王　濤

1　承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度提出背景

1982年的中央1號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》明確指出“包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制，標志著農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在我國的確立。家庭承包制是由包產(chǎn)到戶演變而來的地權(quán)體制”，體現(xiàn)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上，就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)和家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的分置，簡稱農(nóng)村土地的“二元結(jié)構(gòu)”[1]。2014 年 《關(guān)于引導農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出 “堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”，將傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為三元結(jié)構(gòu)，也使得土地經(jīng)營權(quán)成為一項符合社會主義市場經(jīng)濟的權(quán)利。

現(xiàn)行國家政策層面上所稱“土地經(jīng)營權(quán)”抵押，表現(xiàn)為兩種形式：一是承包土地由承包農(nóng)戶自己經(jīng)營，權(quán)利表現(xiàn)形式依舊是土地承包經(jīng)營權(quán)；二是農(nóng)戶將其承包的土地的土地經(jīng)營權(quán)讓渡給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，權(quán)利表現(xiàn)形式是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)抵押因此主要可以分成兩個部分，一是具有承包權(quán)的農(nóng)戶使用承包土地經(jīng)營權(quán)去進行抵押貸款，；二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用土地經(jīng)營權(quán)進行抵押，權(quán)利實質(zhì)則是土地承包經(jīng)營權(quán)分化出來的土地經(jīng)營權(quán)。

國務(wù)院2015年《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》在全國確立232個地區(qū)開展承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，全國人大授權(quán)試點地區(qū)暫?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條等相關(guān)法律條款在試點地區(qū)的實施，為土地經(jīng)營權(quán)抵押工作開展提供了政策支持。宿州市埇橋區(qū)在成為試點地區(qū)后，為推動土地經(jīng)營權(quán)抵押工作的開展，先后出臺了《埇橋區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押登記暫行辦法》、《埇橋區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施意見》、《宿州市埇橋區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作方案》(以下簡稱《工作方案》)從抵押條件、評估機制、風險管理等多方面對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程做出規(guī)制，旨在放活農(nóng)村資產(chǎn)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。

宿州在《工作方案》明確試點結(jié)束前實現(xiàn)1億元的貸款目標。截至2017年7月宿州土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款總額只達到2000萬元，貸款發(fā)放的額度與宿州農(nóng)業(yè)發(fā)展實際需要的資金支持相差甚遠。本文旨在厘清宿州推行土地經(jīng)營權(quán)抵押過程中遇到的導致貸款業(yè)務(wù)推進緩慢的問題，為今后更好發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)抵押的功效、制定更合理的制度提供建議和根據(jù)。

2　承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度存在的問題

2.1　土地經(jīng)營權(quán)價值無法充分實現(xiàn)

當前我國土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)尚不明確，使得多數(shù)金融機構(gòu)對于為其提供相關(guān)金融產(chǎn)品望而卻步。雖然有學者提出“土地經(jīng)營權(quán)”被與“土地承包經(jīng)營權(quán)”分置，被賦予物權(quán)性質(zhì)[2]，也有學者進一步提出土地經(jīng)營權(quán)是定位在土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)之上設(shè)定的用益物權(quán)[3]，但法律尚未明確其權(quán)屬，并且其權(quán)利界限、存在期限也尚不清晰，給金融機構(gòu)開展經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)帶來許多的不確定性。法律地位的不明確致使權(quán)利的行使存在障礙，抵押權(quán)人實現(xiàn)其抵押權(quán)的過程實質(zhì)上是抵押財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移的過程，而假如抵押物的財產(chǎn)權(quán)利無法進行正常的轉(zhuǎn)移，抵押權(quán)人獲得的抵押權(quán)將毫無意義[4]。

土地經(jīng)營權(quán)抵押尚在探索階段，當?shù)卣块T和金融機構(gòu)對經(jīng)營權(quán)抵押的價值認定均持謹慎的態(tài)度?！豆ぷ鞣桨浮分赋鰬?yīng)將土地經(jīng)營權(quán)及地上(含地下)附著物作為抵押物，實踐中金融機構(gòu)也將經(jīng)營主體已支付的經(jīng)營權(quán)租金、預期收入、地上附著物等納入評估范圍。除此之外，宿州市還設(shè)立了反擔保的模式，暨經(jīng)營主體將土地經(jīng)營權(quán)抵押給第三方擔保公司，第三方擔保公司作為保證人進行貸款，兩種方式均體現(xiàn)出土地經(jīng)營權(quán)尚未發(fā)揮出其單獨作為抵押物的價值。

2.2　現(xiàn)行機制無法有效控制抵押風險

2.2.1新型農(nóng)業(yè)保險匱乏，農(nóng)業(yè)保險機制并不健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)容易受市場因素和自然因素影響，且缺乏農(nóng)業(yè)保險的保障，未來收益存在很大的不確定性，影響貸款人的還款能力。宿州提出的政府—保險—銀行共擔責本質(zhì)上有助于經(jīng)營權(quán)抵押的推廣。但農(nóng)業(yè)本身基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受自然災害的影響，農(nóng)產(chǎn)品交易易受市場風險的影響，保險公司不愿為大型經(jīng)營主體量身定做農(nóng)業(yè)保險，缺乏保險助力也是金融機構(gòu)不愿放貸的重要原因，反映出當前我國總體農(nóng)業(yè)保險體系并不健全。我國當前農(nóng)業(yè)正從自耕自種的體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模化、集體化生產(chǎn)，而國家出臺的政策農(nóng)業(yè)保險還只針對自耕自種的傳統(tǒng)農(nóng)戶，可供農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險補償金額太低，如遇風險只能獲得很低的風險補償；而經(jīng)營主體又無法負擔昂貴的商業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險的缺位不利于保障新型農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。對于理性的資金提供者而言，如果資金安全得不到保障，為他人提供資金不僅不能使其獲得增益，反而要受到損失，他是不可能自愿提供資金的。因此，資金安全保障問題如果得不到解決，資金需求者便不可能通過金融機構(gòu)獲得資金[5]。

2.2.2行政保障未起到消弭風險的作用宿州市埇橋區(qū)建立2000萬元的風險補償金，并設(shè)立行政主導的擔保公司為農(nóng)戶提供反擔保業(yè)務(wù)，意圖促進本地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展，但只降低了金融機構(gòu)貸款的風險，本質(zhì)上并未減少傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)存在的市場風險和自然風險，政府做了金融機構(gòu)的承保人。而銀行也只是在2000萬元的限度內(nèi)開展業(yè)務(wù)，金融機構(gòu)既可以完成開展經(jīng)營權(quán)抵押的政治任務(wù)，又有政府的風險補償基金承擔風險，表現(xiàn)出金融機構(gòu)缺乏開展經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的積極性。行政色彩的存在使得市場供需雙方?jīng)]有實現(xiàn)有效對接，導致資金價格信號失真，因此，試點地區(qū)行政化主導的土地經(jīng)營權(quán)抵押模式難以具有可持續(xù)性發(fā)展的可能[6]。

2.2.3抵押物處置規(guī)則尚不完善宿州市《工作方案》明確貸款人無法償還貸款時將土地經(jīng)營權(quán)通過埇橋區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌流轉(zhuǎn)，對于無法流轉(zhuǎn)的，由埇橋區(qū)農(nóng)地經(jīng)營托管中心引入第三方進行托管。但由于交易規(guī)模、人員配置等原因區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心只能維持簡單運營，并不能切實有效的對經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)。人員及機構(gòu)受到限制一方面是由于政府投入不足，另一方面也表明當?shù)貙υ撈脚_需求力度小，甚至是說該地區(qū)由于多種原因?qū)τ谑茏尩盅何锏囊庠讣靶枨蠛苄?，如當前土地?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過發(fā)包方同意并原則尚在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，由于此種限制，抵押物很難找到合適的受讓方?！班l(xiāng)土社會成員之間負有互通有無、守望相助的道德義務(wù)與責任。他們?nèi)f萬不肯冒著‘見死不救’之行徑可能被曝光的危險，受讓被處置的土地承包經(jīng)營權(quán)”[7]。

3　完善承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的建議

3.1　多舉措實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)價值

3.1.1明確土地經(jīng)營權(quán)法律地位國家即將對《農(nóng)村土地承包法》進行修訂，目前提交的草案當中，就對承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款進行了明確規(guī)定：“承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保。第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構(gòu)融資擔?！薄?通過法律而非政策對土地經(jīng)營權(quán)問題進行明晰，可以明確土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的價值，可使銀行增強貸款意愿，也有助于維護農(nóng)民個人對土地生產(chǎn)、使用、抵押的權(quán)利。

3.1.2明確土地經(jīng)營權(quán)的抵押價值價值評估必須找準正確的參照對象和價值參照體系，這有助于使借貸雙方對抵押物確立一個合理的價值評估區(qū)間，再由經(jīng)營主體的經(jīng)營風險綜合決定其最終價值，評估主體上應(yīng)當選定專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，可在保障其對抵押物價值的專業(yè)認定基礎(chǔ)上保持其中立性，有助于滿足借貸雙方的信賴利益。

3.1.3助力建設(shè)信用體系實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)價值最大化實踐中存在貸款人憑借土地流轉(zhuǎn)證即獲得貸款的情形，對于信譽度高、還款能力強臨時無法提供抵押物的貸款人，銀行會主動為其使用流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證辦理貸款。從中可以看出，經(jīng)營權(quán)抵押存在其適用之處，銀行可對信用高的客戶進行經(jīng)營權(quán)抵押貸款，因此，助力金融信用體系建設(shè)有助于信譽度高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)抵押價值。

3.2　多方位舉措降低貸款風險

3.2.1鼓勵保險公司積極承保農(nóng)業(yè)風險在經(jīng)營權(quán)抵押過程中，只有保險公司真正的參與到農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營的經(jīng)營中來，為其提供合適的保險，方可降低銀行的風險，給銀行提供貸款吃下一顆定心丸。長期以來，我國保險公司不愿在農(nóng)業(yè)上設(shè)計太多的保險品種，認為其利潤空間不足以其進行相關(guān)業(yè)務(wù)拓展，更不愿為當前農(nóng)業(yè)新型主體設(shè)計完善的保險方案，但實際上，新型農(nóng)業(yè)主體能帶來的利潤是巨大的，規(guī)?；?jīng)營的方式本身有效降低自然災害的風險，新型農(nóng)業(yè)主體的農(nóng)場狀況、財務(wù)能力以及風險承受能力都比傳統(tǒng)農(nóng)戶優(yōu)越的多，在推動保險公司針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體設(shè)計保險方案過程中，應(yīng)該學習世界其他國家農(nóng)業(yè)保險的可取之處，目前世界上有40多個國家在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，美國的農(nóng)業(yè)保險無疑是當今最具有代表性的保險制度模式，經(jīng)過80多年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為美國農(nóng)民和農(nóng)場主最有效、最主要的保證基本種植收益的方法。適當借鑒美國關(guān)于農(nóng)業(yè)的既有做法，汲取經(jīng)驗，從而建設(shè)具有我國特色的農(nóng)業(yè)保險體系，這將使我國的一系列土地政策都將從中受益。與此同時政府部門也應(yīng)積極主動的引導保險公司為經(jīng)營主體設(shè)計專門的保險方案，真正的實現(xiàn)政府—保險——銀行共擔責，將有利于降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險和金融機構(gòu)的貸款風險。

3.2.2由市場機制調(diào)節(jié)抵押風險市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，經(jīng)濟體制改革核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。經(jīng)營權(quán)抵押制度的設(shè)立應(yīng)尊重市場規(guī)律，使得市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。宿州埇橋區(qū)的風險補償金用于補償金融機構(gòu)無法收回的貸款，并不斷推進政府—保險公司—銀行的風險承擔機制。對于試點地區(qū)的農(nóng)地政策推廣進行貼息或設(shè)立風險基金是合理且必要的，但是市場是理性的，政府不應(yīng)當專注于設(shè)立風險補償基金來促進土地經(jīng)營權(quán)貸款制度的發(fā)展，而應(yīng)設(shè)立制度去促使市場產(chǎn)生積極的反饋，讓市場起主導作用。

3.3　創(chuàng)新機制助力抵押物流轉(zhuǎn)

當前宿州雖然出臺了一系列制度去引導抵押物合法處置，但效果尚未顯現(xiàn)。金融機構(gòu)理論上存在多種途徑可以將土地經(jīng)營權(quán)進行處置，如申請法院強制拍賣，或者依據(jù)協(xié)議進行拍賣等等，但農(nóng)村由于鄉(xiāng)土人情的作用使得集體經(jīng)濟組織內(nèi)部很難有人愿意成為受讓方。抵押物處置難的根源有兩點，一是土地經(jīng)營權(quán)剩余價值不確定，二是受讓人范圍存在局限性。

3.3.1保障土地經(jīng)營權(quán)價值穩(wěn)定政府進行貸款物價值評估時，往往考慮的是地上(含地下)附著物以及已經(jīng)繳納的剩余租金價值，而在處置抵押物時，其地上(含地下)附著物的價值必會有減損，如大棚和其他農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施往往幾年價值就會大打折扣，并且貸款存續(xù)期間剩余租金價值也在逐年遞減，最后處置的抵押物實際上只是與承包人履行流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利，而且還可能遭遇承包人不愿與第三人履行合同的情形。黨的十九大報告中提出，第二輪土地承包到期后再延長30年，這將有利于穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)價值。承包合同的穩(wěn)定將有利于土地流轉(zhuǎn)合同的穩(wěn)定性，將使得現(xiàn)有經(jīng)營主體敢于更加合理的修繕土地上覆蓋的的基礎(chǔ)設(shè)施，與此同時擴大生產(chǎn)經(jīng)營，將有助于土地經(jīng)營權(quán)抵押的價值穩(wěn)定乃至于擴大。但在貸款期間，金融機構(gòu)應(yīng)當時刻關(guān)注抵押物其他的可能導致價值減少的情形，對于價值明顯減少的抵押物應(yīng)當要求貸款人提供其他擔保物，另外政府應(yīng)當向農(nóng)戶加大宣傳黨的十九大報告關(guān)于農(nóng)村土地的政策，使得農(nóng)民在簽訂流轉(zhuǎn)合同時敢于擴大期限擴大范圍，并不斷弘揚社會主義契約精神，使得農(nóng)民切實履行合同義務(wù)，在遇到應(yīng)依法處置土地經(jīng)營權(quán)情形時保障土地流轉(zhuǎn)合同的繼續(xù)履行。

3.3.2合理擴大受讓人范圍傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟和鄉(xiāng)土社會的局限致使本土農(nóng)戶很難成為抵押物的受讓方，采取多方面激勵措施吸引其他地方的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織參與到抵押物的受讓中來將成為解決抵押物處置難的一個重要方法。當前機械化生產(chǎn)和規(guī)?；a(chǎn)的普及，大量資本有進入農(nóng)業(yè)的意愿，信息的不對稱致使生活在城市里的人無法及時有效的獲得全國各地的土地流轉(zhuǎn)信息，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易中心的作用應(yīng)以市乃至省為單位搭建一個大型的產(chǎn)權(quán)交易平臺，信息做到及時更新，使得更多對發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟有意向的人能得到及時有效的信息，如此可凸顯土地經(jīng)營權(quán)價值，很好的應(yīng)對當前抵押物處置難的問題，更可使我國從傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展成為現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟；而一旦其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織參與到其中，這必然要求政府對其和當?shù)剞r(nóng)戶采取同等的政策對待，甚至應(yīng)當采取適當激勵措施保障外來經(jīng)濟主體有效實施其權(quán)益，在貸款條件上不得設(shè)立其他條件。

3.3.3政府進行統(tǒng)一管理如果窮盡“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”、“強制拍賣、變賣”等措施仍無人愿意受讓的情形出現(xiàn)，抵押物應(yīng)當如何處置。在此情形下，若由當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者政府統(tǒng)一進行回購，并將這些土地交由第三方經(jīng)營機構(gòu)進行管理，甚至可以將需要流轉(zhuǎn)的土地交由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)，以集體經(jīng)濟組織作為流轉(zhuǎn)合同簽訂主體，集體經(jīng)濟組織再將固定流轉(zhuǎn)收入交給承包方，這樣有助于保障合同穩(wěn)定性，也有助于壞賬時高效處置抵押物。

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