外部評估轉(zhuǎn)化的過程中，辦理單位的基本職責(zé)也在發(fā)生變化，從臺前退到幕后是第三方評估實(shí)踐發(fā)展的必然結(jié)果。需要注意的是，在代表建議辦理的第三方評估中，辦理單位讓渡了自己的部分權(quán)力，對部分建議辦理的評估工作不再親自實(shí)施，但仍然享有對第三方評估機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而間接影響著評估的整個過程。其根本原因在于第三方評估沒有實(shí)現(xiàn)法治化，評估過程中各方責(zé)任的劃分不清晰，缺乏透明度，因此，第三方評估也常常被視為“形式主義”的產(chǎn)物，社會公眾產(chǎn)生這種質(zhì)疑的主要原因在于第三方評估的地位缺乏法律保障，過程缺乏公開性。

(三)評估內(nèi)容及評估指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理

代表建議辦理第三方評估各級指標(biāo)的設(shè)計(jì)都是圍繞評估內(nèi)容展開的。相對于評估指標(biāo)來說，評估內(nèi)容處于較為宏觀的層面，為指標(biāo)的設(shè)計(jì)提供了方向。如青島市2015年辦理的468件代表建議中，主要涉及了義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、治安與環(huán)保等方面。合理的評估內(nèi)容是評估指標(biāo)設(shè)計(jì)的前提，如何設(shè)計(jì)科學(xué)的評估內(nèi)容取決于辦理單位的智慧，如果評估內(nèi)容的設(shè)計(jì)太過特定性，就可能導(dǎo)致其他利益相關(guān)者喪失被評估的機(jī)會。

四、完善代表建議辦理第三方評估制度的對策

(一)建構(gòu)第三方評估法律規(guī)范體系

為了緩解地方主觀設(shè)計(jì)與社會客觀需求之間的矛盾。代表建議辦理第三方評估的法律規(guī)范體系建設(shè)可以先嘗試以政策推行，并逐步推廣，根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)地方評估的立法，進(jìn)而帶動全國性立法的出臺，促進(jìn)評估制度的完善。立法形式方面，出于立法成本的考慮，并不一定要專門制定相應(yīng)的法律規(guī)范。法律內(nèi)容方面，首先應(yīng)包括第三方評估的總體要求與原則，提供方向性的指導(dǎo)。其次，立法應(yīng)注重第三方評估的實(shí)施、監(jiān)督及保障機(jī)制，建立完善的第三方評估法治體系；明確評估內(nèi)容、科學(xué)構(gòu)建評估體系、合理設(shè)置評估指標(biāo)；劃清參與主體之間的權(quán)責(zé)界限；保證評估過程做到信息共享、數(shù)據(jù)客觀、科學(xué)分析、結(jié)果公正，使第三方評估實(shí)施完成后真正發(fā)揮改進(jìn)代表建議、提高建議質(zhì)量的作用。

(二)保證第三方評估權(quán)責(zé)明確及過程公開

代表建議辦理的第三方評估的整個過程中都有權(quán)力介入的可能，明確評估主體在評估過程中的權(quán)責(zé)，是保持其獨(dú)立性的必要前提。辦理單位首先應(yīng)以專業(yè)、客觀的標(biāo)準(zhǔn)組成評估小組。在此基礎(chǔ)上，由第三方評估機(jī)構(gòu)制定代表建議評估的工作計(jì)劃與具體方案；獨(dú)立組織討論并負(fù)責(zé)評估結(jié)果的發(fā)布。由代表和社會公眾監(jiān)督評估結(jié)果的運(yùn)用及建議改進(jìn)后的反饋。其次，第三方評估中的過程透明并不局限于被動性的問卷調(diào)查、電話訪問，還可以開展更多可行的方式，如實(shí)地走訪，落實(shí)評估，并及時(shí)向社會公眾公開。

(三)合理設(shè)計(jì)第三方評估內(nèi)容及指標(biāo)

在第三方評估的內(nèi)容上，主要圍繞代表建議能否得到全面、準(zhǔn)確的實(shí)施、落實(shí)情況、代表建議辦理取得的主要成效、社會公眾的反饋、代表建議辦理中存在的主要問題及原因以及如何改進(jìn)代表建議辦理工作的下一步計(jì)劃等方面進(jìn)行，具體工作的開展可以先制定一個全年的總體計(jì)劃，并通過專題研討會等方式適時(shí)交辦代表建議辦理的落實(shí)情況和第三方評估工作的實(shí)效。而科學(xué)的評估指標(biāo)體系首先要建立在充分的調(diào)査及論證分析的基礎(chǔ)上。另外，在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)單從法學(xué)的視角無法明確界定評估內(nèi)容與評估指標(biāo)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，還要嘗試運(yùn)用公共管理等領(lǐng)域的相關(guān)知識，聘請不同領(lǐng)域的專業(yè)人才組成評議小組，這樣才能真正設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的內(nèi)容和指標(biāo)體系。

五、結(jié)語

代表建立辦理第三方評估的意義在于以中立性保證評估標(biāo)準(zhǔn)與評估結(jié)果的公正性，以評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性引導(dǎo)促進(jìn)代表建議辦理工作。通過對有關(guān)理論和實(shí)踐問題的深入分析，明確代表建議辦理第三方評估實(shí)踐中的困境，提出完善第三方評估的具體建議，以期推動第三方評估制度化、規(guī)范化發(fā)展，盡快建立起科學(xué)、合理的第三方評估體系，滿足不同的利益需求，實(shí)現(xiàn)良好的社會效果。但是我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到任何龐大的工程都不可能是一蹴而就的，雖然我國在推動代表建議辦理第三方評估的過程中，已經(jīng)邁開了關(guān)鍵的第一步，但這其中還有很多錯綜復(fù)雜的思維困境亟待解決。

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