目前，我國糧食生產出現(xiàn)了“高產量、高庫存、高進口”的怪象，糧食產量雖然從2003年至今平均每年增產318 億斤，但2017年的糧食進口卻達到了1.3 億噸以上，其中大豆進口就占到約3/4。另一方面，農業(yè)對于我國GDP的貢獻已不足10%，但農業(yè)從業(yè)人數(shù)占比卻遠不止10%（2017年城鎮(zhèn)化率為58.52%）。

為了穩(wěn)定農民收入，政府又不得不對農業(yè)生產進行補貼，造成了很大的財政負擔，形成了“補貼—庫存增加—繼續(xù)補貼”的惡性循環(huán)。此外，由于部分城市實行了排斥低技能勞動力的政策，于是又出現(xiàn)了農村土地“流轉難”的現(xiàn)象。

我們在調研中發(fā)現(xiàn)，不少進城務工人員，寧肯將家中耕地撂荒，也不愿流轉出去。他們這樣做是因為明知在城市中留不下來，為的就是有朝一日回到農村。由此可見，可用耕地其實并未得到充分的利用。在勞動力流轉不暢的情況下，當前在農村大規(guī)模興建基礎設施，這會使得土地細碎化的現(xiàn)狀趨于固化，為將來的土地整并增加難度和成本。

正是由于中國城市化的滯后和制度性障礙的制約，導致農業(yè)勞動力過多，土地嚴重細碎化，使得糧食生產喪失了規(guī)模經濟。雖然在大量補貼農業(yè)的條件下，農業(yè)產量在上升，但由于規(guī)模經濟缺失，推高了生產成本，使中國的糧食在國際市場上缺乏價格競爭力，因而產生了上述“三高”現(xiàn)象。所以，提高農民收入和我國糧食競爭力的最根本途徑，在于持續(xù)推進城市化，逐步取消限制勞動力自由流動的制度障礙。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，在全球范圍內，勞動力流動障礙越小的國家農業(yè)勞動力人均耕地面積越大，農產品出口競爭力越強。以2011年全球經驗為基準，我國若能通過轉移農村勞動力適當提高農均耕地面積，使得農業(yè)勞動力占比能和農業(yè)占GDP的份額相匹配，那么我國的糧食凈輸入將下降約89%，其國際競爭力會大大增加。

從國際經驗來看，“大農場”的美國模式遠比“小農經濟”的日本模式有競爭力。規(guī)模經濟是農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，美國模式具備普遍意義，法國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家都采用這種模式。

和我國國情類似的發(fā)展中國家中，巴西也采用了大農場模式，因而在過去30年成為了世界糧倉。該國的政策是通過不斷的城市化，轉移大量農村人口，為農業(yè)規(guī)模經營創(chuàng)造條件，然后再引入國外資本，對其農業(yè)生產模式進行改造，效果顯著。在農業(yè)不斷增產的同時，巴西的貧困人口比例從2003年的24.9%下降到2014年的7.4%。

需要補充的是，這種鼓勵農業(yè)規(guī)模經營的做法和“二戰(zhàn)”后的法國，以及19世紀末20世紀初的美國非常類似。在這些傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)達國家，即便政府一直在補貼規(guī)模經營，但勞動力留在農村的意愿持續(xù)降低，城市化率依然在攀升。這說明，越來越少的農村勞動力養(yǎng)活了越來越多的城市人口，這正是農業(yè)現(xiàn)代化的一般性特征。

在我國制定下一步農業(yè)政策時，應避免重蹈日本覆轍。日本2012年農均耕地0.18公頃，它的農業(yè)發(fā)展模式是備受爭議的?！岸?zhàn)”后，該國城市化突然加速，農業(yè)人口大量向城市集聚，產生了一系列城市問題。因此，政府通過立法促使城市人口向農村回流，以縮小城鄉(xiāng)收入差距。

但是，由于日本面積狹小，由該政策所導致的人口重新分布大大提高了農村土地的細碎化程度。所以，日本政府在農業(yè)政策上一直處于兩難境地：一方面，為了追求城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、維持糧價穩(wěn)定并提高農民收入，政府給予大量補貼；另一方面，日本政府不斷采取措施鼓勵土地流轉兼并和規(guī)模經營。

但這兩種政策本質上是沖突的，所以規(guī)模經營一直難以實現(xiàn)。其結果是，日本在小規(guī)模經營的基礎上實現(xiàn)了農業(yè)機械化，農產品成本走高，以至于日本糧食價格一直居高不下，在國際市場上缺乏競爭力?，F(xiàn)在日本政府揚棄了這種模式，但我國的政策導向卻顯露出這種趨勢。

在十九大報告中，習近平總書記指出“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營”，也提到要“構建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化”。通過以上國際經驗不難發(fā)現(xiàn)，農業(yè)現(xiàn)代化有其一般規(guī)律可循。

在具體的政策細節(jié)上，我們提出以下改革步驟：第一步，推進戶籍制度改革，建立并完善覆蓋常住人口的城市公共服務體系。城市常住人口在擁有本地戶籍或繳納一定年限的社會保障后，應平等享有醫(yī)療、廉租房和子女教育等公共服務，取消對進城務工的低技能勞動力的政策歧視。這不僅是在為農業(yè)規(guī)模經營提供必要的條件，也可緩解城市勞動力短缺，降低諸如家政、快遞等消費型服務業(yè)的成本，提高城市的競爭力。

第二步，“三農”補貼的方向應往推進城市化和促進農業(yè)規(guī)模經營的方向調整。我們建議加強補貼農村移民的職業(yè)培訓和進城之后的廉租房，幫助他們在進城之后盡快找到工作和定居。同時，逐步減少農產品的價格補貼，轉而對放棄小規(guī)模土地經營權的農民進行補貼。與此相對應，應允許農村居民有條件地放棄宅基地，以獲取進城務工的補償。在此基礎上，進一步推進土地流轉，尤其是經濟欠發(fā)達地區(qū)的土地流轉，在人口流出的同時再引導資本下鄉(xiāng)，使生產要素合理配置，進一步提高生產效率。

先鼓勵在城市就業(yè)和安居，后推進退出農村的耕地和宅基地，是兼顧城市和農村協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略路徑。在農均耕地面積較少的情況下，就鼓勵開展農業(yè)機械化，這種政策導向應做出調整。只有當農業(yè)人口減少、農業(yè)規(guī)模經營擴大時，更為資本和技術密集型的生產方式才會被生產者自發(fā)采用。如果離開了農業(yè)勞動力轉移向城市和農村土地流轉，農業(yè)的規(guī)?；C械化、資本密集化是沒有根基的。眼下農民看似守地如命，并非戀土情結所致，而是擔憂他們移民到城市中卻沒有保障，是無奈之舉。在全球化、城市化和現(xiàn)代化的時代，土地作為農民社會保障的思想和做法應被拋棄，更不應以此作為政策依據(jù)。

全社會應該形成大力推進城市化、農民工市民化和農業(yè)現(xiàn)代化的共識。我們要認識到，排斥低技能勞動力進城就業(yè)和安居的做法，直接抬高了城市消費型服務業(yè)的價格，間接地又通過削弱農業(yè)規(guī)模經營，抬高了農產品價格，增加了對于“三農”補貼的財政壓力，這種現(xiàn)狀既降低了社會總福利，也增加了城市反哺農村的負擔。城市以更開放的姿態(tài)接納農村轉移人口，不只是為實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營打下基礎，更是整個國民經濟更為健康可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，是邁向社會主義新時代的必由之路。