邱漢明 呂翠麗

摘?要：大數(shù)據(jù)技術(shù)作為互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展的創(chuàng)新性產(chǎn)物，逐漸也延伸至政府治理的實(shí)施運(yùn)用中。而在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程中存在種種問(wèn)題和挑戰(zhàn)使得政府出現(xiàn)了“不愿開(kāi)，不能開(kāi)，不敢開(kāi)，不會(huì)開(kāi)”的現(xiàn)象，文章就此對(duì)大數(shù)據(jù)施政的意義、困境與對(duì)策建議依次進(jìn)行展開(kāi)闡述，推動(dòng)大數(shù)據(jù)施政以提高我國(guó)政府治理方式創(chuàng)新需要推進(jìn)政府對(duì)數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享程度、推動(dòng)大數(shù)據(jù)專(zhuān)項(xiàng)人才建設(shè)、制定相關(guān)法律法規(guī)以及多渠道提升政府大數(shù)據(jù)思維意識(shí)。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);政府治理;創(chuàng)新;變革

中圖分類(lèi)號(hào)：F121??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????文章編號(hào)：1008-4428（2018）07-0149-03

一、 大數(shù)據(jù)與政府治理的概念

（一）大數(shù)據(jù)概念

大數(shù)據(jù)是指數(shù)量體積大于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)儲(chǔ)存和分析能力的數(shù)據(jù)集合。維基百科將其定義為“所涉及的資料量規(guī)模巨大到無(wú)法通過(guò)目前主流軟件工具在合理時(shí)間內(nèi)達(dá)到擷取、管理、處理并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策更積極目的的資訊”。大數(shù)據(jù)具有海量化（volume）、多樣化（variety）、髙速化（velcoity）和價(jià)值大（value）四個(gè)特征。海量化指數(shù)據(jù)儲(chǔ)存規(guī)模非常龐大，多樣化指數(shù)據(jù)種類(lèi)非常繁多，髙速化指大數(shù)據(jù)的處理過(guò)程以及分析非常快速，大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分析可實(shí)現(xiàn)高敏感性和高精準(zhǔn)性;價(jià)值大指大數(shù)據(jù)在低密度價(jià)值得到提煉后的信息具有較高的價(jià)值。

（二）政府治理概念

政府治理指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)公共事務(wù)的治理。西方國(guó)家的“政府治理”指由政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式與過(guò)程所構(gòu)成的三位一體的有機(jī)框架網(wǎng)絡(luò)。英瓦爾·卡爾松和什里達(dá)特·蘭法爾研究認(rèn)為“治理的過(guò)程非簡(jiǎn)單動(dòng)作而為動(dòng)態(tài)發(fā)展，在動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中政府部門(mén)、社會(huì)組織和公民作為治理的主體，一同保障社會(huì)公共事業(yè)與公共服務(wù)有效運(yùn)行，通過(guò)協(xié)調(diào)治理使各個(gè)團(tuán)體個(gè)人實(shí)現(xiàn)權(quán)力和利益的平衡點(diǎn)，最終促進(jìn)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展”。B·蓋伊·彼得斯在研究中提出未來(lái)政府治理可能出現(xiàn)四種治理方式，包括團(tuán)體個(gè)人共同參與合作治理的參與型政府、簡(jiǎn)化政府自身規(guī)則的解放制度型政府、加強(qiáng)政府市場(chǎng)化元素的市場(chǎng)型政府以及增強(qiáng)政府靈活性的彈性型政府。

二、 大數(shù)據(jù)施政對(duì)提升我國(guó)政府治理能力的意義及影響

（一）大數(shù)據(jù)可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和整合

政府部門(mén)間信息資源共享是指部門(mén)在依法履行職能過(guò)程中本部門(mén)與其他部門(mén)相互交換信息數(shù)據(jù)資源以提高各部門(mén)工作效率的行為過(guò)程。大數(shù)據(jù)分析利于政府在治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與整合。目前社會(huì)各種類(lèi)型的數(shù)據(jù)流日趨復(fù)雜，僅依靠對(duì)數(shù)據(jù)傳統(tǒng)處理方式已難以解決問(wèn)題。借助大數(shù)據(jù)分析整合技術(shù)可高效且科學(xué)地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)整合，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)數(shù)據(jù)信息共享整合，以提升我國(guó)政府的治理能力。

（二）大數(shù)據(jù)可推動(dòng)公共服務(wù)精準(zhǔn)定制化

政府在治理中引入大數(shù)據(jù)分析能夠加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。當(dāng)前市場(chǎng)復(fù)雜多樣，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，我國(guó)政府逐漸從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府需不斷提升服務(wù)能力，從市場(chǎng)需求角度出發(fā)，政府未來(lái)提供服務(wù)的方向應(yīng)是智能化、個(gè)性化和精準(zhǔn)化。不同行業(yè)對(duì)市場(chǎng)需求不一，大數(shù)據(jù)分析與運(yùn)用有利于為政府提供精確詳盡且?guī)в嗅槍?duì)性的信息資源，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不同行業(yè)市場(chǎng)提供定制化的精準(zhǔn)服務(wù)。

在我國(guó)政府推動(dòng)公共服務(wù)均等化方面，各地區(qū)公共服務(wù)非均等化都表現(xiàn)得不盡相同，其特殊性使公共服務(wù)有效供給政策難以落地，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)各個(gè)地區(qū)公共服務(wù)情況進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，在低密度價(jià)值信息中篩選出高價(jià)值數(shù)據(jù)進(jìn)行有針對(duì)性施政，以體現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)化和定制化。

（三）大數(shù)據(jù)可推動(dòng)政府進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管

大數(shù)據(jù)施政可有效對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。通過(guò)大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)對(duì)各相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合應(yīng)用，不斷更新信息資源系統(tǒng)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。大數(shù)據(jù)對(duì)民眾監(jiān)管包括有人口流動(dòng)、輿論監(jiān)管以及了解民情等，借用大數(shù)據(jù)分析可以真實(shí)反映民眾情況，政府針對(duì)上述情況進(jìn)行有針對(duì)性的施政。同時(shí)大數(shù)據(jù)也可提升政府自身行使職能的能力，將政府各部門(mén)月度季度年度職能運(yùn)行情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，真實(shí)反映項(xiàng)目進(jìn)度成效，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整。

（四）大數(shù)據(jù)可提升政府的科學(xué)決策能力

科學(xué)決策利于可持續(xù)發(fā)展，在復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境下，政府決策的正確與否顯得尤為重要，錯(cuò)誤的決策會(huì)使政策偏離。為避免這一情況發(fā)生，部門(mén)需不斷提高決策的科學(xué)性與合理性。將大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用到政府公共事務(wù)處理中，對(duì)識(shí)別決策問(wèn)題、確定決策目標(biāo)、擬定備選方案、分析評(píng)價(jià)備選方案、選擇滿(mǎn)意方案的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行分析，為政府決策提供有力支持。通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)使制定的決策更加符合實(shí)際，貼合民意，更為公平，更加科學(xué)。

（五）大數(shù)據(jù)可降低政府行政成本

大數(shù)據(jù)分析通過(guò)對(duì)海量低密度碎片化數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、篩選與整合，在低密度信息中提煉出專(zhuān)項(xiàng)價(jià)值高的信息資源。通過(guò)大數(shù)據(jù)，政府實(shí)現(xiàn)各部門(mén)信息資源共享，公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化和定制化，社會(huì)和自身監(jiān)管得以加強(qiáng)，政府決策能力不斷提高，最終減輕工作量、節(jié)省工作時(shí)間、提高工作效率、保證工作質(zhì)量的同時(shí)提高工作精度。

三、 大數(shù)據(jù)治理方式在傳統(tǒng)政府中推行的困境

（一）政府用于開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)滯后

大數(shù)據(jù)技術(shù)是一種科學(xué)的數(shù)據(jù)采集、儲(chǔ)存和分析技術(shù)，對(duì)處理海量數(shù)據(jù)尤為有效，大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府未來(lái)施政方面起著重要的作用。20世紀(jì)80年代，我國(guó)就著手推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，一定程度上取得了較為可人的成績(jī)。但由于我國(guó)大數(shù)據(jù)施政起步晚，用于開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)還相對(duì)滯后，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算為基礎(chǔ)的平臺(tái)在行政領(lǐng)域都還未完全普及，加之政府各個(gè)部門(mén)主客觀原因包括硬件設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不統(tǒng)一，各部門(mén)信息閉鎖互不共享交換數(shù)據(jù)使在治理中往往出現(xiàn)低效行政和協(xié)作溝通壁壘，最終難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

（二）缺乏軟硬件以保障數(shù)據(jù)安全和質(zhì)量

海量的單位數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)與云計(jì)算生態(tài)鏈中的基礎(chǔ)，而單位數(shù)據(jù)在很多方面涉及了安全隱私，其中包括政府內(nèi)部數(shù)據(jù)等一系列數(shù)據(jù)源。我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)安全與隱私的相關(guān)法律制度并不完善，對(duì)于信息安全問(wèn)題我國(guó)民眾缺乏重視，數(shù)據(jù)的運(yùn)用存在濫用和侵犯公民個(gè)人隱私的情況。不法分子盜取個(gè)人信息謀取不正當(dāng)利益，給公民的財(cái)產(chǎn)安全造成直接的損失。我國(guó)的《國(guó)家保密法》并未涉及個(gè)人隱私方面的法律條文，法律約束力的缺位給了不法分子可乘之機(jī)。同時(shí)，大數(shù)據(jù)在整合分析中缺乏相關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)與規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量也難以得到保證。

（三）大數(shù)據(jù)施政的思維與意識(shí)相對(duì)匱乏

政府作為政治上的行為人，擁有大數(shù)據(jù)施政的思維與意識(shí)至關(guān)重要。我國(guó)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)不夠，缺少對(duì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值的判斷，在處理事務(wù)的過(guò)程中缺乏大數(shù)據(jù)思維，不習(xí)慣通過(guò)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析決策，同時(shí)基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)不足迫使大數(shù)據(jù)變得過(guò)度神秘化，使大數(shù)據(jù)施政的政府治理方式并沒(méi)得到廣大基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部的足夠重視。

（四）信息技術(shù)人才建設(shè)滯后

信息技術(shù)人員是大數(shù)據(jù)生態(tài)得以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。人才的數(shù)量與質(zhì)量決定大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)后是否可以充分利用。目前，我國(guó)地方政府財(cái)政資金專(zhuān)項(xiàng)投入有限，大數(shù)據(jù)人才建設(shè)涉及各領(lǐng)域各行業(yè)的不同類(lèi)型的人才，且大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)周期較長(zhǎng)，使大數(shù)據(jù)技術(shù)人才建設(shè)相對(duì)滯后。數(shù)據(jù)顯示（見(jiàn)圖1），信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)在2003—2012中平均增長(zhǎng)僅為7.8%，而2012—2013年的增長(zhǎng)值竟達(dá)到46.9%，但2013—2015年出現(xiàn)平均增長(zhǎng)率負(fù)增長(zhǎng)，增長(zhǎng)率不足2003—2012年平均增長(zhǎng)率，僅為3.4%。截至2015年，從事信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)有349.9萬(wàn)人，去除相關(guān)領(lǐng)域其他專(zhuān)業(yè)的人數(shù)，專(zhuān)門(mén)從事大數(shù)據(jù)分析的信息技術(shù)人才數(shù)量并不樂(lè)觀。當(dāng)前的大數(shù)據(jù)技術(shù)分析人才數(shù)量不足目前大數(shù)據(jù)所需人才的十分之一。

圖1?2003—2015年信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)

（五）大量的數(shù)據(jù)給政府決策帶來(lái)困擾

大數(shù)據(jù)具有海量化特征，但是海量的數(shù)據(jù)信息也帶來(lái)了較多的麻煩，大量的數(shù)據(jù)使政府在決策時(shí)很難做出合理的取舍和判斷，最終限制決策能力，影響決策效率和質(zhì)量。同時(shí)對(duì)大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析篩選需付出高額的成本，從數(shù)據(jù)的收集分類(lèi)到數(shù)據(jù)的分析篩選，從快速判斷無(wú)用數(shù)據(jù)到精確整合有用數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)人才急缺的政府需要承擔(dān)較高的成本。如何準(zhǔn)確獲得最準(zhǔn)確的信息，以減少多次重復(fù)決策是政府急需在大數(shù)據(jù)技術(shù)層面上解決的問(wèn)題。

（六）盲目依賴(lài)數(shù)據(jù)導(dǎo)致政府施政出現(xiàn)過(guò)度數(shù)值化思維

政府過(guò)度依賴(lài)數(shù)據(jù)導(dǎo)致政府只相信數(shù)據(jù)信息中的數(shù)值而對(duì)全局缺乏應(yīng)有的判斷。單純運(yùn)用數(shù)據(jù)決策并不完全可靠，數(shù)據(jù)需要結(jié)合實(shí)際才可發(fā)揮最優(yōu)效果，盲目依賴(lài)數(shù)據(jù)會(huì)導(dǎo)致政府決策思維僵化。大數(shù)據(jù)也有局限，充分收集數(shù)據(jù)會(huì)耗費(fèi)較高的成本，如遇突發(fā)事件需要及時(shí)作為的，僅依靠大數(shù)據(jù)分析會(huì)錯(cuò)失最佳決策時(shí)機(jī)，因此過(guò)于依賴(lài)數(shù)據(jù)會(huì)降低政府效率。大數(shù)據(jù)施政與全局判斷相結(jié)合才可使大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)得以展現(xiàn)。

四、 大數(shù)據(jù)視角下變革我國(guó)政府治理方式的對(duì)策建議

（一）積極推進(jìn)政府對(duì)數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享程度

地方政府需重視兼容并包的數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享模式，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)數(shù)據(jù)公開(kāi)和有效利用。政府受傳統(tǒng)官僚影響，部門(mén)內(nèi)的數(shù)據(jù)開(kāi)放及共享持消極態(tài)度，導(dǎo)致基層政府推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享困難。因此，推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享需消除政府部門(mén)人員官本位思維，通過(guò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匯集及數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)各部門(mén)能力提升（見(jiàn)圖2）。大數(shù)據(jù)施政是政府治理創(chuàng)新的重要組成部分，通過(guò)各部門(mén)信息資源共享，可實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老保障、社會(huì)保障、質(zhì)量安全、消費(fèi)維權(quán)、文化教育、旅游交通等領(lǐng)域數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高政府治理效率，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

圖2?大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理能力應(yīng)用框架

（二）培養(yǎng)發(fā)展或引進(jìn)大數(shù)據(jù)專(zhuān)項(xiàng)信息技術(shù)人才

我國(guó)政府對(duì)大數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的財(cái)政資金撥付不足，用于政府治理的大數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)人才缺口較大，政府需將大數(shù)據(jù)技術(shù)提升至國(guó)家層面，通過(guò)政策與資金支持對(duì)未來(lái)大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)提供足夠的保障。

大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)采集、分析、共享、整合和利用都需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，通過(guò)引入或培養(yǎng)有專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)的人才，汲取經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)完善大數(shù)據(jù)技術(shù)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)人才培養(yǎng)在專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的實(shí)施情況進(jìn)行歸納總結(jié)，并將成果推廣至其他部門(mén)，最終整合一套培養(yǎng)方案在各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)推廣使用。

（三）在法律和技術(shù)上制定數(shù)據(jù)安全體系，保障數(shù)據(jù)安全

大數(shù)據(jù)施政的相關(guān)法律法規(guī)還不健全，通過(guò)技術(shù)手段雖可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息與個(gè)人隱私相對(duì)安全，但竊取大數(shù)據(jù)犯罪的違法成本低。因此，需及時(shí)制定相關(guān)法律法規(guī)保障大數(shù)據(jù)的安全。同時(shí)，通過(guò)篩選訪戶(hù)和設(shè)置訪問(wèn)權(quán)限及實(shí)時(shí)監(jiān)控外來(lái)未知IP訪問(wèn)的防火墻等方式，在技術(shù)層面建立保障數(shù)據(jù)安全的數(shù)據(jù)隱私管理工具，進(jìn)一步支持政府科研機(jī)構(gòu)自主研發(fā)本國(guó)的處理器、操作系統(tǒng)以及搭建量子通信網(wǎng)絡(luò)，確保我國(guó)數(shù)據(jù)信息不受非法竊取。

（四）轉(zhuǎn)變和增強(qiáng)政府的大數(shù)據(jù)思維與意識(shí)

為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)新的技術(shù)，政府需進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部以及工作人員的大數(shù)據(jù)思維與意識(shí)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)教育以填補(bǔ)思維意識(shí)空缺，將大數(shù)據(jù)宣傳教育培訓(xùn)納入行政干部學(xué)院課程，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外大數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)學(xué)者進(jìn)行案例教學(xué)，提高大數(shù)據(jù)影響力。將大數(shù)據(jù)的管理能力以及處理能力納入公務(wù)員培訓(xùn)體系中，增加公務(wù)員對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)知。利用經(jīng)驗(yàn)結(jié)合數(shù)據(jù)的方式，通過(guò)海量數(shù)據(jù)的分析的決策方式來(lái)提高政府治理的精準(zhǔn)性。

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作者簡(jiǎn)介：

邱漢明，男，廣東梅州人，廣西師范學(xué)院碩士研究生，研究方向：區(qū)域公共管理;

呂翠麗，女，河南濮陽(yáng)人，廣西師范學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)民市民化研究。