李 丹

從清末“新政”中央權(quán)力試圖延伸至基層開(kāi)始，至南京國(guó)民政府20世紀(jì)30年代所掀起的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，伴隨這一系列進(jìn)程而至的正是基層政權(quán)不斷從縣伸展到區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，使各級(jí)基層政權(quán)不論在政治、文化或經(jīng)濟(jì)等各方面，都發(fā)生了巨大變化。正是民國(guó)時(shí)期在大規(guī)模劃分縣區(qū)劃、發(fā)展縣建設(shè)事業(yè)過(guò)程中，界線糾紛頻頻發(fā)生，此類糾紛關(guān)涉地方人事、經(jīng)濟(jì)教育資源等問(wèn)題而顯得格外復(fù)雜。廣東省在民國(guó)18-25年（1929－1936）間陳濟(jì)棠統(tǒng)治下經(jīng)濟(jì)獲得高速發(fā)展，各縣為爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需之資源，促使縣界糾紛問(wèn)題愈演愈烈，甚至深刻影響到地方政治格局。總體上，目前學(xué)術(shù)界雖已有少量研究成果關(guān)注民國(guó)時(shí)期的省縣界糾紛,但對(duì)民國(guó)廣東省的省縣界糾紛少有論及，關(guān)注不夠。本文使用廣東省檔案館所藏民國(guó)檔案，試對(duì)抗戰(zhàn)前的廣東縣界糾紛問(wèn)題作一探討。

一、南京國(guó)民政府的界線管理

南京國(guó)民政府統(tǒng)治初期，縣界混亂與測(cè)繪事務(wù)發(fā)展緩慢，是全國(guó)性縣界糾紛問(wèn)題普遍產(chǎn)生的重要因素，同時(shí)也推動(dòng)了南京國(guó)民政府的行政區(qū)劃建設(shè)。

20世紀(jì)20年代末至30年代初，各省縣政區(qū)不齊、縣界混亂等情況已比較嚴(yán)重：各省“插花地”較多；各縣區(qū)域畸形且大小不一，縣行政區(qū)域邊界處多有犬牙交錯(cuò)之地，界線曲折而極易混淆；再者各縣多有區(qū)域過(guò)大之現(xiàn)象，于治理上極為不便；且由于沒(méi)有勘定精密的行政區(qū)域邊界，大量行政邊界以習(xí)慣線方式存在，這些習(xí)慣線含混不清，易致生糾紛。以上區(qū)域不整齊、界線不清之種種情況導(dǎo)致諸多問(wèn)題產(chǎn)生：首先致使行政管理混亂，使人口、賦稅、田畝的統(tǒng)計(jì)無(wú)從進(jìn)行，影響政府治理；同時(shí)也給國(guó)民黨所推行的地方自治帶來(lái)諸多不便：地方自治展開(kāi)的首要工作便是確定自治區(qū)域，自治區(qū)域不明確窒礙自治工作的進(jìn)行；再者從經(jīng)濟(jì)角度看，區(qū)域之不整齊，界線混亂也將導(dǎo)致國(guó)家稅收的大量流失，地方經(jīng)濟(jì)亦受極大影響；第三，政區(qū)不整齊，界線混亂，糾紛易起，影響地區(qū)團(tuán)結(jié)及社會(huì)穩(wěn)定，界線糾紛成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要問(wèn)題。

由此南京國(guó)民政府加強(qiáng)了對(duì)界線的管理，主要措施有：

（1）頒布《省市縣勘界條例》，訂立勘界標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)政部在處理界線糾紛過(guò)程中苦于沒(méi)有一定標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)界雙方爭(zhēng)論不休，莫衷一是，遂依據(jù)“土地天然形勢(shì)及行政管理之便利，與其他事實(shí)問(wèn)題”，于民國(guó)19年（1930）5月制定了勘界的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)《省市縣勘界條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），后經(jīng)行政院令準(zhǔn)于同年6月頒布。[1]此《省市縣勘界條例》主要意圖是針對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題而必須進(jìn)行重定界線的縣行政區(qū)域邊界，并未打算進(jìn)行全國(guó)性的勘界。《條例》共有十二款，為簡(jiǎn)單的區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定，劃分標(biāo)準(zhǔn)比較概括，于具體細(xì)節(jié)并無(wú)規(guī)定。可能是各省情況各有不同，具體細(xì)節(jié)交由各省自己訂立。

（2）頒布《縣行政區(qū)域整理大綱》，對(duì)縣行政區(qū)域進(jìn)行整理。民國(guó)20年（1931）內(nèi)政部根據(jù)各省勘界提案，制定《縣行政區(qū)域整理大綱》，作為《條例》的補(bǔ)充辦法，于同年4月間經(jīng)行政院第18次國(guó)務(wù)會(huì)議議決通過(guò)，對(duì)于《條例》中九種需要重定界線的情況確定了四條簡(jiǎn)單指導(dǎo)原則，以及部分程序規(guī)定。[2]此后中央政府再未頒發(fā)類似的條例，而這兩份條例也算一直指導(dǎo)著各省縣行政區(qū)域整理、勘界工作。

全國(guó)各省于是展開(kāi)縣行政區(qū)劃整理工作，如改定舊有的行政區(qū)域名稱，厘定舊行政區(qū)域界限，設(shè)立新縣治，劃清省縣與縣之間行政界線等，其中河南、河北、浙江、湖北等省份縣行政區(qū)域整理成果較突出。

（3）實(shí)行土地測(cè)量。南京國(guó)民政府一邊著手解決現(xiàn)存界線混亂問(wèn)題，一邊展開(kāi)土地測(cè)量。民國(guó)18年（1929）國(guó)民黨三屆2次中央會(huì)議議決案責(zé)成參謀本部辦理邊疆測(cè)量，成立陸地測(cè)量總局，各省也成立了陸地測(cè)量局。參謀本部首先進(jìn)行首都和江寧地帶的土地測(cè)量，并開(kāi)始整理各省陸軍測(cè)量機(jī)關(guān)，將原來(lái)控制不嚴(yán)的各省陸軍測(cè)量局歸并總局，以便進(jìn)行全國(guó)測(cè)量。民國(guó)20年陸地測(cè)量總局內(nèi)部設(shè)立航測(cè)隊(duì)，為近現(xiàn)代航空測(cè)量開(kāi)端，其后陸陸續(xù)續(xù)編制出多種新地圖。全國(guó)測(cè)量總局更于民國(guó)25年訂立《完成全國(guó)軍用、地籍圖測(cè)量計(jì)劃綱要》，陸地測(cè)量與航空測(cè)量同時(shí)進(jìn)行，計(jì)劃對(duì)全國(guó)土地進(jìn)行測(cè)量，完成全國(guó)地籍圖與國(guó)防軍事及國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要之種種地圖。

民國(guó)期間，南京國(guó)民政府加強(qiáng)了行政區(qū)劃和加快對(duì)全國(guó)土地的測(cè)量，但是后期戰(zhàn)事頻繁，南京國(guó)民政府完成全國(guó)性的地籍測(cè)量計(jì)劃最終并未實(shí)現(xiàn)。

二、國(guó)民廣東省的界線糾紛概況

民國(guó)18-25年（1929-1936），廣東省處于陳濟(jì)棠治下，大力發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)試圖與中央抗衡，全省經(jīng)濟(jì)獲得高速發(fā)展，各縣為爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)相進(jìn)行各種建設(shè)事業(yè)，使得縣界糾紛問(wèn)題一時(shí)猛增。因此，廣東縣政建設(shè)及縣界糾紛高潮既具有民國(guó)建立以后縣政建設(shè)運(yùn)動(dòng)及縣界糾紛的普遍特征，又有廣東地方政權(quán)與中央政權(quán)對(duì)立與調(diào)和背景下的鮮明特征。

民國(guó)18年（1929），廣東省開(kāi)始有計(jì)劃地進(jìn)行物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，以政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，重點(diǎn)進(jìn)行間接生產(chǎn)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好條件。民國(guó)21年又制定《廣東省三年施政計(jì)劃大綱》?！洞缶V》主要強(qiáng)調(diào)物質(zhì)、精神建設(shè)平衡發(fā)展，城市、鄉(xiāng)村兼顧的原則，一切經(jīng)濟(jì)措施力求特別注意改良農(nóng)工生活及增進(jìn)其利益之原則；并計(jì)劃整理財(cái)政與吏治，進(jìn)行鄉(xiāng)村、城市政治、經(jīng)濟(jì)、教育、救濟(jì)、交通事業(yè)建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重。[3]以上可見(jiàn)廣東省從始至終其較為關(guān)注鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與交通建設(shè)。雖然《廣東省三年施政計(jì)劃大綱》并未得以全部實(shí)現(xiàn)，但陳濟(jì)棠政府一直堅(jiān)持按該《大綱》加強(qiáng)廣東建設(shè)，三年施政計(jì)劃實(shí)后仍取得不少成就。就廣東省公路建設(shè)而言，民國(guó)18年時(shí)，廣東全省公路已建成近8000公里，其區(qū)域內(nèi)公路密度只雄居全國(guó)第二。[4]至民國(guó)21年底，公路就已筑成10612.81公里,位居全國(guó)首位，還占全國(guó)已筑公路總里數(shù)將近1/6。[5]民國(guó)22年時(shí)，粵省已通車公路線有11244公里，名列全國(guó)首位。[6]據(jù)民國(guó)25年11月廣東公路處統(tǒng)計(jì)，全省公路已建成14518公里，長(zhǎng)度與密度均居全國(guó)首位。[7]在各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中公路線修筑的成就實(shí)最為突出。

此外，廣東省內(nèi)縣區(qū)域界線也存在較多問(wèn)題。如插花地情形嚴(yán)重，其形成可溯及在明代厘定各縣疆界時(shí)，以各縣田賦多寡不均而將某縣田賦交與另一縣征收，由此形成地在一縣，田賦、訴訟、教育、治安諸端卻屬另一縣的狀況。廣東省的插花地主要集中在順德、東莞、南海等地，信宜縣也有郁南、云浮等縣的插花地。

隨著廣東省縣自治的推行及經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施的開(kāi)展，一方面隨著地方自治，田畝、警察、戶籍等事項(xiàng)的推行，另一方面由于公路、工廠等近代經(jīng)濟(jì)事業(yè)的進(jìn)行，土地日益重要，人們要求界線明確劃分的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。20世紀(jì)二三十年代，廣東全省的各類界線糾紛日益增多，鄉(xiāng)界糾紛、縣界糾紛、省界糾紛時(shí)有發(fā)生，其中又以縣界糾紛最為突出。據(jù)當(dāng)時(shí)檔案、報(bào)刊等資料顯示，這一時(shí)期廣東一省的縣界糾紛不下50起，糾紛發(fā)生密集且不絕于縷，多數(shù)糾紛至1949年前仍懸而未決，其聲勢(shì)頗緊。廣東省縣界糾紛有省內(nèi)縣與縣界線糾紛、省內(nèi)縣與市界線糾紛、本省與鄰省縣界糾紛。其中省內(nèi)縣與市界線糾紛寥寥，目前所見(jiàn)僅有民國(guó)24年廣州市與番禺縣之間的糾紛。本省與鄰省縣界糾紛主要是廣東省與廣西省、福建省、湖南省交界處的縣界糾紛：如廣東省欽縣與廣西省邕寧縣爭(zhēng)那陳墟而產(chǎn)生的縣界糾紛案；廣東省封川縣與廣西省蒼梧縣爭(zhēng)木雙墟而產(chǎn)生的縣界糾紛案；廣東省開(kāi)建縣與廣西省懷集縣之間的縣界糾紛案；廣東蕉嶺六區(qū)上九鄉(xiāng)與福建武平縣之間的縣界糾紛案；民國(guó)27-37年廣東連平縣與湖南臨武縣之間的爭(zhēng)界糾紛。

當(dāng)時(shí)省內(nèi)縣界糾紛較多，其發(fā)生的原因主要有：（1）爭(zhēng)田畝利益，當(dāng)時(shí)廣東省勘界委員會(huì)就曾稱此類縣界糾紛甚多。如民國(guó)25年（1936）勘界委員會(huì)勘定高要、高明的縣界糾紛案，新會(huì)、鶴山，因鶴山縣某區(qū)某鄉(xiāng)“越界”到新會(huì)某鄉(xiāng)征收更谷而發(fā)生的縣界糾紛案。（2）爭(zhēng)墟場(chǎng)利益。如吳川、茂名爭(zhēng)梅菉墟場(chǎng)，東莞、寶安爭(zhēng)觀瀾墟墟場(chǎng)，番禺、從化爭(zhēng)獅前市，其中最具代表性的是吳川、茂名爭(zhēng)梅菉縣界糾紛。梅菉原來(lái)吳川、茂名接壤處的小墟場(chǎng)，隨著墟場(chǎng)貿(mào)易繁盛，兩縣人民不斷前來(lái)居住，地域也不斷向周圍拓展并與周圍繁茂村鄉(xiāng)聯(lián)為一體，發(fā)展成為一個(gè)商業(yè)較為發(fā)達(dá)的大區(qū)域。此梅菉一域本在吳川、茂名地域上拓展而成，雙方各占一部分，界線錯(cuò)雜不清，以致發(fā)生界線糾紛。（3）爭(zhēng)礦產(chǎn)利益。如三水、花縣爭(zhēng)鳥(niǎo)石巖糾紛。（4）因公路利益，如連平與和平之爭(zhēng)，番禺與從化之爭(zhēng)，羅定與郁南之爭(zhēng)。（5）因行政管轄不明。各縣在行使區(qū)域管轄時(shí)亦產(chǎn)生諸多縣界糾紛，如番禺縣與廣州市毗連，界線混亂，早先就因辦理地方自治事宜而發(fā)生管轄爭(zhēng)議。廣州市與番禺、南海交界處也因此出現(xiàn)警察管轄范圍混亂等問(wèn)題，甚至，民國(guó)23年居然發(fā)生省會(huì)公安局與番禺縣爭(zhēng)管大沙頭事件。此五類糾紛中，以因辦理地方自治下的田畝征稅、戶口統(tǒng)計(jì)、警察管理等各種事宜及因爭(zhēng)奪公路利益和墟場(chǎng)利益而起者為數(shù)最多，反映各縣縣界混亂，導(dǎo)致地方在發(fā)展過(guò)程中凸顯的利益分配矛盾。

三、民國(guó)廣東省地政管理概況

民國(guó)廣東省基本接受南京國(guó)民政府在縣政建設(shè)方面的許多舉措，在具體建設(shè)措施上也與中央同步，在許多具體法規(guī)上仍實(shí)行南京國(guó)民政府頒布的各種縣政法規(guī)或參照實(shí)行，如參照《省市縣勘界條例》、《縣行政區(qū)域整理大綱》進(jìn)行勘界及整理縣行政區(qū)域。但在縣政事務(wù)上，一方面采納中央的縣政條例，一方面拒絕中央內(nèi)政部對(duì)廣東省內(nèi)縣政事務(wù)的管理。廣東省的縣行政區(qū)劃建設(shè)同樣集中在縣行政區(qū)域的整理，諸如清理插花地等事項(xiàng)；以及對(duì)行政區(qū)域邊界即縣界的勘定與管理；進(jìn)行土地測(cè)量等。

首先整理縣行政區(qū)域，清理插花地。從南京國(guó)民政府頒布《縣組織法》、《縣組織實(shí)行法》至民國(guó)20年（1931）5月反蔣派在廣州成立國(guó)民政府后，廣東省所奉行的地方自治條例，基本不脫離民國(guó)17年頒布的《縣組織法》的規(guī)劃，以縣—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)為自治單位。但是要推行自治，首先就是要?jiǎng)澐趾米灾螀^(qū)域，自治區(qū)域范圍不確定將窒礙自治工作的推行。為此，廣東省政府一面命令下屬各縣從速劃分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治區(qū)域，一面命其將劃分好的區(qū)域繪制成地圖上呈。民國(guó)21年南京中央政府內(nèi)政部向廣東省民政廳下發(fā)《省市縣勘界條例》與《縣行政區(qū)域整理辦法大綱》，廣東省民政廳又命各縣查明各縣界劃情形，并繪具圖說(shuō)上呈。擬在各縣上呈圖說(shuō)之后進(jìn)行區(qū)域整理。但是真正認(rèn)真執(zhí)行這項(xiàng)工作的縣份并不多，正如民國(guó)23年，省民政廳在派出自治協(xié)助員到瓊屬各縣催辦地方自治事宜時(shí)才發(fā)現(xiàn)，由于沒(méi)有進(jìn)行劃界，瓊屬各縣仍有大量區(qū)界糾紛發(fā)生。對(duì)此，省民政廳訂定《各縣自治區(qū)域圖繪制辦法大綱》下發(fā)各縣，再次催促其將區(qū)劃工作遵章辦理。

除對(duì)自治區(qū)域進(jìn)行劃分外，廣東省也著手進(jìn)行插花地的整理。廣東省內(nèi)的插花地主要集中在順德、東莞、南海等地，其形成可溯及至明代厘定各縣疆界時(shí)，以各縣田賦多寡不均而將某縣田賦交與另一縣征收，由此形成地在一縣，田賦、訴訟、教育、治安諸端卻屬另一縣的狀況。中區(qū)綏靖委員香翰屏與西北區(qū)綏靖委員李漢魂由此在民國(guó)22年廣東全省各縣市會(huì)議上提議整理廣東省各縣插花地，并擬定辦法由省民政廳令各縣將屬內(nèi)插花地分別查明，繪具圖說(shuō)呈復(fù)，再由省民政廳審查并派巡查與測(cè)量員會(huì)縣履勘，最后由省政府核定判決將插花地劃歸所在地管轄。但是對(duì)此命令，各縣都不甚積極，一年之后仍未有縣將插花地圖上呈。

其次為設(shè)立專門機(jī)構(gòu)管理縣界。廣東省在行政區(qū)域劃分與插花地清理等方面業(yè)績(jī)乏善可陳，對(duì)界線糾紛的處理以及土地測(cè)量的進(jìn)行則稍有起色。20世紀(jì)20年代末，廣東省就已發(fā)生多起縣界糾紛案，如番禺、從化兩縣互爭(zhēng)獅前市，郁南、羅定互爭(zhēng)塔腳等處，連平、翁源互爭(zhēng)貴塘墟等案。省民政廳審議是以為劃疆分治，本無(wú)明顯界線，所根據(jù)的多是各縣圖志，各縣圖志每每因個(gè)人修撰者意見(jiàn)及能力而有出入，經(jīng)界爭(zhēng)執(zhí)發(fā)生時(shí)根本不足以據(jù)，于是強(qiáng)調(diào)要定一處理辦法。此外，省民政廳還認(rèn)為應(yīng)在爭(zhēng)執(zhí)大量發(fā)生之前厘定界線免除永久糾紛，因此這才有《廣東省各縣境界厘定辦法》的出臺(tái)。民國(guó)19年省民政廳也將內(nèi)政部頒發(fā)的《省市縣勘界條例》下發(fā)到各縣，要求遵照辦理。省、縣每日公文不斷，在情況未緊急時(shí)總是先辦理重要事項(xiàng)，全面性勘定界線工作不僅十分瑣碎，且技術(shù)性高，采購(gòu)設(shè)備等所需資金又投入頗多，各縣并未認(rèn)真奉行勘界指令。廣東省政府也未將其視為重要，省民政廳此時(shí)除單獨(dú)處理幾例縣界糾紛案例外，并未對(duì)全省進(jìn)行勘界以厘定界線，因此勘界事務(wù)最初未有較大成果。

但隨著30年代以后廣東省各縣、區(qū)、鄉(xiāng)及廣東省縣與鄰省縣有關(guān)界線爭(zhēng)執(zhí)而產(chǎn)生的糾紛越來(lái)越多，這些糾紛已成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，致使廣東省政府不得不將處理勘定界線一事列為要?jiǎng)?wù)。省政府為此還專門設(shè)置了處理機(jī)構(gòu)，同時(shí)加快了對(duì)土地進(jìn)行勘丈測(cè)量的各項(xiàng)舉措。在界線糾紛劇增的30年代中期，省政府成立了廣東省市縣勘界委員會(huì)專門處理縣界糾紛案件。廣東省市縣勘界委員會(huì)于民國(guó)23年（1934）成立至民國(guó)25年撤銷，此勘界委員會(huì)僅由三四位委員組成，加上文書、助理亦不過(guò)十人，主要負(fù)責(zé)解決縣界糾紛，一般派去勘界的測(cè)量員也不得不向省民政廳或省財(cái)政廳借用，根本無(wú)力進(jìn)行全省勘界，因此勘界委員會(huì)除解決了大部分縣界糾紛，立定部分縣界外，并未能實(shí)現(xiàn)厘定全省界線的本意。

最后為土地測(cè)量工作。民國(guó)25年（1936）廣東省開(kāi)始整理地政，設(shè)立省地政局，測(cè)量土地制作地籍圖，縣界糾紛與土地行政事項(xiàng)慢慢開(kāi)始由省地政局接手進(jìn)行。隨后廣東省政府也擬定通過(guò)廣東省土地整理計(jì)劃，也取得部分成果，計(jì)有五縣完成土地整理。[8]隨著陳濟(jì)棠的去職以及民國(guó)26年廣東省成為南京中央政府控制的勢(shì)力范圍后，參謀總部則開(kāi)始對(duì)廣東進(jìn)行測(cè)量，繪制軍用圖和地籍圖?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)內(nèi)政局持續(xù)不穩(wěn)定，參謀總部所展開(kāi)的全國(guó)測(cè)量計(jì)劃也沒(méi)有完成。

注釋

[1]《省市縣勘界條例》，第1-3頁(yè)。廣東省檔案館藏民國(guó)廣東民政廳檔案，3—2—279，第14-16頁(yè)。

[2]《縣行政區(qū)域整理辦法大綱》，焦振東、柳如橋：《縣政資料匯編》（上）。重慶：中央政治學(xué)校研究部，第388頁(yè)，1939年12月初版。

[3]陳濟(jì)棠：《廣東省三年施政計(jì)劃大綱提議書》?！稄V東西北區(qū)綏靖月刊》，1932年第7期，第1-11頁(yè)。

[4]《交通統(tǒng)計(jì)：中國(guó)二十五省公路密度之比較》（1929年11月制）：廣東省建設(shè)廳編輯處：《廣東建設(shè)》，1929年11月第11期，第39-40頁(yè)。

[5]《全國(guó)公路干支線里程》：中央統(tǒng)計(jì)處編：《全國(guó)公路統(tǒng)計(jì)》，1935年1月，第1頁(yè)。

[6]廣東省調(diào)查統(tǒng)計(jì)局編?。骸稄V東省公路概況》，1936年1月，第5頁(yè)。

[7]廣東省地方史志編纂委員會(huì)編：《廣東省志·政權(quán)志》，廣州:廣東人民出版社，第374頁(yè)，2003。

[8]《地政局限期測(cè)竣五縣土地》：《廣東國(guó)日?qǐng)?bào)》，1936年10月28日，第2張第1版。