摘 要 現(xiàn)代城市社區(qū)協(xié)同治理的關鍵，在于能否形成真正意義上的合作。社區(qū)協(xié)同是政府、社會、公眾等多元主體這幾個層面相互影響相互作用的過程。能否克服社區(qū)由于系統(tǒng)的復雜性而導致的協(xié)同困難，必須要將社區(qū)治理的基礎和重點轉向制度建設。本文從社會學制度主義的視角，具體闡釋社區(qū)協(xié)同治理過程中，規(guī)制性要素、規(guī)范性要素以及文化-認知性要素的內(nèi)涵和制約。認為政府傳統(tǒng)管理模式的制度依賴、社區(qū)主體利益的復雜性以及社區(qū)主體行為認知的偏差，是導致社區(qū)制度建設創(chuàng)新動力不足的根本原因。提出了完善法律制度和互惠性規(guī)范，培育社會資本，促進社區(qū)協(xié)同治理的制度建設。

關鍵詞 社區(qū) 協(xié)同治理 制度

基金項目：本文系浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心第十九批規(guī)劃課題“公民參與社區(qū)治理的經(jīng)驗與民主實現(xiàn)形式”（課題編號：ZX19146）的最終成果。

作者簡介：朱海英，紹興市委黨校講師，研究方向：社會治理、新型城鎮(zhèn)化。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.194

一、問題的提出

現(xiàn)代社會的急劇轉型引發(fā)了國家和社會治理的難題。錯綜復雜的社會資源網(wǎng)絡，使得身在其中的任何一個組織都不可能獨善其身，包括政府和非政府組織，都無法擁有足夠的知識和能力獨自解決一切問題。服務型政府的改革、非政府組織的興起，公民社會的成長等，多方“博弈”的結果，催生了這個時代對“協(xié)同治理”的呼喚。

對于治理轉型的社區(qū)來說，單純的傳統(tǒng)社會約束力已經(jīng)不足以維持社區(qū)共同體的存在和發(fā)展?！皡f(xié)同治理”背景下的社區(qū)建設，需要我們探索如何形成有效的公民參與，立足于努力構建新型的合作秩序，尋求支持公民社會成長的實現(xiàn)機理，以及這些機理得以實現(xiàn)的社會條件。這就使得現(xiàn)代社區(qū)面臨著兩大現(xiàn)實問題：一是社區(qū)多元主體力量分散、利益沖突，如何實現(xiàn)包括地方政府、社會、社區(qū)公眾等多元主體為共同利益最大化而協(xié)同行動，最終實現(xiàn)社區(qū)秩序的“善治”？二是社區(qū)治理的發(fā)展，如何在治理創(chuàng)新的基礎上實現(xiàn)可持續(xù)性？

“問題倒逼”是中國改革的基本模式。社區(qū)治理目標的復雜性和轉型創(chuàng)新的困難重重，呼吁城市社區(qū)治理有效制度的供給和創(chuàng)新。在這一過程中，社區(qū)“協(xié)同治理”轉型的現(xiàn)代視野，追問傳統(tǒng)社會單一管制型結構與模式的病根，試圖通過研究治理方式的協(xié)同性和多樣化，來影響地方政府和社區(qū)管理者進行制度創(chuàng)新?！爸贫裙┙o的不足是社會政治不穩(wěn)定的根源” 。要克服上述問題，必須要將社區(qū)治理的基礎和重點轉向制度建設，利用“制度驅(qū)動”來協(xié)調(diào)多元主體互動博弈，在制度化的溝通平臺和參與渠道中，發(fā)揮約束、引領和激勵作用，最終實現(xiàn)多元主體個體理性與集體理性的統(tǒng)一，責任、利益、權力共擔、共享、共贏的社會治理新格局。

二、社區(qū)治理系統(tǒng)的協(xié)同性釋義

社區(qū)治理系統(tǒng)是一個復雜的整體系統(tǒng)。社區(qū)由基層政府、社區(qū)、居民、社會組織、企業(yè)組織等各個子系統(tǒng)構成，社區(qū)協(xié)同治理模式，就是要充分發(fā)揮各個主體的自主性力量，在多元參與、協(xié)商合作的基礎上，形成“黨委引導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與”的社會治理新格局。根據(jù)社區(qū)治理系統(tǒng)的特征，我們認為，社區(qū)治理系統(tǒng)也自然地滿足協(xié)同系統(tǒng)的條件。

（一）社區(qū)系統(tǒng)的開放性

當前，社區(qū)作為社會治理的一個基本單元，其本身就是隨著社會結構的轉型和變化產(chǎn)生的，同樣面臨著日益錯綜復雜的社會資源網(wǎng)絡，需要不斷地與整個大社會系統(tǒng)和外部環(huán)境之間，進行輸入輸出的物質(zhì)、能量、信息的交換，來維持自身的革新和發(fā)展。這些運動形式，決定了社區(qū)一定是一個開放系統(tǒng)。

（二）社區(qū)系統(tǒng)的多層次性

社區(qū)系統(tǒng)是一個活的有機體，結構非常復雜。從主體中心看，包括政府、公民、社會、市場在內(nèi)的多元主體形成了復雜的社區(qū)結構形態(tài)；從社會結構看，包括經(jīng)濟、政治、文化在內(nèi)的多位一體的社會結構交錯相融；從公共事務看，包括社區(qū)行政事務、社區(qū)公共管理事務、社區(qū)自治事務等方式多樣的管理體制。這種主體多元，結構多層，方式多樣的社區(qū)治理機制形成了多中心的復雜的社區(qū)系統(tǒng)。尤其是作為社區(qū)系統(tǒng)存在發(fā)展的主體性因素——人，是具有思維能力的介入，其本身具有智能系統(tǒng)的特性。思維能力的智能特性也決定了社區(qū)系統(tǒng)的不確定性和利益的多元性。個體之間相互影響，相互作用，使得該系統(tǒng)形成了協(xié)同需求的多層次結構。

（三）社區(qū)系統(tǒng)作用的非線性

在現(xiàn)代社會中，社區(qū)系統(tǒng)是一個復雜的系統(tǒng)，錯綜復雜的變量之間相互作用，緊密聯(lián)系，他們的作用方式難以具備常規(guī)邏輯得以解釋的線性關系。也就是說，社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部存在著形式多樣的系統(tǒng)要素，他們相互作用的方式，不僅僅是單向的、雙向的，而是網(wǎng)狀的，作用結果不是簡單的“線性累加“。社區(qū)系統(tǒng)是一個具有”蝴蝶效應”的整體性結構，系統(tǒng)作用的方式非線性關聯(lián)，影響和改變系統(tǒng)的整體狀態(tài)。

（四）社區(qū)系統(tǒng)的自組織性

現(xiàn)代社會的發(fā)展使得政府的能力受到了諸多限制，社會組織試圖擺脫政府控制的要求有了實現(xiàn)的可能。在公民社會日益發(fā)育的社會條件下，協(xié)同治理更加強調(diào)社區(qū)公民自主參與，通過多樣化的手段和方式，在協(xié)商合作的基礎上促進社區(qū)的自治，最終達到善治的過程。這也是治理過程中的協(xié)調(diào)模式。

（五）社區(qū)系統(tǒng)自平衡過程中的非穩(wěn)定動態(tài)

當前，社區(qū)管理制度正面臨社會轉型的階段，社區(qū)治理過程中面臨著許多障礙和問題。如基層政府與社會組織之間的關系尚未完全理順，基層政府在群眾中的公信力不夠強，政府基層治理的理念和機制體制不夠完善，社會組織在治理中參與度不夠等。社區(qū)管理制度難以適應當前社會形式。所以社區(qū)系統(tǒng)是在社會發(fā)展的基礎上，和社會發(fā)展相互呼應，通過不斷的磨合和完善，最終達到一個動態(tài)平衡的過程?；诖?，當下社區(qū)系統(tǒng)呈現(xiàn)一個非穩(wěn)定狀態(tài)。在社區(qū)治理模式改革的初期，他的創(chuàng)新和發(fā)展，同樣需要進行長期的實踐和摸索。endprint

因此，要克服由于社區(qū)系統(tǒng)的復雜性而帶來可能的秩序混亂，實現(xiàn)和而不同、多頻共振的系統(tǒng)協(xié)同治理，理想的狀態(tài)就是實現(xiàn)復雜系統(tǒng)的智能控制。我們認為，催化和引導社會協(xié)同治理的根本立足點和支撐點，在于實現(xiàn)有效的制度供給，以及完善其實現(xiàn)路徑和可持續(xù)路徑，從而構建起暢通的社區(qū)自治機制，實現(xiàn)社區(qū)治理的良性循環(huán)和正向發(fā)展。同時，借助制度范式的可復制性，通過制度的輻射轉移有效經(jīng)驗，用以克服基層治理經(jīng)驗的碎片化和個案化，使基層地方治理經(jīng)驗逐漸上升為地方治理的制度，促使治理效益得以擴大。本文試圖從制度主義的視角分析社區(qū)治理制度的組成要素，并依據(jù)協(xié)同理論，闡釋社區(qū)治理制度要素如何達成有效的自治機制。

三、社區(qū)協(xié)同治理的制度要素

社會學制度主義，是從社會學組織理論中發(fā)展而來的。出現(xiàn)于20世紀70年代末，代表人為詹姆斯·馬奇、約翰·奧爾森。社會學制度主義傾向于比政治科學家在更為廣泛的意義上來界定制度，打破了制度與文化概念之間的界限； 具體來說，他們認為，制度包含規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化——認知要素。一是表層為規(guī)制性要素，包括法律法規(guī)、規(guī)章條例等權威性的制度安排，作為制度的樁基，規(guī)制性要素是在行為道德底線基礎上做的宏觀性制度安排。二是中層為規(guī)范性要素，為基于各種任務和角色基礎上的一般性合理性規(guī)則和規(guī)范，是制度的框架結構，大多為根據(jù)現(xiàn)實需求，因地、因時制宜的進行的行為程序式設計。三是底層為文化-認知性要素。是內(nèi)在的基于信念和理解而被廣泛認同的文化底蘊性支撐，屬于制度的文化范疇。在制度主義的概念中，三種要素相輔相成，共同作用，從而使制度發(fā)揮最為穩(wěn)定有效的作用。

（一）社區(qū)治理的規(guī)制性要素

就現(xiàn)存的社區(qū)治理規(guī)制性制度來看，主要包括社區(qū)法律法規(guī)等。如1954年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》和1989年制定的《城市居民委員會組織法》，以及地方性政府的政令法規(guī)。規(guī)制性要素的意義在于，黨委政府要在社區(qū)治理中形成黨委引導、政府主導的核心引導力量，有賴于通過合理科學的規(guī)制性制度設計，通過法律法規(guī)的制定，推動社區(qū)治理的法治化。一方面，確保社區(qū)治理的各環(huán)節(jié)、各程序納入法治軌道，比如社區(qū)諸多的事務和民事關系，像選舉、物權、借貸、婚姻等，都需要依據(jù)法律調(diào)整。另一方面，社區(qū)治理模式的轉型同樣依賴法治的確認。如在社區(qū)治理中，更在于政府如何通過合理的制度安排，把一部分權利讓渡給社區(qū)居民，逐步清理阻礙社區(qū)治理發(fā)展的制度性障礙。

（二）社區(qū)治理的規(guī)范性要素

包括社區(qū)制度、社規(guī)民約、服務承諾、協(xié)會章程等。社區(qū)治理規(guī)范性要素的意義在于，穩(wěn)定和規(guī)范社區(qū)治理的多元參與、民主協(xié)商秩序。設計和建立在社區(qū)多元參與、民主協(xié)商基礎上的普遍認同和共同遵守的行為規(guī)范和活動程序，對社區(qū)治理秩序起到引導、規(guī)范、約束和激勵的作用。規(guī)范性要素是“協(xié)同”的機制性要素，他的主要原則和理念在于：一是規(guī)范的合法性基礎，必須在公眾參與和民主協(xié)商的基礎和程序之上，以此建立社區(qū)居民的認同和信賴；二是規(guī)范的目的性指向，在于公共福利的最大化。注重制度的效率和效度。注重有效的公民權利的發(fā)揮和制衡。

（三）社區(qū)治理的文化—認知要素

包括社區(qū)的文化氛圍、社會公德、民風民俗等長期形成的文化支撐。這是規(guī)制性要素和規(guī)范性要素得以健康運行的根源性邏輯和重要條件。社區(qū)善治目標指向和諧有序、充滿活力的社會秩序，需要形成多元主體共同參與的良好氛圍，其背后是在傳統(tǒng)、歷史、文化基礎上長期形成和發(fā)展的公民價值取向在起作用。是在社區(qū)的“治理需求”和公民的“個人需求”達到高度契合，在社區(qū)成員共同認同和信任合作基礎上形成的集體行動。文化-認知性要素關注的正是這種狀態(tài)何以產(chǎn)生以及如何發(fā)展的問題。

四、社區(qū)協(xié)同治理的制度惰性

目前，我國社區(qū)治理尚處在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過度的“摸索”階段，基層社區(qū)治理經(jīng)驗碎片化、個案化現(xiàn)象比較嚴重。缺乏統(tǒng)一有序的治理環(huán)境和制度體系。社區(qū)治理各主體之間，包括政府、社會、公眾等在參與社區(qū)治理的過程中，仍然是力量分散，條塊分割，缺乏協(xié)同治理的整體效應。一定程度上，反映出社區(qū)治理對傳統(tǒng)管理制度的依賴，和制度創(chuàng)新的惰性。

（一） 政府傳統(tǒng)行政管理模式的制度依賴導致規(guī)制性要素的缺失

傳統(tǒng)模式的制度環(huán)境下，政府作為單中心的絕對權威主體，幾乎操控了所有的制度制定和執(zhí)行過程。制度的取向和制約更傾向于建立一個絕對權威的行政管制型路徑。但是隨著城市社區(qū)的快速發(fā)展，社區(qū)作為一個龐大的系統(tǒng)，需要有一套適應新形式下時代特征的良好完備的法律體系。目前來看，社區(qū)在發(fā)展過程中，能夠參考和應用的法律制度和規(guī)章制度數(shù)量不多，許多領域法制缺失?，F(xiàn)有的社區(qū)法律制度法律效力和權威較低，除了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織法》兩部是由全國人民代表大會常務委員會制定的。其他多是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，而且制定時間較早。

（二）社區(qū)主體利益的復雜性增加了規(guī)范性要素的不足

社區(qū)協(xié)同治理的實質(zhì)是重塑多元主體的利益關系，穩(wěn)定管理秩序。在我國社區(qū)治理的過程中，多元主體之間利益關系的復雜性，增加了共同行動的難度。一方面，社區(qū)各主體之間目前尚缺乏對公共利益的追求，從而難以有效觸發(fā)對公共參與的認知和協(xié)同治理的意愿，容易形成“參與惰性”和“參與冷漠”。另一方面，多元主體之間復雜的利益關系，使得協(xié)同治理的原則在平衡利益，尋求共同的程序和標準的實踐中困難重重，甚至相去甚遠。另外，長期壓力型體制下政府主導的“話語權”體系，其他主體的話語權相對弱化，利益訴求難以實現(xiàn)和表達。社區(qū)治理系統(tǒng)的復雜性使得治理的規(guī)范性制度要素表達“低效”，生成困難，創(chuàng)新被動。

（三） 社區(qū)主體行為認知偏差導致文化—認知要素的缺乏

就社區(qū)文化生態(tài)而言，社區(qū)環(huán)境的一體化和各主體在身份、地位、人際、認知、道德、信念等各方面的參差不齊，構成了一對基本的矛盾。社區(qū)居民在環(huán)境和自身文化要素的影響下，存在明顯的認知和行為偏差。社區(qū)治理能否從形式治理走向?qū)嵸|(zhì)治理，說到底，關鍵在于能否形成真正意義上的合作。促使居民產(chǎn)生合作意愿和集體行動的基礎，在于社區(qū)居民的“認同感”、“信任度”、“歸屬感”的積極培育。其背后是長期社會傳統(tǒng)的積淀而形成的價值觀。而當下轉型期的社區(qū)，城市化和信息化的影響下，原先社區(qū)傳統(tǒng)的人際網(wǎng)絡被打破，社會各主體之間，基本信任降低，社會公德存在一定的滑坡，政府缺乏有效培育居民合作參與意識的引導和機制。導致居民參與熱情不高，參與意識薄弱。endprint

五、社區(qū)協(xié)同治理的制度建設

從協(xié)同學的角度講，社區(qū)治理的目標，旨在建立一種自組織機制和自我運行機制。在一個習慣于傳統(tǒng)行政管理模式的社會，在“政府”對社會治理和諧有序、充滿活力的總目標的期待之下，就必須積極培育社會的“制度需求”。從而形成上下呼應的治理環(huán)境，為制度創(chuàng)新創(chuàng)造良好的條件。理論上講，一種良好的制度應該滿足需求者兩方面的條件：一是滿足“理性人”原則，實現(xiàn)制度績效的利益最大化。二是滿足“社會人”需求，滿足集體歸屬感和信任感等價值需求。 因此，這既需要政府制定完備有效的法規(guī)制度，優(yōu)化制度化與法治化的環(huán)境保障；更要培育協(xié)同治理的規(guī)范性制度，暢通制度化溝通渠道和參與平臺，促進社區(qū)協(xié)同治理的運行機制。從整體社區(qū)的立場上看，更需要增加社區(qū)的“社會資本投資”，提高文化認知性要素的向心力和凝聚力。

六、完善社區(qū)法規(guī)制度，優(yōu)化制度化與法治化的環(huán)境保障

制度化的本質(zhì)和核心是法治。社區(qū)法規(guī)制度是法律權威和國家意志的體現(xiàn)，也是促成社區(qū)自運行機制必須遵循的外部制度保障。規(guī)制性法律規(guī)范是社區(qū)各子系統(tǒng)實現(xiàn)自組織協(xié)同運作的行為方式和關聯(lián)方式，在一定程度上，是社區(qū)治理協(xié)同結構形成的重要基礎和外部保障。

（一） 構建利益共容、互惠性規(guī)范性制度，構建制度化溝通渠道和參與平臺

培育社區(qū)治理公民參與，必須要尋找合理的誘導和激勵機制。因此，建立治理背景下社區(qū)利益的均衡機制和精神的誘導激勵機制，是解決社區(qū)治理從形式走向?qū)嵸|(zhì)，形成有效合作的根本途徑。

具體來說，社區(qū)治理規(guī)范性制度，包括以下幾個方面：信息獲取制度、利益協(xié)調(diào)制度、訴求表達制度、調(diào)解沖裁制度、責任約束制度。一方面，社區(qū)協(xié)同治理的重要基礎以及最終目標，是實現(xiàn)公共利益的最大化。公共利益促使社區(qū)公民關心社區(qū)利益的長期穩(wěn)定增長。因此，如何因時因地的培育社區(qū)共容利益，并誘導出公民現(xiàn)實行動，則是規(guī)范性制度建設的基礎。另一方面，在共容利益的基礎上，如何克服集體行動理性主義困境，關鍵在于制度的落地，構建起有效的運行規(guī)則。一是要尋找治理規(guī)范約束力的維系點。治理規(guī)范的非強制性，決定了規(guī)范性制度的實施，必須依靠柔性的約束力，如名譽、面子、信用等精神利益，以及以及社區(qū)業(yè)主物質(zhì)利益等“柔性誘導”機制。二是要建立柔性的獎懲機制，充分利用柔性的批評教育、宣傳引導、建議號召等形式，以尊重和信任的獎懲方式提升社區(qū)成員的積極性。三是要建立治理規(guī)范監(jiān)督機制和問責機制。制度作為公共治理的重要工具，其制度安排以實現(xiàn)公共利益的最大化為目的，必須建立社區(qū)共同體成員必要的監(jiān)督機制和問責機制，確保規(guī)范的價值得以實施。

（二） 培育社會資本，完善文化—認知性要素，創(chuàng)造充滿活力、和諧有序的氛圍

培育社區(qū)社會資本，構建社區(qū)信任機制是社會治理的內(nèi)在動力，是一種比行政手段和市場手段更為人性和靈活的治理手段。社會資本是一個比較復雜的話題，為了方便操作和可行，學者試圖對社區(qū)進行衡量。具體參考來看，社會資本具體可從以下三個方面來衡量。

根據(jù)以上衡量指標，社區(qū)治理培育社會資本的主要任務，就必須著力推動社區(qū)信用、人際網(wǎng)絡、行為規(guī)范進行符合治理要求的現(xiàn)代性重建。第一，努力構建因傳統(tǒng)社會被打破的關系網(wǎng)絡，重建“熟人”網(wǎng)絡的社會資本。增加社會歸屬感和信任度。比如拆遷后安置小區(qū)的社會資本補救。第二，暢通政府公民合作治理的途徑和網(wǎng)絡。尤其是轉變政府職能。強化服務性政府建設，增加黨委政府的透明度，增強政府公信力。第三，著力發(fā)展增進社區(qū)信任互惠合作的公民文化。利用現(xiàn)代信息媒體，促進居民互動，增進信任和了解。第四，鼓勵和培育社區(qū)自治組織的發(fā)展。培育政府和公民溝通的中介平臺，加強對話合作。

注釋：

[美]亨廷頓著.張岱云，等譯.變革社會中的政治秩序.上海譯文出版社.1989.50.

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