尹彪

摘要：習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。全面實(shí)施績(jī)效管理第一次被寫入黨的報(bào)告這一綱領(lǐng)性文件，可以說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理被提到了一個(gè)全所未有的高度。這為進(jìn)一步深化財(cái)政預(yù)算制度改革，完善預(yù)算績(jī)效管理指明了方向。

關(guān)鍵詞：績(jī)效管理；預(yù)算資金；強(qiáng)化監(jiān)督

一、深刻認(rèn)識(shí)全面實(shí)施績(jī)效管理的重大意義

一是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在提高政府績(jī)效。財(cái)政是政府收支的車載體，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)政府績(jī)效改革的主要途徑和有效工具，也是提升政府治理能力現(xiàn)代化的切入點(diǎn)。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，有助于適時(shí)調(diào)整我們的財(cái)政政策制度，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)形成正確的政績(jī)觀、理財(cái)觀，促進(jìn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，推動(dòng)行政效能的提高，進(jìn)而推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然選擇。黨的十九大報(bào)告著眼全局，體現(xiàn)戰(zhàn)略思維，要求盡快建立起符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代財(cái)政制度。十八大以來(lái)的五年，在財(cái)稅領(lǐng)域發(fā)起和推進(jìn)了多項(xiàng)改革，現(xiàn)代財(cái)政制度初見端倪。部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等改革基本成型，轉(zhuǎn)移支付、政府和部門預(yù)決算公開、地方政府債務(wù)治理等改革持續(xù)深入推進(jìn)，預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性、可控性不斷提高，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理夯實(shí)了基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，也是公共財(cái)政改革的重要方向。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增長(zhǎng)進(jìn)入中低速增長(zhǎng)的新階段，財(cái)政支出固化和增支壓力不斷增大，這就要求將財(cái)政資金管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到財(cái)政支出后的成效上，轉(zhuǎn)變到財(cái)政政策和財(cái)政支出的質(zhì)量上，唯有不斷強(qiáng)化公共財(cái)政的績(jī)效觀念，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政資金分配機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和財(cái)政支出效益的最大化。

三是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的必要途徑。政府要履行自身職能，財(cái)政資金是物質(zhì)基礎(chǔ)，財(cái)政預(yù)算制度是體制基礎(chǔ)。預(yù)算績(jī)效直接關(guān)系到政府績(jī)效，是影響政府各項(xiàng)功能績(jī)效的關(guān)鍵因素。預(yù)算績(jī)效管理突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的編制和支出，切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益。它是政府績(jī)效管理的核心內(nèi)容，也是建立法治政府、效率政府、責(zé)任政府的重要內(nèi)容，是系統(tǒng)提升政府治理能力的關(guān)鍵一環(huán)。與此同時(shí)，預(yù)算績(jī)效管理突出為民理財(cái)?shù)睦砟睿瑥?qiáng)調(diào)支出的責(zé)任和效率，客觀上要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，少花錢、多辦事，更好、更多、更有效率地向社會(huì)提供給公共產(chǎn)品，踐行“為人民服務(wù)”的宗旨。

四是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是推進(jìn)依法理財(cái)?shù)谋厝慌e措。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的結(jié)果導(dǎo)向，它的基本環(huán)節(jié)包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用。深入推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，既是深入貫徹十九大精神的要求，也是依法理財(cái)，建設(shè)公開、透明、科學(xué)、民主、法制財(cái)政的必然選擇?！皟?nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績(jī)效和公開透明”是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要素。

二、西安市預(yù)算績(jī)效管理歷程和現(xiàn)狀

西安市自2006年以來(lái)逐步推進(jìn)的預(yù)算績(jī)效管理改革，正是從改進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理的角度推動(dòng)政府部門形成正確的政績(jī)觀、理財(cái)觀和提升行政效率的有益嘗試。目前，西安市預(yù)算績(jī)效管理改革穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)歷了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)和預(yù)算績(jī)效管理改革兩個(gè)階段，取得了一定成效，初步實(shí)現(xiàn)了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的工作要求。

第一階段：績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)階段（2006-2011年）

西安市從2006年啟動(dòng)市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，先后印發(fā)了績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案等13項(xiàng)制度。從2006年到201 1年，共對(duì)全市54項(xiàng)重大財(cái)政支出組織開展了重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，涉及財(cái)政資金37億元。并且，從2008年起至2011年，共對(duì)43個(gè)市級(jí)預(yù)算部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)試點(diǎn)工作，涉及財(cái)政資金7.2億元。經(jīng)過(guò)近六年的實(shí)踐探索，全市初步形成了“財(cái)政部門指導(dǎo)評(píng)價(jià)和重點(diǎn)抽評(píng)，部門單位自我評(píng)價(jià)，相關(guān)部門參與評(píng)價(jià)”的層次分明、相互聯(lián)動(dòng)的工作格局。

第二階段：預(yù)算績(jī)效管理改革階段（2012年-2017年）

按照財(cái)政部的改革要求，從2012年6月起西安市啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革工作，經(jīng)過(guò)六年來(lái)的實(shí)踐探索和深入推進(jìn)，績(jī)效目標(biāo)管理逐漸全面納入了預(yù)算管理流程，沒有績(jī)效目標(biāo)就不能進(jìn)入下一流程，所有部門每年都能開展績(jī)效自評(píng)工作，部分財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有了一定的應(yīng)用，部門預(yù)算績(jī)效意識(shí)逐步增強(qiáng)。

一是基本構(gòu)建起預(yù)算績(jī)效管理制度體系。2012年，制定了“1+5”預(yù)算績(jī)效管理辦法和考核制度，內(nèi)容涵蓋績(jī)效目標(biāo)編審、績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋與應(yīng)用全過(guò)程及局內(nèi)各業(yè)務(wù)處室職責(zé)分工、考核辦法，基本構(gòu)建起預(yù)算績(jī)效管理制度體系。2014年印發(fā)了《西安市財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)分類個(gè)性指標(biāo)體系》，2016年初印發(fā)了《市級(jí)部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》，系統(tǒng)化、規(guī)范化、可操作性地完善了績(jī)效目標(biāo)管理各項(xiàng)內(nèi)容，強(qiáng)化了績(jī)效目標(biāo)管理的制度支撐。

二是基本實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)管理全覆蓋。西安市2008年首次提出并在編制2009年預(yù)算時(shí)選擇31個(gè)市級(jí)部門試點(diǎn)編制績(jī)效目標(biāo)；在編制2012年度預(yù)算起要求對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類和社會(huì)事業(yè)類100萬(wàn)元以上的項(xiàng)目必須填報(bào)績(jī)效目標(biāo)；在編制2015年度預(yù)算起要求部門預(yù)算編報(bào)績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目支出占本部門項(xiàng)目支出總量的比例要達(dá)到50%以上；2017年部門預(yù)算編報(bào)工作基本完成了項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)編審全覆，并同步批復(fù)了編報(bào)的績(jī)效目標(biāo)。

三是財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)規(guī)模逐年擴(kuò)大。2012-2017年累計(jì)開展82項(xiàng)共計(jì)154.63億元資金的財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)，其中2017年開展17項(xiàng)共計(jì)47.17億元。評(píng)價(jià)規(guī)模逐年擴(kuò)大、評(píng)價(jià)質(zhì)量逐年提高和規(guī)范。

四是績(jī)效自評(píng)實(shí)現(xiàn)部門全覆蓋。從2012年起，績(jī)效自評(píng)試點(diǎn)的范圍覆蓋到所有市級(jí)一級(jí)預(yù)算單位；2014年起，各預(yù)算單位開展績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)的資金量要占到本部門年度預(yù)算資金量的30%；自評(píng)資金規(guī)模逐年擴(kuò)大，績(jī)效自評(píng)范圍覆蓋了所有部門。2016年市級(jí)共有127個(gè)單位完成了166個(gè)項(xiàng)目102億元資金的績(jī)效自評(píng)，占本級(jí)部門決算項(xiàng)目支出223.24億元的45.7%。

五是評(píng)價(jià)類別和方式不斷拓展。從2006年的項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)擴(kuò)展到2014年起開展部門整體支出評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)方式從2014年起開展委托第三機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)價(jià)。2017年60多個(gè)部門全面開展了部門整體支出自評(píng)。

六是建立了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與整改、應(yīng)用制度。財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作完成后，一方面及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算單位，單位基本按規(guī)定時(shí)限反饋了具體整改情況和采取的相關(guān)措施；另一方面選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目，將評(píng)價(jià)結(jié)果、存在的主要問(wèn)題，以及完善制度、加強(qiáng)管理的相關(guān)建議向市政府專題報(bào)告；切實(shí)強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將其作為安排預(yù)算單位年度資金的重要參考依據(jù)，資金管理和使用效益好的項(xiàng)目，優(yōu)先保障和支持，結(jié)果差的，問(wèn)題比較多的，除了要求被查單位整改，還要在資金安排上予以扣減或暫緩安排。

七是建立了區(qū)縣和市級(jí)部門績(jī)效管理考評(píng)制度。近年來(lái)，每年重點(diǎn)從組織建設(shè)、制度建設(shè)、工作開展、宣傳培訓(xùn)等方面加強(qiáng)區(qū)縣工作考評(píng)，從工作組織、績(jī)效目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)、結(jié)果應(yīng)用、宣傳培訓(xùn)等方面對(duì)市級(jí)部門工作考評(píng)，并將區(qū)縣工作考核納入?yún)^(qū)縣財(cái)政綜合評(píng)價(jià)內(nèi)容予以獎(jiǎng)懲，促進(jìn)了全市預(yù)算績(jī)效管理工作的開展。

這項(xiàng)改革雖已取得了階段性的成果，但是由于沒有從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)和設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效管理制度，目前仍存在諸多問(wèn)題。主要是：一是從認(rèn)識(shí)看，預(yù)算績(jī)效管理改革還僅局限在財(cái)政和各部門財(cái)務(wù)人員的工作任務(wù)，預(yù)算部門和其業(yè)務(wù)人員還不夠重視，績(jī)效管理第一責(zé)任落實(shí)還不到位。二是從區(qū)域看，市級(jí)績(jī)效管理改革較為深入，區(qū)縣和開發(fā)區(qū)績(jī)效管理工作開展相對(duì)落后，且不夠均衡，開發(fā)區(qū)普遍起步晚、工作較為薄弱，個(gè)別區(qū)縣工作開展不夠全面深入。三是從工作質(zhì)量看，績(jī)效目標(biāo)編審質(zhì)量不夠高，績(jī)效目標(biāo)評(píng)審還未有效落實(shí)，財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)和績(jī)效自評(píng)報(bào)告質(zhì)量有待提高等。四是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用有待強(qiáng)化，與預(yù)算分配有效結(jié)合還較少，績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)報(bào)告公開等監(jiān)督約束機(jī)制尚未實(shí)施，績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制也未建立。

三、貫徹黨的十九大精神，全面推進(jìn)績(jī)效管理工作

一是堅(jiān)持以全面實(shí)施績(jī)效管理為目標(biāo)，在財(cái)政預(yù)算管理中貫徹績(jī)效理念。要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)黨的十九大報(bào)告中關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理的重要內(nèi)容，以實(shí)事求是的態(tài)度，明確工作思路和預(yù)期目標(biāo)，出臺(tái)并完善一攬子措施，著重抓好預(yù)算績(jī)效管理四個(gè)環(huán)節(jié)的工作，即：目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用，構(gòu)建“事前績(jī)效審核、事中績(jī)效督查、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”的工作框架。西安市的財(cái)政資金分配和監(jiān)督機(jī)制必須以績(jī)效為導(dǎo)向，圍繞提高財(cái)政資金使用效益這根主線，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程中融入績(jī)效的理念和方法，提高預(yù)算管理的科學(xué)性，促進(jìn)部門重視預(yù)算績(jī)效。

二是堅(jiān)持抓住目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)兩個(gè)核心環(huán)節(jié)，實(shí)施全過(guò)程績(jī)效管理。全面落實(shí)西安市印發(fā)的《部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》規(guī)定，把績(jī)效目標(biāo)編審作為預(yù)算編審工作的重點(diǎn)內(nèi)容和必經(jīng)程序，建立起先有項(xiàng)目目標(biāo)、后有項(xiàng)目預(yù)算、預(yù)算編制必有績(jī)效目標(biāo)的工作機(jī)制。要對(duì)績(jī)效目標(biāo)加強(qiáng)管理，預(yù)算安排一定要與績(jī)效目標(biāo)、資金使用效果緊密掛鉤。要繼續(xù)開展項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，扎實(shí)做好部門整體支出評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋。同時(shí)，要積極探索對(duì)重大專項(xiàng)資金、重大國(guó)家決策項(xiàng)目的中期績(jī)效評(píng)價(jià)，切實(shí)提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的公信力，提高評(píng)價(jià)報(bào)告的客觀眭、公正性、權(quán)威性和獨(dú)立性。

三是堅(jiān)持以“縱向到底、橫向到邊”為原則，進(jìn)一步補(bǔ)齊市級(jí)和區(qū)縣績(jī)效管理中存在的短板。將預(yù)算績(jī)效管理改革全面深入推進(jìn)到市、區(qū)縣和開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)財(cái)政和各部門、各單位，縱向橫向全面實(shí)行績(jī)效管理，不留死角，實(shí)現(xiàn)橫向到邊，縱向到底。各級(jí)所有財(cái)政資金，預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督全部過(guò)程，政府預(yù)算的所有內(nèi)容，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，都要納入績(jī)效管理的范疇，打造全過(guò)程、全覆蓋、全要素的大績(jī)效管理。

四是堅(jiān)持以程序化、公開化為手段，強(qiáng)化監(jiān)督，提高績(jī)效管理的質(zhì)量和公信力。首先，建立績(jī)效信息報(bào)告制度，向本級(jí)政府及人大及時(shí)報(bào)告近期重大支出的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效情況等信息，一方面為政府決策提供參考，另一方面自覺接受人大監(jiān)督。其次，規(guī)范績(jī)效信息公開。拓寬公開的范圍和渠道，對(duì)信息公開的主體、程序、內(nèi)容和方式做出進(jìn)一步的規(guī)范，提高績(jī)效信息公開的準(zhǔn)確性、可理解性。按照有關(guān)法律、行政法規(guī)要求，將有關(guān)績(jī)效結(jié)果和部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，特別是社會(huì)關(guān)注度高、涉及百姓民生的重要支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，及時(shí)向社會(huì)公開，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。再次，健全績(jī)效考核機(jī)制，將部門績(jī)效管理考核和區(qū)縣績(jī)效管理考核納入年度目標(biāo)考核內(nèi)容體系，強(qiáng)化預(yù)算部門是預(yù)算績(jī)效管理第一責(zé)任人的意識(shí)，并逐步建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)建立覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、公開透明、約束有力的財(cái)政績(jī)效管理機(jī)制。