摘 要 隨著信息時代的來臨，食品質(zhì)量安全問題也隨之進入大眾視野，食品質(zhì)量安全不僅直接影響人民群眾的健康，而且嚴(yán)重影響了政府的公信力和國家形象?；诖?，本文從食品質(zhì)量安全問題的嚴(yán)重性入手，分析了食品質(zhì)量安全問題頻發(fā)的原因，并嘗試對加強食品質(zhì)量安全提出政策建議。

關(guān)鍵詞 法治 食品質(zhì)量 安全 監(jiān)管 依法行政

作者簡介：唐聲文，中共重慶市江北區(qū)委黨校教師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.186

一、研究緣起：食品質(zhì)量安全問題的嚴(yán)重性

隨著改革開放的深入與發(fā)展，計算機的普及，互聯(lián)網(wǎng)的高度發(fā)展，公民法律意識的提高，中國的食品質(zhì)量安全問題已成為百姓關(guān)心、社會關(guān)注、媒體聚焦、各級人民政府都高度重視的社會問題?！叭旧z頭”、“地溝油”、“瘦肉精”和“毒奶粉”等食品質(zhì)量安全事件頻頻爆發(fā)，不但嚴(yán)重影響到了民眾的身體健康、生命安全，造成了巨大的財產(chǎn)損失，影響了中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且嚴(yán)重困擾了中國的民生幸福，影響政府的公信力和國家形象。具體體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）危害人民群眾身體健康和生命安全

“政以民為本，民以食為天，食以安為先”①，食物提供人們?nèi)粘９ぷ鳌W(xué)習(xí)、生活最基本的供給與需要，人們的一日三餐必不可少，因此公民對食品質(zhì)量安全問題的關(guān)注度極高。食品一旦出了問題，將直接影響到每個人的身體健康甚至生命安全。

（二）沖擊社會主義市場和人民群眾生活

在食品質(zhì)量安全問題的案例中，其中典型事件就是河北的“三鹿事件”，該事件經(jīng)媒體曝光，公民知情后，整個行業(yè)便進行了減產(chǎn)和停產(chǎn)，數(shù)以萬計的工人下崗，而隨后引發(fā)的一系列連鎖反應(yīng)，包括奶農(nóng)殺牛、倒奶，居民就業(yè)和收入受到影響。而“三鹿事件”造成的長遠影響則是我國奶業(yè)元氣大傷。國外各種知名品牌的奶粉一年之內(nèi)三次漲價，中國的消費者為此付出了沉重的代價。

（三）影響政府公信力和國家形象

經(jīng)濟的發(fā)展是為了人們的生活更加幸福，而食品質(zhì)量安全是人們安居樂業(yè)，追求幸福生活的根本。頻發(fā)的食品質(zhì)量安全事件，擾亂了民心，是民眾對食品質(zhì)量安全產(chǎn)生懷疑，甚至引發(fā)信任危機，也會對社會誠信體系帶來影響，進而導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致國家不穩(wěn)定，人民生活不幸福。當(dāng)今信息化爆炸的社會，牽一發(fā)而動全身，全社會和公民都對食品質(zhì)量安全高度關(guān)注的，食品質(zhì)量安全監(jiān)管一旦不及時或者出現(xiàn)漏洞，則很容易就出現(xiàn)“小事變成大事，大事驚動全社會”，由此可見，強化監(jiān)管是極其重要的。食品質(zhì)量安全問題不僅影響政府公信力，而且影響國家形象。

二、食品質(zhì)量安全問題頻發(fā)原因探析

食品質(zhì)量安全事件頻發(fā)的原因很多，除生產(chǎn)經(jīng)營者的道德缺失外，從行政法的角度而言，主要有食品質(zhì)量安全監(jiān)管體制不健全、監(jiān)管缺位無序、監(jiān)管“事后諸葛亮”以及監(jiān)管的不透明四個方面的因素：

（一）食品質(zhì)量安全監(jiān)管體制不健全

我國食品質(zhì)量安全的監(jiān)管體制是實行在各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從農(nóng)田到餐桌食品鏈的多環(huán)節(jié)由各監(jiān)管部門按照職責(zé)分工進行分段監(jiān)督管理的監(jiān)管體制。食品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理，職責(zé)不明確，重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)抽檢等現(xiàn)象較為突出，部門之間難以形成合力，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落實，甚至出現(xiàn)“監(jiān)管推諉”現(xiàn)象。最后導(dǎo)致許多監(jiān)管部門往往看重利益，有利搶著管，無利都不管。以“藥水豆芽”②事件為例，就是監(jiān)管部門之間推諉責(zé)任最好的例證?？梢姡O(jiān)管體制不健全是導(dǎo)致食品質(zhì)量安全問題頻發(fā)的原因之一。

（二）監(jiān)管缺失無序

從媒體披露的食品質(zhì)量安全事件來看，部分監(jiān)管部門一直是坐在辦公室看樣品。在“瘦肉精”事件中，就是有些監(jiān)管部門“閉門造車”式的讓養(yǎng)豬戶自己取樣送檢，更讓人擔(dān)憂的是，政府的極少數(shù)監(jiān)管部門及其工作人員竟然將利益做為是否“管理”的標(biāo)注，在利益的驅(qū)使下，必然存在執(zhí)法腐敗，而將監(jiān)管職責(zé)丟棄。還有些監(jiān)管者甚至與不法企業(yè)、商家結(jié)成利益同盟、監(jiān)守自盜，致食品質(zhì)量安全防線“失守”。監(jiān)管缺失無序是導(dǎo)致食品質(zhì)量安全問題頻發(fā)的又一原因。

（三）監(jiān)管“事后諸葛亮”

對于食品質(zhì)量安全問題的管理，監(jiān)管部門陷入了“舉報人少不管”和“不出事不管”的執(zhí)法思維，無法從根本上保障食品質(zhì)量安全。從“牛肉膏”、“瘦肉精”豬肉、“回爐面包”和“染色饅頭”等事件，再到“三聚氰胺”奶粉、“假葡萄酒”以及“大頭娃娃”奶粉事件，無一不是等問題曝光后，監(jiān)管部門才介入。這種“事后諸葛亮”式監(jiān)管再一次向人們敲響了警鐘。

（四）監(jiān)管的不透明性

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》和《中華人民共和國食品質(zhì)量安全法》規(guī)定，涉及食品質(zhì)量安全及監(jiān)管等相關(guān)信息須主動向社會公開。但是，據(jù)《法治藍皮書》的數(shù)據(jù)顯示，在食品質(zhì)量安全執(zhí)法方面，調(diào)查的43個地方城市中，能夠公布信息的有31個，占比為72%；而質(zhì)監(jiān)、工商和食品等監(jiān)管部門公開食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查方面信息的僅占70%。監(jiān)管的不透明性，導(dǎo)致食品質(zhì)量安全監(jiān)管部門少了來自外部的監(jiān)督，是導(dǎo)致監(jiān)管乏力的重要原因。

三、加強食品質(zhì)量安全的政策建議

食品質(zhì)量安全一直是公眾普遍關(guān)切的問題，因此，為加強食品質(zhì)量安全監(jiān)管，促進食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，滿足人民群眾的美好生活需要，我們應(yīng)力從以下幾個方面著手：

（一）完善食品質(zhì)量安全法律體系

目前，國家宏觀層面的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)相對來說是比較完善的，2009年頒布，2015年修訂的《食品質(zhì)量安全法》進一步完善了我國的食品質(zhì)量安全法律體系，彰顯了國家進一步強化食品質(zhì)量安全監(jiān)管的決心和信心。但一部法律不可能一攬子解決所有的食品質(zhì)量安全問題，必須完善以《中華人民共和國食品質(zhì)量安全法》為主、其它相關(guān)法規(guī)配套的食品質(zhì)量安全法律體系。按照從農(nóng)田到餐桌的全過程，清理對同一問題的重復(fù)與沖突規(guī)定，出臺包括食品質(zhì)量安全技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)要求在內(nèi)的食品質(zhì)量安全法律制度，逐步形成具有中國特色又與國際接軌的食品質(zhì)量安全法律體系。endprint

（二）建立健全食品監(jiān)管機制

我國實行的“以分段管理為主，產(chǎn)品管理為輔”③的監(jiān)管體制存在一定弊病。世界衛(wèi)生組織（World Health Organization）指出，食品質(zhì)量安全必須“從田間到餐桌”整個鏈條實行全過程監(jiān)管。而我國農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食監(jiān)、工商等多部門對不同階段的食品質(zhì)量安全進行監(jiān)管，這種監(jiān)管體制看似分段清晰、責(zé)任分明，但運行起來則難免產(chǎn)生條塊分割、信息溝通不暢、互相推諉等弊端。而要從根源處變革食品監(jiān)管體系和制度，應(yīng)在國家法律法法規(guī)的設(shè)權(quán)范圍內(nèi)，統(tǒng)合各種監(jiān)管資源，明確監(jiān)管職能，精簡監(jiān)管環(huán)節(jié)、擴大監(jiān)管范圍，創(chuàng)制并完善綜合性食品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)模式。

（三）完善依法行政的程序

在監(jiān)管工作中，根據(jù)實踐需求，不斷摸索新的工作方法和工作程序，總結(jié)成功的工作經(jīng)驗和方法都是食品質(zhì)量安全監(jiān)管部門義不容辭的任務(wù)。同時，完善依法行政程序，而要依法行政，首先要堅持依法行政，堅決做到違法必究，嚴(yán)厲打擊制售假劣食品違法犯罪行為，避免監(jiān)管的盲區(qū)，為群眾辦好事、辦實事。其次，堅持依法行政，規(guī)范行為，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，不辦人情案、特殊案。最后，堅持依法行政，全面規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營單位，確保食品產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展，促進國民經(jīng)濟全面均衡可持續(xù)發(fā)展。總之，只有不斷推進依法行政，才能維護最廣大最基層群眾的利益，確保全體公民的飲食安全，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（四）提升監(jiān)管透明度

沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然的一個結(jié)果就是權(quán)力濫用和腐敗滋生。監(jiān)管的力度越大，信息公開化越大，則監(jiān)督的透明度更強，加強監(jiān)管，會有效限制公權(quán)力的肆行。信息的透明與公開可以保證公眾的知情權(quán)，從而最大限度減少監(jiān)管失靈的風(fēng)險。在解決公眾對食品質(zhì)量安全的信賴方面，首先要讓消費者對食品質(zhì)量安全有信心，而消費者的信心取決于對監(jiān)管機構(gòu)實施食品控制過程的認(rèn)知程度及信任程度。因此，食品質(zhì)量安全行政監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)實際，要加強監(jiān)管執(zhí)法程序，及時公開執(zhí)行中的各種信息，使公眾對執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)產(chǎn)生信賴和心理認(rèn)同。

（五）實行監(jiān)管首問制和問責(zé)制

從中國當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生的食品質(zhì)量安全事件來看，不少食品質(zhì)量安全事故是由于失職或瀆職等執(zhí)法不力造成的。因此，實行監(jiān)管首問制和問責(zé)制是一個有效的手段。即不管是不是實質(zhì)上歸首問的監(jiān)管部門管理，只要是被消費者或第三方告知的第一個部門，有責(zé)過問，并及時聯(lián)系實質(zhì)監(jiān)管部門，并做好配合寫作工作。同時對食品質(zhì)量安全事件之后的責(zé)任追究應(yīng)加大力度。因此，對違反法定程序，不履行法定職責(zé)的行為必須嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任。從已經(jīng)發(fā)生的食品質(zhì)量安全事件來看，相關(guān)部門對相關(guān)企業(yè)的司法追責(zé)及時到位，但對失職、瀆職的監(jiān)管者的司法問責(zé)卻遠遠未到位。雖然部分人員在已曝光的食品質(zhì)量安全事件中存在失職、瀆職等行為，但因為相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，且食品質(zhì)量安全問題一旦發(fā)生，各個監(jiān)管部門又互相推卸責(zé)任，又將責(zé)任推向生產(chǎn)者和銷售者，最后導(dǎo)致消費者也忽視各個監(jiān)管部門及其工作人員的失職行為。

四、結(jié)語：以法治思維守護百姓舌尖安全

食品質(zhì)量安全問題與每個人的生活緊密相連。在食品監(jiān)管工作中，監(jiān)管部門必須要堅持依法行政，強化依法行政措施，推進監(jiān)管工作制度化，探索符合我國國情的食品質(zhì)量安全監(jiān)管機制，不斷增強食品監(jiān)管工作的透明度和開放性。習(xí)近平總書記曾對食品質(zhì)量安全工作作出重要指示，提出要堅持“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”。④然而，食品質(zhì)量安全是人類健康的永恒主題，她考驗的是生產(chǎn)者和銷售者的道德良知，扣問的是中國法制體系的健全與否，更是對執(zhí)法部門和執(zhí)法者的莫大考驗，同時，留給我們的不僅僅是法學(xué)人的深思和苦慮，更是我們整個人類的思想之結(jié)，守衛(wèi)食品質(zhì)量安全，依然任重而道遠。

注釋：

①《元史·食貨志》.

②在該事件中，質(zhì)監(jiān)部門稱自己負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，市場上的豆芽應(yīng)該由工商部門負(fù)責(zé)管理；工商部門卻堅持認(rèn)為豆芽是初級農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門管；而農(nóng)業(yè)部門稱沒有拘留資格，很多違法商販在檢驗結(jié)果出來前就逃跑了；食品藥品監(jiān)督管理部門則稱，自己只負(fù)責(zé)檢測飯店或食堂里做好的飯菜。

③食品監(jiān)管灰色地帶 期盼問責(zé)制掃陰霾（3），中食藥監(jiān)管信息網(wǎng).

④朱磊.四個“最嚴(yán)”守護百姓舌尖安全.經(jīng)濟日報. 2017-01-06.

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