水利部政策法規(guī)司

2016年4月19日，水利部印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156 號(hào)）（以下稱《辦法》）。 《辦法》共六章三十二條，對(duì)可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體和期限、交易價(jià)格形成機(jī)制、交易平臺(tái)運(yùn)作規(guī)則等作出了具體的規(guī)定，對(duì)當(dāng)前水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)中的熱點(diǎn)問題作出了正面回答，體現(xiàn)了現(xiàn)階段水權(quán)交易理論研究的深度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。《辦法》的出臺(tái)，填補(bǔ)了我國(guó)水權(quán)交易的制度空白。對(duì)保障和規(guī)范水權(quán)交易行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化配置水資源中的重要作用，提高水資源利用的效率與效益，具有十分重要的意義。

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)高度重視，黨的十八大、十八屆三中和五中全會(huì)，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次會(huì)議，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)建立完善水權(quán)制度、推行水權(quán)交易、培育水權(quán)交易市場(chǎng)有明確要求。貫徹中央決策部署和國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)要求，及時(shí)出臺(tái)《辦法》十分必要。在實(shí)踐層面，《辦法》出臺(tái)也具有較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。20世紀(jì)末至21世紀(jì)初以來(lái)，全國(guó)各地積極開展了水權(quán)交易的實(shí)踐探索，涌現(xiàn)了京冀應(yīng)急供水、寧夏內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)換、張掖水票交易等一大批形式豐富多彩的水權(quán)交易實(shí)例?！掇k法》對(duì)水權(quán)交易的各個(gè)典型樣例進(jìn)行了分析提煉和總結(jié)提高，充分吸收了十余年來(lái)水權(quán)交易實(shí)踐取得的重要成果。

《辦法》核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，水權(quán)交易定義。水權(quán)交易定義是《辦法》遇到的第一個(gè)難點(diǎn)問題。水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，其中水資源屬國(guó)家所有，水權(quán)交易的客體是水資源使用權(quán)。水權(quán)交易定義為 “在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)的行為”。

第二，水權(quán)交易的類型?！掇k法》按照水資源使用權(quán)確權(quán)類型、交易主體和程序，將水權(quán)交易分為區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易三大類型。其中區(qū)域水權(quán)交易的主體均為地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位；取水權(quán)交易是法律法規(guī)明確規(guī)定的水權(quán)交易類型，也有取水許可證這一具有法律效力的載體作為交易依據(jù)，是當(dāng)前實(shí)踐中最為活躍的交易類型；灌溉用水戶水權(quán)交易則主要指灌區(qū)內(nèi)部用水戶或者用水戶組成的組織等不辦理取水許可證但實(shí)際用水的主體之間的交易。

第三，水權(quán)交易平臺(tái)?！掇k法》作出了以下規(guī)定：一是明確水權(quán)交易平臺(tái)的定義和基本要求；二是規(guī)定區(qū)域水權(quán)交易或者交易量較大的取水權(quán)交易，應(yīng)當(dāng)通過水權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行；三是規(guī)定區(qū)域間水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)通過水權(quán)交易平臺(tái)公告交易意向、尋求交易對(duì)象，以水權(quán)交易平臺(tái)評(píng)估提出的基準(zhǔn)價(jià)格為協(xié)商或者競(jìng)價(jià)的基礎(chǔ)；四是規(guī)定取水權(quán)交易可以通過水權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行，可以通過水權(quán)交易平臺(tái)公告意向、參考水權(quán)交易平臺(tái)評(píng)估提出的基準(zhǔn)價(jià)格。

第四，區(qū)域間水權(quán)交易。區(qū)域間水權(quán)交易是政府對(duì)政府的交易,《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定，工程受水區(qū)省、直轄市可授權(quán)部門或者單位協(xié)商簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格，并將轉(zhuǎn)讓協(xié)議報(bào)送國(guó)務(wù)院水行政主管部門?！掇k法》參考此條作出以下規(guī)定：一是明確區(qū)域間水權(quán)交易必須以現(xiàn)實(shí)的水量轉(zhuǎn)讓為基礎(chǔ)，禁止單純買賣指標(biāo)，這就要求這種交易必然發(fā)生在同一流域，或者具有跨流域調(diào)水的工程條件；二是明確了交易程序，與南水北調(diào)區(qū)域間交易程序大致相同，但要求協(xié)議應(yīng)由共同的上一級(jí)人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)備案；三是規(guī)定轉(zhuǎn)讓方占用本方指標(biāo)，受讓方不占用本方指標(biāo)。

第五，取水權(quán)轉(zhuǎn)讓。《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第二十七條對(duì)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了原則性規(guī)定，規(guī)定可轉(zhuǎn)讓的取水權(quán)應(yīng)系節(jié)約而來(lái)，且須經(jīng)原取水審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！掇k法》一是對(duì)申請(qǐng)材料、交易程序進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定；二是為體現(xiàn)高效便民、鼓勵(lì)交易原則，《辦法》要求原取水審批機(jī)關(guān)在20個(gè)工作日內(nèi)完成申請(qǐng)報(bào)告審查、節(jié)水措施現(xiàn)場(chǎng)核查工作；三是本著實(shí)事求是原則，對(duì)實(shí)踐中廣泛存在的雙方約定的交易期限超出取水許可證有效期的情形作出了特別規(guī)定；四是對(duì)取水權(quán)回購(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性再配置作出了規(guī)定。

第六，灌區(qū)農(nóng)戶用水權(quán)轉(zhuǎn)讓。灌區(qū)與農(nóng)戶是典型的“取用分離”關(guān)系，灌區(qū)管理單位辦理取水許可證、具有取水權(quán)，但“取而不用”；農(nóng)戶不辦理取水許可證，但實(shí)際上通過渠系既取又用，農(nóng)戶具有事實(shí)上的用水權(quán)益。

《辦法》根據(jù)五中全會(huì)精神，將其稱之為灌區(qū)農(nóng)戶用水權(quán)，并作出以下規(guī)定：一是必須先確權(quán)后交易，確權(quán)形式并不強(qiáng)求一致，水權(quán)證、水票、登記簿等形式均可以，只要這種形式是有管轄權(quán)的水行政主管部門認(rèn)可的；二是這種交易一般自主開展，無(wú)需審批，只是超過1年的需要事前備案；三是規(guī)定了灌區(qū)權(quán)利義務(wù)，特別是規(guī)定灌區(qū)可以回購(gòu)用水權(quán)，用以重新配置或者對(duì)外交易。

需要說明的是，《辦法》對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)且比較成熟的3種水權(quán)交易類型進(jìn)行了規(guī)范，但并不意味著對(duì)其他水權(quán)交易類型的排斥。目前，我國(guó)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)方興未艾，處于蓬勃發(fā)展期，應(yīng)積極鼓勵(lì)各地充分拓寬思路，結(jié)合自身實(shí)際，不拘一格地開展實(shí)踐探索，以積累新經(jīng)驗(yàn)、探索新模式。我們將對(duì)此持續(xù)予以關(guān)注，不斷豐富完善制度設(shè)計(jì)。 ■