北京市中倫律師事務(wù)所 周月萍 周蘭萍

引言

在當前我國經(jīng)濟新常態(tài)及規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)風險的背景下，公共設(shè)施項目所需的建設(shè)及運營資金來源逐步被限縮和規(guī)范化。特別是近期財政部等中央部委連續(xù)出臺多項政策對PPP的操作亂象進行治理整頓，倒逼市場回歸PPP的本源，催生和加劇了政府方和社會資本方探索利用政府債和PPP模式以外的其他模式來解決公共設(shè)施項目建設(shè)及運營所需資金來源的問題。

由此，我國對外承包工程常見的F+EPC（Finance + Engineering Procurement Construction，融資+設(shè)計、采購、施工）模式 重新進入政府方和社會資本方視野，并被應(yīng)用到國內(nèi)公共設(shè)施項目投融資和管理方面，以解決政府方對該等項目前期財政資金投資不足問題，以及發(fā)揮社會資本方投資帶動施工優(yōu)勢。本文將結(jié)合F+EPC模式的特點分析其實施風險，以期為今后的項目實施提供參考及建議。

一、F+EPC模式的概述

（一）F+EPC模式是在EPC基礎(chǔ)上衍生的融資建設(shè)模式

EPC模式是集設(shè)計-采購-施工于一體的工程總承包模式，又稱交鑰匙總承包。EPC模式下要求總承包商在充分了解項目業(yè)主需求的基礎(chǔ)上，集成優(yōu)化完成設(shè)計和建設(shè)任務(wù)，總承包商擁有較大的自主權(quán)；業(yè)主方通過合同對項目進行管理，最終更強調(diào)項目使用功能。

而F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，但在EPC模式基礎(chǔ)上衍生出“融資”功能，是指公共設(shè)施項目的項目業(yè)主（通常為地方國企）通過招標等方式選定社會資本方，由該社會資本方直接或間接籌措項目所需建設(shè)資金，以及承攬EPC工程總承包相關(guān)工作，待項目建設(shè)完成后移交給項目業(yè)主，在項目合作期內(nèi)由項目業(yè)主按合同約定標準向合作方支付費用的融資建設(shè)模式，或者融資代建模式。

（二）F+EPC模式更加凸顯模式的“融資”功能

在當前我國規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)的主導(dǎo)政策背景下，地方政府當期財政支付能力不足且迫切上馬公共設(shè)施項目時，解決政府方對該等項目前期財政資金投資不足問題成為F+EPC模式發(fā)揮“F”（融資）功能的主要動因。根據(jù)社會資本方籌措項目建設(shè)資金的參與方式不同，F(xiàn)+EPC模式可分為股權(quán)融資+EPC和債權(quán)融資+EPC。

在股權(quán)融資+EPC模式下，社會資本方與項目業(yè)主或其指定出資代表共同出資設(shè)立合資公司，由合資公司籌措項目建設(shè)資金給項目業(yè)主用于支付EPC工程總承包費用；在債權(quán)融資+EPC模式下，由社會資本方以委貸或借款等方式向項目業(yè)主提供建設(shè)資金，后由項目業(yè)主按照約定用于支付EPC工程總承包費用。F+EPC模式下，政府方將融資風險轉(zhuǎn)移給社會資本方，通常會要求其具備雄厚資信實力、豐富的EPC工程總承包項目業(yè)績經(jīng)驗，以及必要的項目管理專業(yè)人員等基本條件。

（三）F+EPC模式項下的回報機制

由于F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，就工程總承包部分，仍延續(xù)常規(guī)EPC模式回報機制，即采用總價合同或者成本加酬金合同，由項目業(yè)主向EPC工程總承包商支付總承包工程費用；就“F”融資部分，約定類似投資收益標準，基于F+EPC模式分類不同，可由項目業(yè)主支付，或者從合資公司股權(quán)投資中獲取分紅收益。實操層面，F(xiàn)+EPC模式的兩部分回報可能單獨約定，也可能合并歸結(jié)到工程總承包費用范疇；付費周期可能在EPC工程總承包建設(shè)期內(nèi)全部支付，也可能拉長至建設(shè)完成后一定期限內(nèi)支付完畢。即便是項目業(yè)主為地方國企，由于項目本身涉及公共設(shè)施項目的投資開發(fā)建設(shè)，項目回報機制的最終付費來源實際多與地方財政支付責任掛鉤。

二、F+EPC模式的實施風險

（一）F+EPC模式涉嫌構(gòu)成政府方違規(guī)變相融資舉債

1、“F”（融資）功能客觀上屬于政府方的一種融資舉債行為，但F+EPC模式并不屬于當前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。

無論是采用股權(quán)融資還是債權(quán)融資，均是由選定的社會資本方在承攬EPC工程總承包時負有籌資義務(wù)，并且由項目業(yè)主使用該等資金用于支付工程總承包費用，即項目建設(shè)資金并非由項目業(yè)主使用預(yù)算資金或者自籌資金?？陀^上看，F(xiàn)+EPC模式屬于政府方的一種融資舉債行為。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）所明確規(guī)定的地方政府舉債融資機制僅限于以發(fā)行政府債券方式舉債、PPP（即政府和社會資本合作）、在依法擔保的范圍內(nèi)可能會承擔的或有債務(wù)，以及《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財預(yù)〔2016〕175號，以下簡稱“財預(yù)〔2016〕175號文”）規(guī)定：“除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保”和財政部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號，以下簡稱“財預(yù)〔2017〕50號文”）規(guī)定：“地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”，上述文件均明確限定了地方政府融資舉債的方式和途徑，而F+EPC模式并不屬于當前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。

2、F+EPC模式的融資、建設(shè)和移交特征與BT模式特征契合，涉嫌以BT模式實施的違規(guī)風險

如前所述，F(xiàn)+EPC模式由選定的社會資本方負責籌集建設(shè)資金給項目業(yè)主支付工程總承包等費用，項目建設(shè)完成后需移交給政府方管理，該模式特征與BT模式接近。BT模式下，政府方進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由企業(yè)提供資金，政府方是支付回購款的直接債務(wù)主體，政府方并未在項目開始實施前即先行安排財政預(yù)算資金，這一定程度上增加了地方政府的債務(wù)壓力和風險。政策規(guī)定層面，2012年底，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463號） ，明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)?！痹撘?guī)定明確限制了BT模式的應(yīng)用，要求規(guī)范地方政府融資行為。后續(xù)財政部《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）、關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金[2016]92號）等文件中，明確規(guī)定政府方不得在預(yù)算安排之外與其他單位或企業(yè)簽訂回購（BT）協(xié)議，以及項目實施不得采用建設(shè)-移交方式。故，采用F+EPC模式，涉嫌構(gòu)成政府方違規(guī)變相融資舉債，存在合規(guī)性風險。

（二）在F+EPC模式下，社會資本方承擔較大的融資風險及投資回收風險

1、F+EPC模式是由社會資本方直接或間接籌措項目所需建設(shè)資金，承擔項目融資責任，客觀上存在融資不能的風險

F+EPC模式下所需建設(shè)資金并非直接來源于財政資金或項目業(yè)主自籌資金，是由社會資本方通過股權(quán)或債權(quán)等方式直接或間接完成資金籌措供項目業(yè)主使用，無論是社會資本方完全使用自有資金，還是進行融資貸款，融資風險通常是分配給社會資本方承擔的。若項目擬采用項目貸款方式，則金融機構(gòu)對于項目未來收益償債能力和項目本身的合法合規(guī)性審查的要求嚴苛，并且金融機構(gòu)基于《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）規(guī)定而嚴格執(zhí)行國有金融資本管理制度，在此條件下，若合資公司或股東無法提供其他有效增信措施，則可能無法滿足銀行審核貸款及放款要求，從而導(dǎo)致項目融資困難，建設(shè)資金部分無法落實，進而影響項目業(yè)主的工程款支付能力。

2、基于F+EPC模式回報機制的特殊性，加劇了社會資本方的投資回款風險

股權(quán)融資+EPC方式下，常以政府方指定的平臺公司作為項目業(yè)主選定社會資本方作為合作單位，并由平臺公司承擔社會資本方股權(quán)的回購義務(wù)，而雙方設(shè)立的合資公司具體負責籌集建設(shè)資金，根據(jù)項目業(yè)主指令支付EPC工程總承包費用?？梢?，社會資本方作為EPC工程總承包商獲取的工程費用依賴于合資公司籌資能否如期到位，股權(quán)回購部分則依賴于平臺公司的資信能力；在建設(shè)過程中及項目竣工移交后，由項目業(yè)主實際承擔還本付息的責任，合資公司能否如期獲取回款，同樣存在不確定性。即便是項目回報機制的付費來源直接與地方財政支付責任掛鉤，由于項目建設(shè)進程與政府方財政支付時序不匹配，能否在項目建設(shè)完成后安排回購的財政資金，存在極大不確定性。債權(quán)融資+EPC方式下也同樣面臨該等回款不確定性風險。

三、風險的應(yīng)對措施

（一）回歸真正的EPC模式

根據(jù)財預(yù)〔2017〕50號等文件規(guī)定，地方政府舉債的方式和途徑被嚴格限定，不允許其以任何違規(guī)方式變相融資舉借，防范形成政府隱性債務(wù)。故，從合法合規(guī)的角度，建議將F+EPC模式調(diào)整為EPC模式，去除其“融資”功能，回歸EPC模式本源。當然，回歸真正EPC模式有賴于政府方能夠先安排預(yù)算資金到位，并根據(jù)合同約定及時撥付工程費用。如政府方當期確實無法安排預(yù)算資金到位的話，可考慮縮減項目投資規(guī)模，或發(fā)債籌資擴大財政支付能力，或者轉(zhuǎn)變項目合作方式，或者終止項目合作。

（二）將F+EPC項目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP+EPC模式

基于F+EPC模式存在上述諸多操作風險，如已以F+EPC模式實施的項目，建議將項目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式實施，規(guī)范項目融資、項目建設(shè)及運營事項，項目涉及政府方支出責任的，應(yīng)當依法納入年度財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃管理且財政承受力評估通過。

針對項目融資問題，除考慮項目收益抵押、股東擔保等增信措施外，還可基于財預(yù)〔2017〕50號文件規(guī)定“允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔保公司（含各類融資擔?；鸸荆?，構(gòu)建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任”，在PPP模式下，要求政府方提供項目融資協(xié)助義務(wù)，由政府方出資設(shè)立的擔保公司為項目提供融資擔保服務(wù)，提升項目模式轉(zhuǎn)化時項目的融資可獲得性。

對于工程建設(shè)企業(yè)來講，PPP+EPC模式對其提出了融資能力的要求，這往往是中小EPC承包商難以具備的。而財務(wù)投資人在融資方面相對于EPC承包商擁有更強的優(yōu)勢，但是在工程建設(shè)方面經(jīng)驗欠缺。在此情形下，政府方可通過允許股權(quán)融資等方式，實現(xiàn)社會資本方各自資源的優(yōu)勢互補。

（三）剝離F+EPC模式與政府方掛鉤因素，落實為徹底的企企合作

由于F+EPC模式項下，最大合規(guī)問題在于該模式實際掛鉤政府方財政，形成政府隱性債務(wù)。如在該類項目作為企業(yè)（如果是本級政府的國有企業(yè)，則必須與政府脫鉤）投資項目的前提下，由企業(yè)作為項目業(yè)主以F+EPC模式招選項目合作單位，不再與財政支付或擔保關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)完全的商業(yè)合作。但社會資本方在此情況下，需要綜合考慮項目業(yè)主的實際資信能力能否保障其如期履約。

結(jié)語

F+EPC模式是為解決公共設(shè)施項目建設(shè)融資問題所做的新途徑探索，但在當前法規(guī)政策環(huán)境下，從實施模式的合法合規(guī)性以及保障投資人合理利益的角度考慮，F(xiàn)+EPC模式實施風險是敞口、不閉環(huán)的，需要進行修正和完善。當前政策環(huán)境下，在F+EPC模式調(diào)整方面，回歸真正的EPC模式、轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP+EPC模式和實現(xiàn)完全的商業(yè)合作模式，可作為重點考慮調(diào)整的方向。（中倫律師事務(wù)所張留雨對本文亦有貢獻）