王 譯

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、《監(jiān)察法》確立了留置作為限制人身自由的監(jiān)察調(diào)查措施

2018年3月第十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，其中明確列舉了12種調(diào)查措施，第22條正式以法律文本的形式確立“留置”作為監(jiān)察調(diào)查過程中限制人身自由的強(qiáng)制手段[注]2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)，2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱《試點(diǎn)決定》)，上述兩個(gè)文件是三地最早推行國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)依據(jù)。。從三地試點(diǎn)到《監(jiān)察法》的頒布僅用了1年零5個(gè)月的時(shí)間，期間試點(diǎn)地區(qū)停止適用行政監(jiān)察“兩指”之規(guī)定，在《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)修訂之前也停止適用關(guān)于職務(wù)犯罪偵查的刑事強(qiáng)制措施。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)，要用“留置”取代“兩規(guī)”措施。正是基于國家監(jiān)察體制改革的需要，監(jiān)察委整合了集中統(tǒng)一高效的反腐職能，以“留置”替代“兩規(guī)”“兩指”乃至部分刑事強(qiáng)制措施，既可確保黨內(nèi)紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有效分隸，將原行政監(jiān)察職能回歸其應(yīng)有法治軌道上，還能將預(yù)防與懲治職務(wù)犯罪之職能高度集中，以避免以往先由黨的紀(jì)律檢查部門先行采取“兩規(guī)”措施，再移送檢察機(jī)關(guān)立案偵查的情形[注]盡管我國行政監(jiān)察職能中原有的政務(wù)處分等相關(guān)職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委，但專項(xiàng)監(jiān)察職能仍予以保留，例如勞動監(jiān)察、土地監(jiān)察等。。因《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第8條明確了“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)只能制定法律”，不論《試點(diǎn)規(guī)定》還是《試點(diǎn)辦法》均非基于法律文本層級的效力規(guī)范，因而亟須由法律規(guī)范明確其權(quán)力屬性。

《監(jiān)察法》的頒布盡管解決了留置的啟動條件、適用范圍及效力后果等方面問題，但實(shí)踐中仍存在著對不同類型案件適用統(tǒng)一之“留置”情形。檢察機(jī)關(guān)“兩反”部門整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委，直至《刑事訴訟法》修訂前，轉(zhuǎn)隸后的檢察機(jī)關(guān)脫離了職務(wù)犯罪偵查職能而成為監(jiān)察調(diào)查之覆蓋對象。因此，即便存在移送審查起訴，其剛性約束力大為降低。又因2018年3月《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)修正案第3條第3款、第67條及第126條等內(nèi)容，人民代表大會作為監(jiān)察委的產(chǎn)生及監(jiān)督機(jī)關(guān)，其工作報(bào)告監(jiān)督、任免監(jiān)督、法律實(shí)施監(jiān)督等形式無法從常態(tài)上就具體個(gè)案對“留置”措施適用提出相應(yīng)建議之實(shí)效監(jiān)督，乃至“留置”從權(quán)力客觀運(yùn)行之層面成為幾乎不受監(jiān)察委以外的主體能有效制約其適用的強(qiáng)制手段。因“留置”的啟動原因涵蓋了嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩種類型，未來完善監(jiān)察立法的過程中須根據(jù)不同情形下的啟動條件、強(qiáng)制程度及實(shí)施效果予以區(qū)分對待，更須考量留置同其他具有人身自由限制效果之強(qiáng)制手段關(guān)聯(lián)與差異所在，以期在《監(jiān)察法》實(shí)施過程中不斷完善適用路徑以保障被調(diào)查人應(yīng)有之法律幫助權(quán)。

二、《刑事訴訟法》修訂后對“留置”措施本質(zhì)屬性之理解

《監(jiān)察法》從規(guī)范上呈現(xiàn)為程序法之特質(zhì)，關(guān)于監(jiān)察委組織機(jī)構(gòu)設(shè)置之部分已在《憲法》修正案中體現(xiàn)，未來完善監(jiān)察法律體系中亟須解決的主要表現(xiàn)為對監(jiān)察官的職業(yè)及其身份屬性予以明確的“監(jiān)察官法”?！妒龑萌珖舜蟪Ｎ瘯⒎ㄒ?guī)劃》中的116件草案中，《監(jiān)察官法》已被列入十三屆全國人大立法規(guī)劃中的第二類立法項(xiàng)目之一，即屬需要抓緊工作待條件成熟時(shí)提請審議的法律草案[1]。由于監(jiān)察委整合了監(jiān)督、調(diào)查與處置三項(xiàng)權(quán)力，其獨(dú)立行使將“偵查、起訴、審判”的“三元流水作業(yè)”調(diào)整為“調(diào)查或偵查、起訴、審判”的“四元立體制約”刑

事司法格局，國家治理體系亦由“四權(quán)分置”轉(zhuǎn)為“五權(quán)分隸”[2]。盡管有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立的國家政治權(quán)力僅是原有不同機(jī)構(gòu)職能之整合，并未超出“一府兩院”的權(quán)力架構(gòu)，是行政與司法權(quán)力的延伸[3]。在《監(jiān)察法》頒布以前，現(xiàn)行法律文本中尚未找到相關(guān)表述對應(yīng)“留置”之性質(zhì)、效力、適用路徑及救濟(jì)手段。較之其他監(jiān)察調(diào)查措施顯見于不同法律文本之特點(diǎn)，對于現(xiàn)有的法律框架來說，“留置”無疑是一種新型的權(quán)力。筆者認(rèn)為，既然《憲法》與《監(jiān)察法》已經(jīng)明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職權(quán)范疇及權(quán)力行使依據(jù)，因此須得從已涵蓋監(jiān)察組織、監(jiān)察行為、監(jiān)察程序與監(jiān)察救濟(jì)內(nèi)容的現(xiàn)有規(guī)范中考量“留置”根本屬性，此關(guān)乎監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行之效力乃至監(jiān)督權(quán)威。

(一)職務(wù)違法調(diào)查中的留置從功能上已經(jīng)取代“兩規(guī)”“兩指”措施

“留置”一語出現(xiàn)在法律文本當(dāng)中的最早記錄應(yīng)為《德國民法典》，其內(nèi)涵羅馬法之法定擔(dān)保物權(quán)，由《中華人民共和國物權(quán)法》第十八章內(nèi)容予以具體化，乃為民事法律概念之范疇[4]，行政法概念上僅見于《中華人民共和國警察法》(以下簡稱《警察法》)“留置盤查”之規(guī)定[注]又稱為“留置盤問”，參見《警察法》第9條。。從回應(yīng)集中反腐的需要審視，用“留置”取代“兩規(guī)”“兩指”是歷史發(fā)展之必然[注]“兩規(guī)”肇始于1994年3月《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第3項(xiàng)之規(guī)定, 紀(jì)委在調(diào)查取證時(shí)可“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”；“兩指”來源于1997年《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明, 但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”。。國家監(jiān)察體制改革前，我國對于大多數(shù)職務(wù)犯罪實(shí)際上采取的是黨紀(jì)處理、政紀(jì)調(diào)查與刑事偵查的雙軌并行制，負(fù)責(zé)黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查的部門實(shí)際上同現(xiàn)在的監(jiān)察委一樣不受刑事訴訟法管轄。盡管有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察法創(chuàng)設(shè)“留置”不會影響到黨紀(jì)處置中適用“兩規(guī)”手段，但未對將來能大幅降低“兩規(guī)”手段的適用頻率仍作必要肯認(rèn)[5]。立法明確設(shè)置“留置”措施，其真實(shí)目的乃為將“兩規(guī)”“兩指”等超出合理比例之黨紀(jì)、行政監(jiān)察手段納入了統(tǒng)一的法治化軌道上。我國的政治傳統(tǒng)隱喻了監(jiān)察改革將“兩規(guī)”轉(zhuǎn)變?yōu)榱糁?，?shí)則體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下國家性質(zhì)權(quán)力之外在體現(xiàn)[6]。以往職務(wù)犯罪辦案實(shí)踐中，“兩規(guī)”“兩指”發(fā)揮超強(qiáng)的政治威懾力，超出黨員身份之群體同樣適用。鑒于“兩規(guī)”“兩指”期限上的相對不固定性，極易造成對被調(diào)查人人身自由等權(quán)利之侵犯[7]。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第3項(xiàng)“要求有關(guān)人員在規(guī)定時(shí)間、規(guī)定地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”是“兩規(guī)”的實(shí)施依據(jù)，規(guī)范性質(zhì)上屬黨內(nèi)法規(guī)，有別于人大制定的法律。“兩規(guī)”較之“留置”在程序運(yùn)行上相對粗糙，在提請、批準(zhǔn)、決定及執(zhí)行過程中不可控因素過多，除同級黨委、紀(jì)委上下級之間可形成實(shí)際制約外，缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制，而“兩指”基于行政監(jiān)察職能亦難以同“行政處罰”或“行政強(qiáng)制措施”之實(shí)施效度進(jìn)行關(guān)聯(lián)[8]?？梢姡傲糁谩狈ㄖ位粌H滿足《立法法》第8條之法律保留原則，更表現(xiàn)了黨和國家用法治思維懲治腐敗的立法決心[9]。

因《監(jiān)察法》頒布《行政監(jiān)察法》得以廢止，“留置”從國家權(quán)力設(shè)置與運(yùn)行上已將行政監(jiān)察職能中的“兩指”措施予以覆蓋，但對能否繼續(xù)沿用“兩規(guī)”仍存在少數(shù)爭議。贊成方認(rèn)為，《監(jiān)察法》乃為國家權(quán)力性質(zhì)層面之規(guī)范，不與黨紀(jì)審查相沖突，既然法律已經(jīng)明確了“留置”適用之對象、范圍及其限度，應(yīng)根據(jù)“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”對具備黨員身份之國家工作人員仍可保留“兩規(guī)”；反對方認(rèn)為，“兩規(guī)”作為黨紀(jì)審查手段即便僅針對黨員干部亦已超出必要限度，在期限上甚至可同業(yè)已廢除之“勞動教養(yǎng)”相提并論。筆者認(rèn)為，根據(jù)黨的十九大精神，“留置”不僅應(yīng)為原行政監(jiān)察職能中“兩指”之根本替代，更是黨紀(jì)審查“兩規(guī)”之替代。從黨內(nèi)法規(guī)體系之健全與發(fā)展角度審視，2015年已通過《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》將黨紀(jì)手段之種類、范圍與幅度予以必要限定，除黨紀(jì)處分外屬政務(wù)處分之情形應(yīng)及時(shí)移送監(jiān)察委予以調(diào)查和處置，屬職務(wù)犯罪的亦應(yīng)以職務(wù)犯罪調(diào)查之形式予以解決，“兩規(guī)”等超出必要限度之人身自由限制措施不應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)中再次出現(xiàn)。

(二)職務(wù)犯罪調(diào)查中的留置符合刑事強(qiáng)制措施的基本屬性

三地試點(diǎn)前，除檢察機(jī)關(guān)自行立案偵查職務(wù)犯罪案件外，由紀(jì)委先行立案移送至檢察機(jī)關(guān)偵查是一般做法[注]通常實(shí)踐做法往往是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)紀(jì)委移送的案件的實(shí)際辦案需要決定是否立案偵查。。黨紀(jì)檢查與刑事偵查最為顯著之區(qū)別在于后者必須嚴(yán)格執(zhí)行《刑事訴訟法》中關(guān)于強(qiáng)制措施之期限的規(guī)定。超出法定期限犯罪嫌疑人仍處羈押狀態(tài)的，存在因違法采取刑事強(qiáng)制措施適用《國家賠償法》之情形。因《監(jiān)察法》橫跨立案、偵查兩大刑事訴訟階段，監(jiān)察調(diào)查直接移送檢察機(jī)關(guān)審查提起公訴后方可適用刑事強(qiáng)制措施。因刑事強(qiáng)制措施在功能上具有保障、預(yù)防、保護(hù)和教育的特點(diǎn)，對于具備羈押屬性的留置應(yīng)采取同等的方式嚴(yán)格限制適用條件和期限[10]。“留置”適用之法律依據(jù)乃為《監(jiān)察法》第22條，其條件從規(guī)范上形成三重內(nèi)涵：其一，防止被調(diào)查人脫離控制；其二，確保調(diào)查中證據(jù)收集不被妨礙；其三，保障刑罰權(quán)實(shí)現(xiàn)。從前二者之目的，留置與刑事強(qiáng)制措施一樣在限制自由本身上不具備懲罰性，是為保障真實(shí)探明及訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。在《監(jiān)察法》第43條第2款、第44條第1款與《刑事訴訟法》第85條、第91條內(nèi)容上幾乎保持一致，均規(guī)定24小時(shí)的通知義務(wù)及自由限制期限，但未對留置之通知方式作必要說明。有別于《刑事訴訟法》第79條，鑒于職務(wù)犯罪主體之特殊并未將某些情形列入留置條件中。對《監(jiān)察法》第22條第2款“涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員”可適用留置實(shí)際上超出了第15條規(guī)定之對象范圍。因此，涉及職務(wù)犯罪之留置，其條件幾近逮捕而嚴(yán)于刑事拘留[注]參見《刑事訴訟法》第82條。。從類型上可知，職務(wù)犯罪調(diào)查過程中并無對取保候?qū)徟c監(jiān)視居住進(jìn)行替代之內(nèi)容。從強(qiáng)制措施之預(yù)防性功能出發(fā)，留置與刑事強(qiáng)制措施存在內(nèi)容上之重構(gòu)。因此，嚴(yán)重職務(wù)違法之留置性質(zhì)上有別于職務(wù)犯罪之留置，從職務(wù)犯罪預(yù)防之層面應(yīng)將其視為“準(zhǔn)行政強(qiáng)制措施”。

三、以《憲法》修正案為依據(jù)明確留置適用應(yīng)遵循的基本原則

刑事強(qiáng)制措施在內(nèi)容上呈現(xiàn)為以類型與強(qiáng)制力為標(biāo)準(zhǔn)而形成的差異組合，表現(xiàn)為人身自由限制與強(qiáng)制效果的雙重要素集合[11]?；诓煌{(diào)查程序責(zé)任形態(tài)之間的差異，留置適用之強(qiáng)度、效度及限度不可混同，否則區(qū)分程序啟動界限便無立法意義。在二者共有屬性中，前者涵蓋拘留、監(jiān)視居住等羈押或替代性羈押措施，均以限制或剝奪人身自由為目的。因此，對于不同程度之情形應(yīng)嚴(yán)格遵照以人身自由限制程度與強(qiáng)制效果為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的啟動條件，此謂之以比例原則為基礎(chǔ)適用“留置”的正當(dāng)性所在。比例原則通常包括妥當(dāng)性、必要性及均衡性三重內(nèi)涵。其一，妥當(dāng)性指采取任何類型之強(qiáng)制措施必須能以正確手段促成目的實(shí)現(xiàn)；其二，必要性指以正確手段采取，不可超出目的實(shí)現(xiàn)之必要限度而應(yīng)為最小侵害；其三，均衡性乃指狹義比例原則，強(qiáng)制手段之采取乃為目的實(shí)現(xiàn)所不能避免，應(yīng)與其強(qiáng)度效度保持相稱之比例[12]。

(一)基于不同案件性質(zhì)應(yīng)遵循內(nèi)部分工原則

首先，調(diào)查程序之啟動應(yīng)堅(jiān)持內(nèi)部分工的原則?！侗O(jiān)察法》第69條已明確廢止原《行政監(jiān)察法》，職務(wù)違法調(diào)查職能之行使主體應(yīng)仍由原行政監(jiān)察職能之部門承擔(dān)，而職務(wù)犯罪調(diào)查承繼刑事犯罪偵查，整體轉(zhuǎn)隸的“兩反”部門承擔(dān)此項(xiàng)職能亦在情理之中。筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查因橫跨刑事立案、偵查兩大階段，職務(wù)違法調(diào)查缺失此項(xiàng)特征，由不同調(diào)查部門分別立案體現(xiàn)分工負(fù)責(zé)與互相監(jiān)督，其要義有二。其一，《監(jiān)察法》第20條第1款就“詢問”和“訊問”作表述差別以明確職務(wù)違法與犯罪之效果差異，意指此“留置”非同彼“留置”?！坝崋枴表氁员O(jiān)察機(jī)關(guān)已掌握相當(dāng)之犯罪證據(jù)為前提，乃為因涉嫌犯罪受到的“嚴(yán)厲盤問”。其二，職務(wù)違法采取的留置若最終不存在轉(zhuǎn)換為職務(wù)犯罪調(diào)查程序之可能，其結(jié)果至多為政務(wù)處分，有別于職務(wù)犯罪移送審查起訴之后果。內(nèi)部分工可確保程序運(yùn)行上適用留置之相對獨(dú)立性。

其次，留置之審批與執(zhí)行應(yīng)由不同部門負(fù)責(zé)。因《監(jiān)察法》賦予各級監(jiān)察委留置之批準(zhǔn)、決定與執(zhí)行權(quán)，移送審查起訴決定權(quán)及量刑建議權(quán)存在“類司法”功能。因頂層設(shè)計(jì)上早已否定“留置”期間之法律幫助權(quán)，阻卻刑事司法救濟(jì)以確保反腐敗斗爭之效果。然從刑事訴訟程序構(gòu)造上無法回避職務(wù)犯罪調(diào)查具備之刑事偵查本質(zhì)屬性，有學(xué)者提出，不論哪個(gè)國家的刑事公訴案件都須歷經(jīng)偵查而不存在未經(jīng)偵查直接提起公訴之情形，其依據(jù)在于職務(wù)犯罪移送審查起訴乃為天然之司法職能體現(xiàn)[13]。然而筆者認(rèn)為，不論基于偵查權(quán)還是調(diào)查權(quán)之爭論并不能從立法層面對留置適用之具體化、類型化起到實(shí)際幫助。試點(diǎn)期間，北京市適用留置須報(bào)同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后予以立案，對局級及以上公職人員采取留置的還須報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)[14]；浙江省規(guī)定適用留置須報(bào)同級黨委書記簽字；山西省則采取留置后報(bào)中紀(jì)委備案的做法。由此可見，《監(jiān)察法》出臺以前由同級黨委介入留置審批或報(bào)送紀(jì)委備案成為不成文之規(guī)矩，黨紀(jì)政紀(jì)混同痕跡明顯。

當(dāng)《憲法》修正案明確監(jiān)察委作為獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)后，《監(jiān)察法》第43條“由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”回應(yīng)試點(diǎn)期間由不同主體對留置審批的黨政混同局面。質(zhì)言之，留置由誰批準(zhǔn)或決定很大程度上決定調(diào)查效果與部門的權(quán)威。盡管立法粗線條式地就留置作提級批準(zhǔn)限制，但未就提請主體、材料審核、執(zhí)行程序等具體問題作進(jìn)一步規(guī)范，這其中包括兩個(gè)方面。其一，留置提請和批準(zhǔn)分別由誰負(fù)責(zé)。根據(jù)前述調(diào)查程序啟動分工負(fù)責(zé)之原理，提請留置應(yīng)于調(diào)查負(fù)責(zé)人交由分管領(lǐng)導(dǎo)簽字后方可進(jìn)入集體研究程序[15]。對提請材料簽字應(yīng)明確究竟適用《監(jiān)察法》第22條中哪一類妨礙調(diào)查之具體情形，即須對提請材料之真實(shí)與合法根據(jù)不同層級負(fù)責(zé)人簽字順序與審批階段，決定哪類主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。其二，留置執(zhí)行由誰負(fù)責(zé)。根據(jù)《刑事訴訟法》對公安機(jī)關(guān)的職責(zé)定位可知其為刑事強(qiáng)制措施的主要執(zhí)行主體。盡管《監(jiān)察法》就第28條與第30條對技術(shù)調(diào)查和限制出境允許公安機(jī)關(guān)協(xié)助進(jìn)行規(guī)定，但對留置的執(zhí)行卻仍交由監(jiān)察委負(fù)責(zé)。筆者對此認(rèn)為，基于程序正當(dāng)性之原理與“司法令狀主義”之要求，須進(jìn)一步規(guī)范為“執(zhí)行留置須由二人以上進(jìn)行，并應(yīng)出具上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的留置決定書”。留置提請、審批與執(zhí)行分離基于權(quán)力控制與平衡之需要，分屬不同部門負(fù)責(zé)可形成調(diào)查權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督之合理架構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)程序運(yùn)行之正當(dāng)性[16]。

(二)根據(jù)案情實(shí)際采取留置應(yīng)符合比例原則

《監(jiān)察法》第44條第3款規(guī)定留置后科處刑罰之刑期折抵，嚴(yán)重職務(wù)違法之留置僅在違法調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)方可存在折抵可能[注]盡管監(jiān)察調(diào)查過程中存在職務(wù)違法轉(zhuǎn)換為職務(wù)犯罪調(diào)查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但對于留置折抵刑期的規(guī)定不因調(diào)查程序轉(zhuǎn)換而均可適用，其依據(jù)可參照《行政處罰法》第28條。。《監(jiān)察法》第43條較之“兩規(guī)”盡管對留置作3至6個(gè)月之限定，但并未對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪之具體情形作進(jìn)一步細(xì)分?；诔绦蛳喾Q性之原理，留置適用必須綜合考慮與平衡職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的嚴(yán)重程度、被調(diào)查人與案件的關(guān)聯(lián)程度、證據(jù)固定價(jià)值，以及對被限制人身自由的傷害程度等方面[17]。從比例原則之本質(zhì)考量，統(tǒng)一適用留置存在必要性與均衡性的偏離。因嚴(yán)重違法而采取留置倘若在過程中無轉(zhuǎn)換為職務(wù)犯罪調(diào)查之可能，適用3至6個(gè)月的留置期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出同位階之“行政處罰”或“行政強(qiáng)制措施”之必要時(shí)間限度，存在以“刑”代“罰”之弊；從救濟(jì)路徑上，盡管《監(jiān)察法》第60條列舉了超期留置在內(nèi)的諸多情形，但在申訴渠道上呈現(xiàn)出封閉與單向類似于行政復(fù)議。對于尚未超出法定期限但明顯超過必要限度之留置，尚不能從《監(jiān)察法》中尋求確定規(guī)范對該漏洞予以補(bǔ)足，其呈現(xiàn)之較大裁量空間亦無從以其他方式予以救濟(jì)。因采取留置既非刑事訴訟范疇，又非具體行政行為，既不允許法律幫助的介入，亦未就第三方聽證、國家賠償乃至訴訟救濟(jì)途徑作必要補(bǔ)充。

筆者認(rèn)為，應(yīng)從立案時(shí)確立以案件性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的留置適用限度，上級監(jiān)察委或同級檢察機(jī)關(guān)對留置期限應(yīng)進(jìn)行必要性審查，這涵蓋兩層要義。其一，對嚴(yán)重職務(wù)違法之留置進(jìn)行必要性審查。有學(xué)者以2004年公安部第75號文件《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》中第11條內(nèi)容為參照，認(rèn)為針對職務(wù)違法的留置可在“留置盤問”的基礎(chǔ)上限縮至48小時(shí)[18]。鑒于該條以治安管理為背景無法滿足職務(wù)違法調(diào)查之實(shí)際需要，可以《行政處罰法》第8條、《治安管理處罰法》第16條關(guān)于行政拘留的頂格處罰期限20日為參照，職務(wù)違法調(diào)查之期限應(yīng)以不得超過30日為原則，僅在發(fā)現(xiàn)其他犯罪事實(shí)前提下轉(zhuǎn)為職務(wù)犯罪調(diào)查程序適用3至6個(gè)月為例外，在審批程序上應(yīng)符合逐級上報(bào)與責(zé)任共擔(dān)之要求[注]根據(jù)原《行政監(jiān)察法》第33條可知，行政監(jiān)察立案調(diào)查期限較之《監(jiān)察法》的現(xiàn)有規(guī)定更為漫長。6至12個(gè)月的調(diào)查期限不僅無法從行政處罰、行政強(qiáng)制措施規(guī)范中尋找依據(jù)，更足以反映其對人身自由的限制程度超越了任何單一類型的刑事強(qiáng)制措施。。其二，對職務(wù)犯罪之留置期限進(jìn)行必要性審查。盡管留置存在刑期折抵，但屬刑事訴訟之“未決羈押”，應(yīng)盡可能減少未決羈押之期限以避免刑罰少于留置時(shí)長之尷尬局面[19]。職務(wù)犯罪調(diào)查可比照原職務(wù)犯罪偵查之拘留期限，以是否符合移送審查起訴條件為基礎(chǔ)，對是否存在補(bǔ)充調(diào)查之預(yù)期進(jìn)行評估。對完全符合移送審查起訴條件而無繼續(xù)留置之必要的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送起訴并解除留置，此種情形下留置期限原則上不得超過3個(gè)月。對不完全符合移送審查起訴條件甚至還存在關(guān)鍵證據(jù)缺失，證據(jù)鏈條尚未形成且無法排除一切合理懷疑，證據(jù)調(diào)查與收集的手段之合法性存在漏洞的，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查后還存在退回補(bǔ)充調(diào)查或自行補(bǔ)充偵查之可能的，監(jiān)察委應(yīng)根據(jù)案件性質(zhì)、案情影響乃至可能判處刑罰的情節(jié)輕重方可適用6個(gè)月之期限。此種分類一旦處理不當(dāng)會存在調(diào)查遲延之弊，因人為拖延或外部干預(yù)等因素，留置超出6個(gè)月以上的可先行移送檢察機(jī)關(guān)，審查起訴后變更為監(jiān)視居住、取保候?qū)彽绕渌淌聫?qiáng)制措施。

四、基于檢察機(jī)關(guān)職能對如何規(guī)范留置的理解

2018年11月《中華人民共和國檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)修正案第20條明確規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職責(zé)，其中第1項(xiàng)至第3項(xiàng)為刑事檢察業(yè)務(wù)范疇，第21條更加明確了法律監(jiān)督職能行使之方式及限度。因組織法就法律監(jiān)督職能實(shí)施方式予以具體限定而不可將刑事司法審查與其等同視之。對留置之合法審查乃為檢察機(jī)關(guān)職責(zé)應(yīng)有之義，留置適用亦得避免權(quán)力運(yùn)行之單一封閉。檢察機(jī)關(guān)的刑事司法審查作為外部監(jiān)督形式與我國臺灣地區(qū)“公務(wù)員懲戒委員會”懲戒應(yīng)依審判程序?yàn)橹挟惽ぶ?。臺灣地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)若認(rèn)為公職人員有違法或失職行為應(yīng)付懲戒者，應(yīng)將彈劾連同證據(jù)移送公務(wù)員懲戒委員會審議，足見司法之對抗性[20]。因此，未來應(yīng)立基于程序運(yùn)行之對席構(gòu)造與救濟(jì)渠道之保障層面對留置之必要性審查予以立法完善。

(一)留置場所應(yīng)單獨(dú)設(shè)立

中央多次強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)非司法或行政機(jī)關(guān)而屬特殊的政治機(jī)關(guān)，從制度頂層設(shè)計(jì)否認(rèn)監(jiān)察調(diào)查本應(yīng)有之刑事偵查屬性。因辯護(hù)律師不得介入職務(wù)犯罪調(diào)查之留置，《刑事訴訟法》賦予之法律幫助權(quán)形成效力缺失[21]。因監(jiān)察調(diào)查區(qū)別于刑事訴訟，留置場所能否準(zhǔn)用參照看守所之規(guī)定尚且存疑?！侗O(jiān)察法》第22條第2款未對留置場所作必要限定，以至于有學(xué)者認(rèn)為基于司法資源之有限與羈押場所設(shè)立之中立，應(yīng)將留置場所設(shè)于看守所之內(nèi)，乃至不區(qū)分調(diào)查程序性質(zhì)，應(yīng)將留置場所統(tǒng)一為看守所[22]。被留置人屬特殊群體，從受教育水平、工作性質(zhì)等均有別于一般刑事犯罪，將其置于看守所羈押存在職務(wù)違法刑事化之虞[23]。因此，留置場所顯然不應(yīng)套用《刑事訴訟法》之看守所規(guī)定或《行政處罰法》之拘留所規(guī)定。僅在監(jiān)察委移送審查起訴后將已解除留置之犯罪嫌疑人移送至看守所方可形成理論自洽。從監(jiān)察調(diào)查權(quán)之獨(dú)立與專有性出發(fā)，為集中辦案推進(jìn)設(shè)置專門之留置場所，可在監(jiān)察調(diào)查缺失，取保候?qū)徟c監(jiān)視居住之前提下，防止被留置人串供、自殺或逃跑等情形出現(xiàn)。

(二)證據(jù)調(diào)查與收集應(yīng)準(zhǔn)用刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)

第一，職務(wù)違法調(diào)查之證據(jù)資料應(yīng)符合刑事證據(jù)類型。對照《刑事訴訟法》第52條第2款行政機(jī)關(guān)執(zhí)法與辦案過程中證據(jù)資料僅限于“物證”“書證”“視聽資料”和“電子數(shù)據(jù)”四種類型。因《監(jiān)察法》第33條第2款、第40條確立調(diào)查之證據(jù)規(guī)則須得符合刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)，即“排除一切合理懷疑”且應(yīng)滿足“非法證據(jù)排除”規(guī)則，但仍存在其他類型之證據(jù)資料無法銜接之情形。從結(jié)果反推《監(jiān)察法》第45條第4項(xiàng)之情形，即便職務(wù)違法留置后不存在轉(zhuǎn)為職務(wù)犯罪調(diào)查之可能，在證據(jù)收集與固定上亦得遵從更高位階之要求，從而避免證據(jù)資料類型銜接欠缺之情形。例如《監(jiān)察法》第41條對視聽資料獲取過程尚未細(xì)化，不連續(xù)或偽造之詢問仍得存在。第二，職務(wù)犯罪之證據(jù)調(diào)查應(yīng)符合檢察官客觀義務(wù)要求。檢察官客觀義務(wù)源于大陸法系刑事訴訟理論，又為客觀呈現(xiàn)義務(wù)，即檢察機(jī)關(guān)基于刑事訴訟公訴人地位，在證據(jù)調(diào)查過程中不可只收集對被告人不利的證據(jù)，而應(yīng)在質(zhì)證環(huán)節(jié)中將對被告人有利之證據(jù)客觀、全面、真實(shí)地呈現(xiàn)?；谛淌略V訟構(gòu)造之對抗，從職權(quán)進(jìn)行主義視角，以真實(shí)發(fā)現(xiàn)為目標(biāo)，理應(yīng)不可違背客觀訴訟義務(wù)。職務(wù)犯罪證據(jù)調(diào)查基于后果之刑罰期待須得從被留置人權(quán)利保障視角避免因調(diào)查過程之信息封閉阻卻有利于被調(diào)查對象之證據(jù)收集之一切可能，該項(xiàng)義務(wù)亦可在檢察機(jī)關(guān)審查起訴階段時(shí)予以補(bǔ)足。

(三)留置變更刑事強(qiáng)制措施后確立檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查之優(yōu)先順位

《監(jiān)察法》第47條規(guī)定監(jiān)察委移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴期間可進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，《刑事訴訟法》第170條亦規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)“在必要時(shí)可自行補(bǔ)充偵查”，上述二者規(guī)范形成補(bǔ)充調(diào)查階段程序適用之重疊。在轉(zhuǎn)隸后的檢察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中，陜西設(shè)置了三級“訴訟監(jiān)督部”，浙江與湖南成立“職務(wù)犯罪檢察部”，專職負(fù)責(zé)監(jiān)察委職務(wù)案件的辦案協(xié)助。在其職責(zé)中甚至還存在“提前介入職務(wù)犯罪案件調(diào)查工作”的相關(guān)表述[24]?！奥殑?wù)犯罪檢察部”之設(shè)置乃是為平復(fù)自偵部門轉(zhuǎn)隸后的“落差感”，但因受《檢察院組織法》之刑事司法審查職能限制，實(shí)踐中存在著留置必要性審查之時(shí)間節(jié)點(diǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)從《刑事訴訟法》第19條保留的有限自偵權(quán)視角以明確留置適用之必要性審查節(jié)點(diǎn)不可提前至調(diào)查期間，其內(nèi)容有二。

其一，移送審查起訴期間禁止留置的再次適用。從監(jiān)察委移送審查起訴之日起，即應(yīng)停止適用留置。根據(jù)移送后之三類情形，即檢察機(jī)關(guān)決定逮捕、轉(zhuǎn)為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住、決定不予逮捕。對于第一種情形，應(yīng)當(dāng)變更為刑事拘留；第二種已經(jīng)明確變更措施種類；針對第三種情形，即存在退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查之必要的，須得嚴(yán)格遵照退回程序說明理由，此時(shí)在補(bǔ)充調(diào)查期間再由監(jiān)察委采取留置的，留置期限不得重新起算，此乃學(xué)界之共識。從刑事訴訟程序構(gòu)造上論，職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)后一經(jīng)移送審查起訴即已標(biāo)志進(jìn)入刑事司法程序。因刑事訴訟程序銜接為不可逆，即便存在退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查之可能，亦不可重新適用留置而應(yīng)采取刑事強(qiáng)制措施。還需明確一類特殊情形，即在職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序之間是否存在兩類性質(zhì)之調(diào)查相互轉(zhuǎn)換？通常從后果反推調(diào)查啟動之類型，即可明確在理論上盡管存在程序倒流之可能，但從留置審批的責(zé)任承擔(dān)后果分析中，幾乎不存在從職務(wù)犯罪向職務(wù)違法調(diào)查程序回轉(zhuǎn)之必要。

其二，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有對移送案件補(bǔ)充偵查之優(yōu)先權(quán)。正如前述，因立法尚未對留置作階梯式區(qū)分，倘若允許上述第三種情形之廣泛存在，意即為調(diào)查部門為獲取更長之留置期限存在故意拖延之情形。此時(shí)立法緣何須在《刑事訴訟法》第170條中作出“必要時(shí)可自行偵查”之新規(guī)定？筆者認(rèn)為，正是基于《監(jiān)察法》將檢察機(jī)關(guān)原有自偵權(quán)大幅度削弱，《檢察院組織法》修正案中才將偵查職能列為職責(zé)范疇之首要。從新法優(yōu)于舊法之原則出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)基于對“偵查便宜主義”存在保留有限自偵權(quán)之必要，即可形成對監(jiān)察委以“調(diào)查”為中心之權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行外部監(jiān)督。從法律幫助權(quán)視角審視，由檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查恰可證成刑事訴訟法律幫助權(quán)運(yùn)行之正當(dāng)邏輯，適用監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查則無此殊途。盡管《刑事訴訟法》用“可以”之委婉表述對補(bǔ)充偵查作必要賦權(quán)，還在于平衡不受管控之調(diào)查權(quán)。在尚未厘清有待證據(jù)補(bǔ)足之真實(shí)補(bǔ)充順位前，作為監(jiān)察調(diào)查覆蓋對象之檢察機(jī)關(guān)亦無法從權(quán)力運(yùn)行層面突破監(jiān)察委優(yōu)先啟動補(bǔ)充調(diào)查之決定，以抗訴、檢察建議與糾正意見等弱強(qiáng)制方式難以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督之應(yīng)有效能。從《刑事訴訟法》第170條“必要”背后隱喻之立法價(jià)值考量，設(shè)計(jì)“補(bǔ)充偵查”根本目的乃為保障刑事訴訟程序銜接連貫與邏輯周延。綜上，此處對《刑事訴訟法》規(guī)定“必要時(shí)可自行偵查”之正確理解應(yīng)為“移送審查起訴時(shí)對證據(jù)需要補(bǔ)充的，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查為原則，由監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查為例外”。僅在監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查實(shí)屬必要且不影響訴訟效率，則允許立法技術(shù)上對訴訟回轉(zhuǎn)作必要填補(bǔ)但應(yīng)避免成為常態(tài)。

五、結(jié)語

當(dāng)《監(jiān)察法》第67條以“依法予以賠償”之模糊規(guī)定涵蓋留置錯(cuò)誤之全部情形時(shí)，未能確立責(zé)任承擔(dān)之相關(guān)主體，此為重要制度的缺憾。囿于篇幅，涉及違法、錯(cuò)誤或超期留置之國家賠償立法本文不再贅述。留置屬權(quán)力內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，是制約該項(xiàng)權(quán)力的重要途徑，除監(jiān)察委基于分工原則與集體討論形成的內(nèi)部權(quán)力制衡，外部監(jiān)督多體現(xiàn)為人大立法監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的刑事司法審查與法律監(jiān)督、媒體與社會監(jiān)督，甚至還包括“黨政合署”下同級黨委之有效監(jiān)督。被調(diào)查人留置期間的有限申訴渠道之立法完善還參照大陸法系未決羈押之“司法保護(hù)令”制度，設(shè)置諸如陳述申辯、不被逼供誘供、申請檢察機(jī)關(guān)提出建議或糾正意見等涵蓋申訴在內(nèi)的多項(xiàng)保障型權(quán)利[25]。有學(xué)者基于對監(jiān)察委監(jiān)督效能之隱憂，建議在其內(nèi)部設(shè)立由人大代表、學(xué)者、律師等人員組成的投訴委員會，專職負(fù)責(zé)對監(jiān)察委辦案人員的投訴舉報(bào)[26]，但仍然未能逃脫“燈下黑”的窠臼。 從“監(jiān)察調(diào)查移送必起訴，調(diào)查證據(jù)移送不審查”的辦案實(shí)際審視，立法應(yīng)著力從留置具體期限的限定上予以類型化區(qū)分，肯認(rèn)檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴階段對留置合法性審查之義務(wù)及暢通留置變更后的法律幫助渠道。