郭曉鳴，張耀文

（四川省社會(huì)科學(xué)院，成都 610072）

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著要素非農(nóng)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化和生態(tài)環(huán)境日趨惡化等多重困境，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，以應(yīng)對當(dāng)前我國“三農(nóng)”領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列挑戰(zhàn)和社會(huì)主要矛盾的變化。與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)更為薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題更為突出，轉(zhuǎn)型發(fā)展的難度更大。因此，貧困地區(qū)無疑是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的地區(qū)，亟需通過鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧的協(xié)同并進(jìn)。

一、貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義

貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅有利于本地區(qū)提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，縮小其與非貧困地區(qū)的差距，還有利于加快經(jīng)濟(jì)增長新舊發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）有利于縮小其與非貧困地區(qū)的發(fā)展差距

貧困地區(qū)普遍具有遠(yuǎn)離中心城市、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)敏感脆弱等共同特征，意味著其面臨更大的發(fā)展制約。在區(qū)域競爭日趨加劇和城鄉(xiāng)差距日益拉大的背景下，若不采取強(qiáng)有力的政策干預(yù)，貧困地區(qū)的要素單向外流趨勢將難以有效扭轉(zhuǎn)，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村的衰退將進(jìn)一步加劇。貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，采取強(qiáng)有力政策干預(yù)和資源投入，有助于彌補(bǔ)貧困地區(qū)發(fā)展短板，提升貧困地區(qū)整體發(fā)展水平，縮小貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)的發(fā)展差距，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

（二）有利于鞏固脫貧攻堅(jiān)成效

當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了決定性進(jìn)展，貧困戶數(shù)量大幅下降，貧困地區(qū)的落后面貌有效改觀。但是，鞏固脫貧攻堅(jiān)成效的長效機(jī)制尚未健全，貧困戶的可持續(xù)生計(jì)仍難以有效保障，或因病因殘而導(dǎo)致其無法具備自我發(fā)展能力，或處于人居環(huán)境惡劣的邊遠(yuǎn)山區(qū)部分貧困戶存在著返貧風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從時(shí)間上接續(xù)了國家扶貧政策，避免了扶貧“單兵突進(jìn)”僅關(guān)注“兩不愁”“三保障”和公共服務(wù)指標(biāo)等硬性評估達(dá)標(biāo)的片面性，有利于貧困戶持續(xù)穩(wěn)定脫貧，提升脫貧質(zhì)量。

（三）有助于加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

貧困地區(qū)往往由于開發(fā)活動(dòng)少、開發(fā)強(qiáng)度低而保持良好的生態(tài)環(huán)境，復(fù)雜多樣的地形和小氣候孕育了多樣化優(yōu)質(zhì)的特色農(nóng)產(chǎn)品。隨著居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)，消費(fèi)趨勢呈現(xiàn)個(gè)性化、多樣化、品質(zhì)化，加之社會(huì)大眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求更為迫切。貧困地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢和農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢開始顯現(xiàn)，展現(xiàn)出良好的發(fā)展?jié)摿?。貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過政策引導(dǎo)支持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不僅有利于將自身的生態(tài)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，還能夠?yàn)檎w宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供新的經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中新舊動(dòng)能的加快轉(zhuǎn)換。

鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，精準(zhǔn)脫貧是目前階段最大政治責(zé)任和最大民生工程。比較而言，前者涉及時(shí)間更長、覆蓋領(lǐng)域更廣，具有管長遠(yuǎn)和管全面的特征。盡管二者之間存在長期與短期、整體與局部的區(qū)別，但二者在宏觀指向和微觀舉措等方面有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。

其一，在時(shí)序安排上，鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)脫貧交叉承接。鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)脫貧既存在時(shí)間上的交叉，又存在邏輯脈絡(luò)的先后承啟。未來三年，鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧同步實(shí)施，兩者共同構(gòu)成全面建成小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略支撐（吳國寶，2018）。擺脫貧困是鄉(xiāng)村振興的前提，開展脫貧攻堅(jiān)，保證農(nóng)村和城市同步全面建成小康社會(huì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的階段性目標(biāo)，兩者之間體現(xiàn)了發(fā)展水平的不斷提升和發(fā)展層次的逐步遞增。

其二，在目標(biāo)指向上，鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)脫貧總體一致。精準(zhǔn)脫貧旨在解決在經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的進(jìn)程中部分特殊人群“掉隊(duì)”的問題，讓全體人民共同進(jìn)入小康社會(huì)。鄉(xiāng)村振興旨在解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題。盡管在具體目標(biāo)上存在差異，但兩者均是應(yīng)對社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不充分、不平衡之間的矛盾的戰(zhàn)略選擇，兩者均體現(xiàn)以人民為中心的思想和消除兩極分化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)要求。

其三，在實(shí)施路徑上，鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)脫貧可以協(xié)同。鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧在實(shí)施主體、推進(jìn)方式、實(shí)施內(nèi)容、重點(diǎn)對象等方面均存在相似之處，兩者在實(shí)施路徑上可做到協(xié)調(diào)一致。在實(shí)施主體上，兩者均需要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，激發(fā)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在推進(jìn)方式上，兩者均需政府和市場兩手發(fā)力，既發(fā)揮政府宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范監(jiān)管、投資引導(dǎo)等作用，也要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在實(shí)施內(nèi)容上，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容包含于鄉(xiāng)村振興之中，兩者均需解決“人、地、錢”三大問題。在重點(diǎn)對象上，兩者均將深度貧困地區(qū)脫貧作為重中之重。

其四，在具體舉措上，鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)脫貧需要整合。鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧在制度構(gòu)建、資金安排、項(xiàng)目實(shí)施等多方面具有諸多相同之處，只有將鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)脫貧的各項(xiàng)舉措有機(jī)銜接，才能使各項(xiàng)政策形成整體合力，通過實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠鞏固和提升精準(zhǔn)脫貧成效，通過實(shí)施精準(zhǔn)脫貧可以為鄉(xiāng)村的全面振興奠定基礎(chǔ)。如果鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧僅是呈平行式各自推進(jìn)而沒有實(shí)現(xiàn)整合，則難免造成低效投入、重復(fù)建設(shè)，不利于鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧的順利開展。

二、貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)業(yè)分散化經(jīng)營與縱向整合趨勢對立

理論和實(shí)踐均表明，將產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)整合起來實(shí)現(xiàn)縱向一體化經(jīng)營，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)和價(jià)值鏈增值，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要發(fā)展趨勢，未來農(nóng)業(yè)競爭也將演變?yōu)檎麄€(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條之間的競爭（成德寧，2012）。而實(shí)現(xiàn)縱向一體化需要以一定的組織化程度和規(guī)模體量作為前提，只有實(shí)現(xiàn)組織化經(jīng)營，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程的全程控制和投入品的嚴(yán)格把控，進(jìn)而確保產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化和高品質(zhì)，為后續(xù)加工環(huán)節(jié)和品牌建設(shè)奠定基礎(chǔ)，形成農(nóng)產(chǎn)品加工的有質(zhì)量的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營普遍分散，組織化程度低，呈現(xiàn)出小規(guī)模、低水平等突出特征，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸與整合存在較大困難，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展層次低，競爭力不足。農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“多而不優(yōu)”“特而不強(qiáng)”的特征，表現(xiàn)在“有產(chǎn)品無市場”“有品質(zhì)無品牌”，質(zhì)優(yōu)物美的農(nóng)產(chǎn)品卻往往只能賣“大路貨”的價(jià)。因此在貧困地區(qū)，單純追求規(guī)模擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)鏈延伸的產(chǎn)業(yè)振興將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須因地制宜，突出特色，主要以“小規(guī)模”加“強(qiáng)服務(wù)”尋求產(chǎn)業(yè)提升的破解之道。

（二）小農(nóng)戶發(fā)展受困與集體經(jīng)濟(jì)薄弱交織

農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織是貧困地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施主體和受益主體，其中，數(shù)量上占絕對優(yōu)勢的小農(nóng)戶的發(fā)展水平和受益程度，直接關(guān)系到貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興的成色和質(zhì)量，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展壯大，則關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的帶動(dòng)力量是否強(qiáng)勁和群體凝聚力是否強(qiáng)大。目前在貧困地區(qū)，雖然小農(nóng)戶生活條件顯著改善，但其生計(jì)發(fā)展仍然面臨重重困境。小農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，主要依賴有限的低弱型家庭勞動(dòng)力，自給性生產(chǎn)特征顯著，由此造成小農(nóng)戶經(jīng)營產(chǎn)出有限、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不足。同時(shí)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策對小農(nóng)戶的關(guān)注不夠，其較少得到金融、農(nóng)技、生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等外部支持。持續(xù)性發(fā)展能力不足，無疑是當(dāng)前貧困地區(qū)小農(nóng)戶面臨的共同難題。

與此同時(shí)，貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不足，絕大多數(shù)均為沒有任何集體經(jīng)營性收入來源的“空殼村”，且貧困地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后，缺乏利用自身資源優(yōu)勢發(fā)展壯大的基本能力。集體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重薄弱，也造成集體經(jīng)濟(jì)組織對小農(nóng)戶的帶動(dòng)嚴(yán)重不足，無法發(fā)揮對小農(nóng)戶的服務(wù)和保護(hù)功能。

（三）區(qū)域競爭不斷加劇和城鄉(xiāng)要素爭奪疊加

貧困地區(qū)的農(nóng)村與城市之間、貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)之間的發(fā)展差距更加突出，導(dǎo)致資本持續(xù)向回報(bào)高、效率高的城市和發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，貧困地區(qū)無法實(shí)現(xiàn)人才、資本、技術(shù)等現(xiàn)代要素的聚集。在當(dāng)前區(qū)域之間發(fā)展要素爭奪愈加激烈背景下，貧困地區(qū)在與城市之間的人才和資金爭奪中同樣處于明顯劣勢，導(dǎo)致貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)等各方面均出現(xiàn)“缺錢缺人”的普遍性困境。貧困地區(qū)農(nóng)村人口的大量外流造成農(nóng)村空心化不斷加重，村莊公共文化趨于喪失，集體行動(dòng)開展困難，農(nóng)村基層組織由于缺乏人才支撐而出現(xiàn)軟弱渙散，進(jìn)而帶來鄉(xiāng)村衰退矛盾的全面加劇。

（四）生態(tài)環(huán)境保護(hù)加強(qiáng)與開發(fā)需求不斷增長悖離

貧困地區(qū)面臨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的開發(fā)需求不斷增長之間難以調(diào)和的矛盾。一方面，貧困地區(qū)擺脫落后面貌、實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的需求更為迫切，希望把握好鄉(xiāng)村振興的重大政策機(jī)遇，利用自然資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、生態(tài)旅游以及礦產(chǎn)水能等產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展找到新的支撐點(diǎn)，同時(shí)，道路交通、農(nóng)田水利、通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施短板亟需彌補(bǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)十分繁重。另一方面，貧困地區(qū)又在空間上與生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感脆弱地帶存在著高度重疊，在國家主體功能定位上大多被確定為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，承擔(dān)著更大范圍內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)供給的責(zé)任，嚴(yán)格的環(huán)保政策不允許過度開發(fā)。加之由于生態(tài)敏感脆弱，貧困地區(qū)可承受的開發(fā)強(qiáng)度有限，一旦發(fā)生污染破壞，生態(tài)恢復(fù)困難且治理成本高昂。

（五）投資建設(shè)需求巨大與資金籌集困難矛盾

貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興在投入上具有覆蓋范圍廣、涉及領(lǐng)域多、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)成本高等特征，決定其需要投入龐大的資金。但同時(shí)，貧困地區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)落后，稅源結(jié)構(gòu)單一，地方財(cái)政收入有限，整合困難。與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠帳多，建設(shè)難，成本高，導(dǎo)致貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨較大的投入缺口。

三、貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑選擇

貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須根據(jù)其資源稟賦特點(diǎn)，找準(zhǔn)比較優(yōu)勢，并將其轉(zhuǎn)變成為市場優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，進(jìn)而形成帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)能。針對貧困地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興面臨的現(xiàn)實(shí)困難和挑戰(zhàn)，應(yīng)選擇如下基本路徑。

（一）以開放性振興為指向釋放內(nèi)生動(dòng)力

“富饒的貧困”是大部分貧困地區(qū)的共同點(diǎn)，多數(shù)貧困地區(qū)擁有豐富的生態(tài)資源、特色農(nóng)業(yè)資源，但卻因地理阻隔、交通不便而無法與消費(fèi)市場對接，因?yàn)橘Y本、人才、技術(shù)等發(fā)展要素稀缺而沒有能力開發(fā)。因此，貧困地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興必須樹立開放發(fā)展理念，以開放尋求突破，以開放實(shí)現(xiàn)發(fā)展。要加強(qiáng)交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決交通困難、信息閉塞的問題，讓貧困地區(qū)和外部的物質(zhì)流和信息流能互聯(lián)互通、暢通無阻。要大力發(fā)展農(nóng)村電商，讓消費(fèi)者與農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)快捷對接，解決農(nóng)產(chǎn)品銷售難、價(jià)格低問題。要促進(jìn)資本、技術(shù)、人才等現(xiàn)代要素向貧困地區(qū)流動(dòng)聚集，搭建中間平臺(tái)，構(gòu)建有效激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)外部要素與本地資源的對接，有效釋放發(fā)展?jié)撃?。要轉(zhuǎn)變思想觀念，學(xué)習(xí)和借鑒其他地區(qū)的發(fā)展模式和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探索創(chuàng)新符合貧困地區(qū)實(shí)際的特色化鄉(xiāng)村振興之道。

（二）以適度規(guī)模為引領(lǐng)強(qiáng)化優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)競爭力

以超小規(guī)模為基本特征的小農(nóng)經(jīng)營方式帶來土地細(xì)碎、粗放經(jīng)營和兼業(yè)經(jīng)營等一系列問題，進(jìn)而加劇貧困地區(qū)土地和生態(tài)資源的分散化，無法將資源要素聚合培育形成高質(zhì)量、高效益的產(chǎn)業(yè)。因此，貧困地區(qū)要通過土地規(guī)模經(jīng)營和服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的協(xié)同并進(jìn)強(qiáng)化優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)競爭力。一方面，推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營。深化農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”改革，進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)，開展農(nóng)業(yè)共營制、股份合作、土地托管等多種多樣的土地流轉(zhuǎn)方式，適度擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模。另一方面，更大力度推動(dòng)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。通過形成系統(tǒng)完備、運(yùn)行高效的社會(huì)化服務(wù)體系，有效增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化、組織化和社會(huì)化程度。

（三）以小農(nóng)提升為基礎(chǔ)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系

貧困地區(qū)多為山地、深丘地形，地塊狹小、分散、坡度大，農(nóng)業(yè)機(jī)械應(yīng)用范圍有限，能夠密集投入勞動(dòng)和擅于精耕細(xì)作的小農(nóng)戶具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。因此，要發(fā)揮小農(nóng)戶在貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的支柱作用，選擇能夠發(fā)揮小農(nóng)戶的密集勞動(dòng)投入和復(fù)雜手工勞動(dòng)優(yōu)勢，契合當(dāng)?shù)刈匀粭l件和市場需求的特色產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展林下種植、林下養(yǎng)殖、特色水果、中藥材、休閑觀光農(nóng)業(yè)，提升貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的質(zhì)量、效益和競爭力。要在構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系過程中同步進(jìn)行小農(nóng)戶的改造與升級(jí)。在保持小農(nóng)戶基本組織形態(tài)的基礎(chǔ)上，通過能力培訓(xùn)、服務(wù)支持、鏈條延伸、要素保障等方式實(shí)現(xiàn)對小農(nóng)戶的改造與提升，增強(qiáng)小農(nóng)戶的要素投入強(qiáng)度與組合度，將傳統(tǒng)型小農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型小農(nóng)。探索小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、命運(yùn)與共的產(chǎn)業(yè)共同體。

（四）以強(qiáng)化社會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興

貧困地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興需處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)之間的關(guān)系，需更加高度重視在脫貧攻堅(jiān)中常被忽視的社會(huì)建設(shè)，讓鄉(xiāng)村的獨(dú)特形態(tài)得以保持、魅力文態(tài)得以彰顯、優(yōu)美生態(tài)得以涵養(yǎng)。要提升農(nóng)村組織化程度，鼓勵(lì)農(nóng)民成立具有互助性質(zhì)的農(nóng)民合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)和資金互助社。要完善鄉(xiāng)村治理體系，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共文化設(shè)施建設(shè)和公共文化服務(wù)人才配置，增強(qiáng)村莊居民的凝聚力和向心力。要將自治、德治、法治有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)要在自治和德治上下功夫，加強(qiáng)村級(jí)鄉(xiāng)規(guī)民約的約束力，運(yùn)用熟人社會(huì)的聲譽(yù)機(jī)制對村民行為形成正向激勵(lì)和規(guī)范約束。要加強(qiáng)宜居村莊建設(shè)。以規(guī)劃約束為先導(dǎo)，拆村并村，建設(shè)一批新村聚居點(diǎn)，完善安全飲水、供電、網(wǎng)絡(luò)、道路等配套公服設(shè)施建設(shè)，形成綠色低碳的生活方式和循環(huán)生態(tài)的生產(chǎn)方式，推進(jìn)垃圾處理、污水治理、廁所改造等，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（五）以系統(tǒng)性政策支持為平臺(tái)匯聚多元政策合力

對貧困地區(qū)而言，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興必須通過綜合而持續(xù)性的政策支持，最大化地釋放多元政策疊加效應(yīng)。要注重不同政策的整合協(xié)同，將目標(biāo)指向總體一致、實(shí)施路徑和具體舉措存在重合的政策整合銜接起來，避免多種資金項(xiàng)目安排配置出現(xiàn)重復(fù)分散。當(dāng)前，最重要的是將精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合，形成精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興同向發(fā)力、同頻共振的良性互動(dòng)格局。要注重長期政策和短期政策的銜接整合，避免將一些具有長期性、復(fù)雜性問題的解決僅建立在一些臨時(shí)性舉措之上，應(yīng)更加重視從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，采取更具有系統(tǒng)性、持久性的政策舉措。

四、貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的對策建議

（一）構(gòu)建鄉(xiāng)村人才培育機(jī)制

貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需破解人才瓶頸，要通過人才引進(jìn)、人才回流和人才培訓(xùn)等多元手段，建設(shè)充滿人氣和具有生機(jī)活力的鄉(xiāng)村。一是要引導(dǎo)外部人才流向貧困地區(qū)鄉(xiāng)村。出臺(tái)人才吸引的優(yōu)惠政策，構(gòu)建公平競爭空間，暢通社會(huì)上升渠道，讓貧困地區(qū)成為創(chuàng)業(yè)人員、年輕干部實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值、創(chuàng)造幸福生活的筑夢空間。要發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，做精魅力鄉(xiāng)情文化，讓鄉(xiāng)村成為城市人口度假休閑旅游之所、城市退休人員的綠色養(yǎng)老之地。二是要引導(dǎo)和鼓勵(lì)本地外出人才回流。要出臺(tái)具體支持政策，鼓勵(lì)能力相對更加突出的退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大學(xué)生等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。三是注重本土人才培育。要加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，尤其是從貧困地區(qū)農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀出發(fā)，合理增加農(nóng)技人員、教師、醫(yī)生等專業(yè)技術(shù)人員編制。積極培育新型職業(yè)農(nóng)民、鄉(xiāng)村工匠、文化能人和非遺傳承人等。

（二）強(qiáng)化對小農(nóng)戶的支持保護(hù)

貧困地區(qū)要建立健全針對小農(nóng)戶的支持保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)小農(nóng)戶提升發(fā)展，發(fā)揮小農(nóng)戶在貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的支柱作用。一是要加強(qiáng)對支持保護(hù)小農(nóng)戶重要意義的認(rèn)識(shí)，將農(nóng)業(yè)支持政策從重點(diǎn)支持規(guī)模經(jīng)營主體向支持規(guī)模經(jīng)營主體和小農(nóng)戶并重的方向轉(zhuǎn)變。二是要分類明確小農(nóng)戶支持保護(hù)重點(diǎn)。要從小農(nóng)戶群體正處于分化發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，采取針對性和差異化的扶持政策，重點(diǎn)支持發(fā)展型小農(nóng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是要鼓勵(lì)小農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)、地塊置換等方式實(shí)現(xiàn)適度集中規(guī)模經(jīng)營，在生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)性社會(huì)化服務(wù)、金融、培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、電商等方面加強(qiáng)對小農(nóng)戶的支持，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶社會(huì)化服務(wù)的全環(huán)節(jié)支撐、全要素保障。四是要強(qiáng)化對小農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)。建立真正代表農(nóng)民利益的合作社，以合作社為載體提升小農(nóng)戶的組織程度，發(fā)揮其對小農(nóng)戶的保護(hù)作用。

（三）深化農(nóng)村土地制度改革

農(nóng)村土地制度改革能夠關(guān)聯(lián)性地帶動(dòng)城市要素向農(nóng)村流動(dòng)聚集，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這對發(fā)展要素尤為稀缺的貧困地區(qū)無疑更為重要。一是要繼續(xù)深化農(nóng)村承包土地的“三權(quán)分置”改革。在保證“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”的基礎(chǔ)上，探索采取更加低成本的、多元化的土地確權(quán)方式；要加快土地流轉(zhuǎn)市場交易體系建設(shè)，解決因產(chǎn)權(quán)分散、農(nóng)民獲取信息困難而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)交易性和流動(dòng)性不足的困境。二是深入推進(jìn)宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革。貧困地區(qū)應(yīng)抓住改革機(jī)遇，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，利用閑置宅基地和閑置住房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、休閑體驗(yàn)、健康養(yǎng)生等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。應(yīng)促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)成果在貧困地區(qū)推廣應(yīng)用。利用村莊零散閑置的建設(shè)用地，保障農(nóng)用地設(shè)施建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需求。三是深化集體林地改革。解決林地開發(fā)層次低、農(nóng)民被擠出等問題，重點(diǎn)改變林木資源“砍伐+銷售”的單一低效經(jīng)營方式，促進(jìn)林地規(guī)?；?jīng)營。探索合作經(jīng)營等能讓農(nóng)民共享收益的經(jīng)營模式，積極發(fā)展附加值更高的林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游、森林康養(yǎng)等，提升林地資源的綜合利用效率。

（四）建立多元投入保障體系

要進(jìn)一步加大資金投入力度，拓展資金投入來源渠道，為貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興提供資金保障。一是要加大財(cái)政資金投入力度。完善財(cái)政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長機(jī)制，財(cái)政投入鄉(xiāng)村振興資金應(yīng)與年度GDP增速、年度財(cái)政收入增幅掛鉤，各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要重點(diǎn)向貧困縣尤其是深度貧困縣傾斜。二是要撬動(dòng)社會(huì)資本。發(fā)揮財(cái)政資金的投資引導(dǎo)作用，通過設(shè)立發(fā)展基金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金吸引社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村振興。三是要推動(dòng)金融資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興投資領(lǐng)域。在進(jìn)一步抑制農(nóng)村信用社、農(nóng)商銀行脫農(nóng)傾向基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，解決借貸雙方信息不對稱和貸款違約懲戒難的問題。同時(shí)推動(dòng)承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等抵押貸款。創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品模式，采用土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保、農(nóng)民合作社擔(dān)保、農(nóng)戶聯(lián)保等方式實(shí)現(xiàn)借貸增信，有效緩解金融機(jī)構(gòu)因擔(dān)心農(nóng)戶違約而導(dǎo)致不敢放貸的矛盾。

（五）創(chuàng)新有效的政策整合平臺(tái)

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)、新農(nóng)村建設(shè)等其他戰(zhàn)略舉措之間的政策整合，匯聚政策合力，提升政策效率。一是要增強(qiáng)各項(xiàng)政策舉措的聯(lián)動(dòng)性。在脫貧攻堅(jiān)中，要將鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)要求融入其中，把深度貧困地區(qū)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，在確保“兩不愁”“三保障”和公共服務(wù)指標(biāo)等指標(biāo)達(dá)標(biāo)的同時(shí)，同步推進(jìn)生態(tài)建設(shè)、基層善治、文化傳承，為鄉(xiāng)村全面振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是要注重工作機(jī)制的整合。要將脫貧攻堅(jiān)中形成的經(jīng)驗(yàn)、模式、政策固化成為規(guī)范制度，如實(shí)施區(qū)域扶貧協(xié)作、對口幫扶、設(shè)置駐村工作組和第一書記等，積極應(yīng)用到鄉(xiāng)村振興之中。三是要注重資金項(xiàng)目的整合。要制定關(guān)于財(cái)政涉農(nóng)資金和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目整合的實(shí)施細(xì)則，解決整合資金項(xiàng)目面臨的實(shí)際困難。建立健全資金項(xiàng)目整合制度與平臺(tái)，有效解決資金使用分割、利用效率不高的問題。