◎鐘憲章

空殼村是改革開放后在中國農(nóng)村逐漸出現(xiàn)的產(chǎn)物。伴隨著大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷涌向城市，留下婦孺與老弱病殘留守農(nóng)村，逐漸形成了空殼村?；咎卣鳎阂皇羌w資產(chǎn)少；二是無集體創(chuàng)收渠道甚至拖欠外債；三是村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體少甚至沒有。空殼村的出現(xiàn)不僅影響了全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程，還嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，全面小康的難點(diǎn)、重點(diǎn)、希望都在農(nóng)村，空殼村的希望在于發(fā)展?fàn)顟B(tài)集體經(jīng)濟(jì)，因此要深入分析我國農(nóng)村空殼情況，探究村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)面臨的困難，探究發(fā)展之法，為研究和解決空殼村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提供參考，為促進(jìn)科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧、有效扶貧提供可資借鑒的路徑和方法。

一、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)空殼化原因分析

（一）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的客觀因素限制

根據(jù)財(cái)政部資料，全國58.8 萬個(gè)行政村中，沒有經(jīng)營性收入的村子大約占50%，經(jīng)營性收入不到5 萬的占30%。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，導(dǎo)致村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)基本靠“補(bǔ)”，公益事業(yè)基本靠“捐”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本靠“要”，自我發(fā)展能力很差。不同村莊之間由于與生俱來的區(qū)位、自然條件、資源、前期積累等的客觀條件的差異，使得在發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)方面確實(shí)呈現(xiàn)出不同結(jié)果?？諝ご逯饕憩F(xiàn)在自然資源較差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和發(fā)展資金缺乏。自然資源方面，首先是自然條件差?？諝ご宕蠖鄶?shù)地理位置偏僻、土地資源稟賦不足，村中耕地多為山梁地和坡地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，不能規(guī)模經(jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化推進(jìn)。其次是自然資源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水。最后是生態(tài)環(huán)境惡劣。一些地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使水體受到嚴(yán)重污染，耕地資源嚴(yán)重破壞。基礎(chǔ)設(shè)施方面，“空殼村”普遍存在吃水困難、用電限制、交通不便、道路破爛、通信不暢和教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件差、設(shè)施設(shè)備落后等問題，集體經(jīng)濟(jì)本就薄弱，無力承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。發(fā)展資金方面，有些空殼村由于多年“有貸無還”、債務(wù)危機(jī)疊加，村集體向信用社貸款的難度越來越大，有的村已被信用社列入“黑名單”，根本無法貸到款。上級(jí)的項(xiàng)目資金投入與村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)接不夠，多是對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、支農(nóng)惠民投入多，對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入很少、很有限，而且遠(yuǎn)低于投入到企業(yè)上的資金。同時(shí)，還出現(xiàn)了村集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重的現(xiàn)象，首先是包產(chǎn)到戶過程中村集體土地幾乎被分光，其次是生產(chǎn)隊(duì)體制解體致使集體財(cái)產(chǎn)被侵占或毀壞；再次是村辦企業(yè)倒閉、資產(chǎn)蒸發(fā)和農(nóng)村土地開發(fā)中的資產(chǎn)流失，最后是村級(jí)財(cái)務(wù)和“三資”管理混亂，出現(xiàn)了“一本糊涂賬、一群裝糊涂之人”的景觀。

（二）發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的主觀不足與缺失

主要表現(xiàn)在發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的心理、能力和人才三個(gè)方面。具體到心理方面，首先是“難作為”心理?？諝ご宓母刹可罡小扒蓩D難為無米之炊”，在發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)了畏難情緒。其次是“怕作為”心理。有的當(dāng)選村干部“一年干、二年看、三年等著換”，以“不要沒事找事”為信條，害怕發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。最后是“不作為”心理。有的村干部習(xí)慣于守?cái)傋?、?dāng)太平官，只想做“維持會(huì)長”、不愿當(dāng)“敢死隊(duì)長”。在能力不足方面主要表現(xiàn)為，有的村干部不太懂市場(chǎng)、不注意研究市場(chǎng)，駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力、抗擊市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力、向市場(chǎng)要效益的能力嚴(yán)重不足。結(jié)果是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，“撕不開口子、邁不開步子、找不準(zhǔn)路子、用不對(duì)法子”。人才不足主要表現(xiàn)為，伴隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，農(nóng)村許多家庭出現(xiàn)了空巢化，空巢老人、婦女逐漸普遍化。這種情況下，許多村莊一家一戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也僅是勉強(qiáng)為繼，更別說把可靠的人力人才投入到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中了。不少空巢村不但留不住村民，連村干部也留不住，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的人才支撐日益乏力，農(nóng)村人口大量遷移向城鎮(zhèn)聚集，人口“空心”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)“空殼。

（三）發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的土地資源浪費(fèi)

近年來，由于村民大量向村莊外圍建房居住，導(dǎo)致原居村中心的老宅子、老房子、老院落大量閑置，形成“外擴(kuò)內(nèi)空、人走屋空、只見新樓、不見新村”的空殼村格局。空殼村對(duì)有限稀缺的農(nóng)村耕地的占用，造成非常嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)。2012年3月中國科學(xué)院發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》指出：全國空心村綜合整治增地潛力可達(dá)約1.14 億畝，將近5 個(gè)北京城的面積。這1.14億畝被空心村占據(jù)的土地，如果能夠被充分有效地整合利用起來，將會(huì)大大增加村集體經(jīng)濟(jì)的收入。

二、空殼村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則

（一）實(shí)現(xiàn)制度與人事的有機(jī)結(jié)合

發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)要制度先行，既要著眼于通過建章立制來加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、民主監(jiān)督、村務(wù)黨務(wù)公開，強(qiáng)化節(jié)流，還要盡可能用制度來節(jié)約有限的發(fā)展資金，著力加強(qiáng)資金、資源、資產(chǎn)管理，把有限的財(cái)力用到刀刃上、用到最需要的地方去。更要用制度著眼于開源，利用一切可資利用的機(jī)會(huì)、條件、渠道、資源，增加村集體收入。同時(shí)，還要正確處理有錢辦事與有人辦事。發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的核心，是解決一個(gè)有錢辦事的問題。但是如果農(nóng)村青壯年、優(yōu)秀人才和干部大量流失到大中城市，沒有人去辦事，沒有人擔(dān)負(fù)起發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的重任，有錢辦事也只能是一句空話。所以，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)堅(jiān)持有錢辦事與有人辦事相結(jié)合，著力抓好農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)。

（二）實(shí)現(xiàn)國家支持與自身發(fā)展相結(jié)合

發(fā)展壯大空殼村的集體經(jīng)濟(jì)離不開國家的強(qiáng)有力支持，主要表現(xiàn)為國家政策扶持、資金扶持、人力扶持的輸血功能，注意通過輸血改善被輸血村莊的身體機(jī)能，達(dá)到活血、生血的目的；同時(shí)更要堅(jiān)持“靠天靠地不如靠自己”，不斷強(qiáng)化村集體自身的造血功能，充分發(fā)揮廣大干部積極性與群眾積極性。如果只有領(lǐng)導(dǎo)骨干的積極性，而無廣大群眾的積極性相結(jié)合，便將成為少數(shù)人的空忙。如果支部書記、村主任僅是一味想著去發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，而不依賴村民、不聽取群眾意見、不注意調(diào)動(dòng)群眾的積極性，那么，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)很可能就會(huì)成為妄想、淪為空談。不僅如此，還要積極面向和適應(yīng)市場(chǎng)，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，必須走市場(chǎng)化道路，勇敢、果斷地去闖市場(chǎng)，在市場(chǎng)中找項(xiàng)目、找資金、找出路、找飯吃。同時(shí)，更要堅(jiān)持在政府引導(dǎo)下闖市場(chǎng)，政府明令不讓做的事情、不能涉足的領(lǐng)域，堅(jiān)決不能做。

（三）實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求相結(jié)合

發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)驗(yàn)也需要戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。所以對(duì)于尚有一部分資金、資產(chǎn)、資源、資本的村集體而言，在發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的過程中，既要著眼于穩(wěn)固存量、使村集體資產(chǎn)保值，更要著眼于做大增量、促進(jìn)村集體資產(chǎn)的增值。如果只求存量不求增量，則就會(huì)坐吃山空；如果只要增量不看存量，則增量發(fā)展就會(huì)成為空中樓閣。同時(shí)，發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的最終落腳點(diǎn)是人民群眾，要讓他們有真正的獲得感，所以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，不僅是強(qiáng)村工程，更應(yīng)是富民工程，是強(qiáng)村與富民的有機(jī)統(tǒng)一。通過發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，村有了集體收入、集體產(chǎn)業(yè)，可以鼓勵(lì)村民入股，可以拉動(dòng)村民就業(yè)、增加村民收入，使村民過上富裕的生活。像江蘇省江陰市的華西村，就實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)村與富民的有機(jī)統(tǒng)一。

三、空殼村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方法路徑

（一）管好家產(chǎn)

對(duì)于已有一些集體積累的村而言，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)底線是守住碗里的，然后再去談如何去爭取鍋里的。也就是說，要看好家、守好家、管好家，首先把村里固有集體資產(chǎn)、資源、資金即“三資”管理好，堅(jiān)決防控跑冒滴漏。第一，對(duì)“三資”進(jìn)行摸底、核查、建檔。主要目的是搞清家底。第二，對(duì)“三資”信息統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、上網(wǎng)公開?？h、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各個(gè)村“三資”信息統(tǒng)一上網(wǎng)，遠(yuǎn)程監(jiān)控“三資”使用情況。第三，安排專人對(duì)“三資”管理信息及時(shí)更新。第四，嚴(yán)格村財(cái)務(wù)審計(jì)。第五，建立健全村民監(jiān)督委員會(huì)、村民理財(cái)小組等機(jī)構(gòu)，實(shí)行民主理財(cái)，保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（二）選好帶隊(duì)

發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，要切實(shí)加強(qiáng)以黨支部為核心的村組織建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)“領(lǐng)頭雁”。注重從有責(zé)任心、文化程度高、創(chuàng)業(yè)帶富能力強(qiáng)的村民中培養(yǎng)選拔村干部，進(jìn)一步拓寬選人視野和用人渠道，從外出務(wù)工人員、復(fù)退軍人、致富能手、大學(xué)生村官、退休干部等中選賢任能，提高村級(jí)班子帶富能力，實(shí)現(xiàn)能人治村，既是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的精英依托。為了落實(shí)能人治村，必須把那些政治素質(zhì)高、文化水平高、群眾威信高及致富能力強(qiáng)、帶富能力強(qiáng)、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的“三高三強(qiáng)”人選，作為選拔支部書記的標(biāo)準(zhǔn)、作為直選村委會(huì)主任的要件。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)村“兩委”班子的組織建設(shè)和制度建設(shè)，牢固樹立集體主義思想，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)意識(shí)，提高立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政能力。建設(shè)一支懂經(jīng)營、善管理、信息靈、交際廣，對(duì)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)有謀有招能力強(qiáng)的“兩委”班子，推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”盡快走上快速發(fā)展的路子。

（三）用好土地

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要發(fā)展壯大，重點(diǎn)還是要在土地上做文章，向土地要效益、要收益。首先是經(jīng)營管理好村里的機(jī)動(dòng)地。要準(zhǔn)確核查機(jī)動(dòng)地畝數(shù)。如新疆阿克蘇的沙雅縣，對(duì)機(jī)動(dòng)地進(jìn)行清理核查的結(jié)果讓人大吃一驚：清理核查前，全縣機(jī)動(dòng)地為7.6 萬畝，清理核查后為16.7 萬畝。還要對(duì)機(jī)動(dòng)地發(fā)包公開招標(biāo)。更要合理確定發(fā)包期限。明確規(guī)定發(fā)包期限最多為3年，而不是一包是10—15年，造成寅吃卯糧的亂象。其次是規(guī)劃村莊建設(shè)、大力整治空心村。要按照鄉(xiāng)村特色進(jìn)行村莊規(guī)劃。要把空心村所占宅基地統(tǒng)一回收到村里。要盤活空心村土地，發(fā)揮其應(yīng)然經(jīng)濟(jì)效益。要積極穩(wěn)妥興建村民集中定居點(diǎn)。要在有條件的城郊村、城中村，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)民居住社區(qū)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)“兩區(qū)同建”。最后是積極推動(dòng)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。村里可以考慮成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站點(diǎn)，通過做說服工作，將因村民外出打工、無力無暇無心種植的小塊零散土地通過串換集中起來，“小塊并大塊、多塊并一塊”，統(tǒng)一對(duì)外轉(zhuǎn)包、租賃，從中收取服務(wù)費(fèi)、擔(dān)保費(fèi)，或與農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社搞聯(lián)合開發(fā)，以此增加村集體收入。

（四）辦好實(shí)體

有一定積累基礎(chǔ)、外力支持的村莊，可以通過興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、服務(wù)實(shí)體等的形式，做大做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)。從各地探索的情況來看，主要應(yīng)抓好三個(gè)方面。首先是領(lǐng)辦創(chuàng)辦合辦農(nóng)民專業(yè)合作組織。云南省自2013年底以來，在全省農(nóng)村推開“合作股份”或“紅色股份”。村集體以其原有積累、上級(jí)撥付的產(chǎn)業(yè)扶持資金、部門援助資金、集體機(jī)動(dòng)土地折價(jià)等作為出資，種植大戶出資，其他農(nóng)戶出資這三種出資方式建立村農(nóng)民專業(yè)合作社，各方以投資股份比例分紅。其次是興辦村集體企業(yè)。有一定資金積累、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、交通優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)等的村莊，可以通過招商引資或自力更生的形式興辦村集體企業(yè)，借以發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。如臨山的村可以興辦石材公司，距離大型機(jī)械廠較近的村莊可以依托興建配件廠，距離縣城近的村莊可以注冊(cè)建筑企業(yè)。最后是組建勞務(wù)公司或物業(yè)公司。對(duì)于閑置青壯年勞動(dòng)力較多的空殼村，應(yīng)該在人上做文章。通過組建村里的勞動(dòng)服務(wù)公司、物業(yè)管理公司，在對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，積極開展對(duì)外勞務(wù)輸出，從中收取管理費(fèi)來增加村集體收入。

（五）借好外力

對(duì)于空殼村而言，在發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在支撐力嚴(yán)重不足情況下，應(yīng)積極地去借力，通過借力激發(fā)自己的內(nèi)在活力，實(shí)現(xiàn)借力增力的目的。首先是借助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村村聯(lián)合脫殼。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村黨支部與城市社區(qū)黨支部、城市機(jī)關(guān)黨支部、城市企業(yè)黨支部的聯(lián)合，組建聯(lián)合黨支部；在組織聯(lián)合的情況下，再通過城鄉(xiāng)互助、城市支援鄉(xiāng)村，促使空殼村脫殼。典型的是山東濰坊諸城模式。還可以成立強(qiáng)村與弱村之間的聯(lián)合黨支部，通過支部聯(lián)合帶動(dòng)強(qiáng)村對(duì)弱村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幫扶。亦可通過強(qiáng)村整合弱村土地，進(jìn)行土地規(guī)?；?jīng)營、抱團(tuán)式發(fā)展，達(dá)到1+1＞2 的效果，各個(gè)村黨支部、村委會(huì)保留。還可以通過村莊合并、兼并的方式，建設(shè)集中定居點(diǎn)，組建新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。其次是借助供銷合作社共謀發(fā)展。一個(gè)是濟(jì)寧汶上模式。汶上縣創(chuàng)立了由縣供銷合作社對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行托管，村集體從土地托管中獲得收益實(shí)現(xiàn)增收的模式。另一個(gè)是濟(jì)南章丘模式。章丘市供銷社租賃村里的閑置用房，新建便民農(nóng)資超市、日用品超市；村集體通過向供銷社收取房屋租賃費(fèi)、超市商品銷售的利潤分成等形式，增加集體收入。最后是借助國家政策扶持和上級(jí)支持。推動(dòng)空殼村脫殼，必須用好用對(duì)國家支持政策，善于向上借力?？諝ご宓母刹恳獣?huì)上網(wǎng)、會(huì)查資料，善于學(xué)習(xí)鉆研黨和國家政策，及時(shí)了解支農(nóng)惠農(nóng)信息，掌控國家“三農(nóng)”政策的變化、國家支持政策的變化。同時(shí)，空殼村的干部還應(yīng)注意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門多聯(lián)系溝通、多方爭取支持。

（六）做好品牌

品牌的價(jià)值和力量是無窮的，發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)也需要品牌。所以應(yīng)通過培育、深挖、運(yùn)用品牌，構(gòu)建形成以品牌建設(shè)帶動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)模式。首先是培育特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。村集體可以考慮按照“一村一品”的要求，注冊(cè)形成自己的品牌，再通過品牌效應(yīng)的放大，形成品牌無形資產(chǎn)、收取品牌使用費(fèi)，為村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大奠定長遠(yuǎn)基礎(chǔ)。如壽光市一些村的農(nóng)產(chǎn)品注冊(cè)了商標(biāo)，主打品牌戰(zhàn)略。其次是挖掘文化與民間品牌。從許多地方的發(fā)展實(shí)踐看，獨(dú)特的文化資源、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、特色小吃、傳統(tǒng)習(xí)俗、地理標(biāo)志、祖?zhèn)骷妓嚨葻o形品牌，完全可以成為撬動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的杠桿。最后是用好既有歷史品牌。有的村莊由于特定的原因，創(chuàng)立形成了眾所周知的歷史文化傳統(tǒng)品牌。這樣的村莊完全可以利用好歷史上形成的品牌，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)趟出一條發(fā)展新路。近年來，山西昔陽大寨村、安徽鳳陽小崗村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很大程度上正是得益于品牌。

綜上所述，全面小康的難點(diǎn)、重點(diǎn)、希望都在農(nóng)村，但如何發(fā)展壯大空殼村的集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)空殼村發(fā)展的造血功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村脫貧摘帽的可持續(xù)性，還需要因地制宜探討新路徑、新方法和新模式。從各地成功實(shí)踐來看，發(fā)展壯大空殼村集體經(jīng)濟(jì)，既是實(shí)現(xiàn)全面小康的長效機(jī)制，還是做好精準(zhǔn)扶貧的有效途徑。既可以有效提升扶貧資金的投入精準(zhǔn)性和使用實(shí)效性，還可以解決各級(jí)政府與貧困人口個(gè)體有效銜接的“中間層”問題，更可以破解貧困地區(qū)村級(jí)組織與群眾個(gè)體之間的“紐帶”問題、村級(jí)組織能力建設(shè)的內(nèi)生型財(cái)力保障問題，并在發(fā)展過程中培育貧困農(nóng)民的集體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，為農(nóng)民脫貧后構(gòu)建新時(shí)代農(nóng)村治理體系奠定經(jīng)濟(jì)、政治、文化基礎(chǔ)。