楊 冰

（鐵道警察學(xué)院 法學(xué)系，河南 鄭州 450053）

自民國時(shí)期現(xiàn)代警察制度在我國建立以來，水警就開始登上歷史舞臺(tái)，成為中國歷史最為悠久的警種之一［1］。目前我國的公安體系包含了交通航運(yùn)公安、鐵路公安、森林公安、民航公安、緝私警察等多支行業(yè)公安隊(duì)伍，其中交通航運(yùn)公安是行業(yè)公安的重要組成部分之一，主要負(fù)責(zé)港口、航道、輪船等范圍內(nèi)的治安、行政和刑事執(zhí)法工作。

雖然我國水域執(zhí)法力量已經(jīng)比較健全，但是公安機(jī)關(guān)水域執(zhí)法的相關(guān)立法卻相對(duì)滯后，給警務(wù)工作造成了很大的困難。除了立法滯后，這一領(lǐng)域相關(guān)的理論研究也比較欠缺。本文擬從立法角度入手，分析當(dāng)前我國水域警務(wù)執(zhí)法法律法規(guī)的現(xiàn)狀，并對(duì)其完善進(jìn)行探討。

一、立法情況分析

警察水域執(zhí)法主要涉及治安行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩個(gè)方面。

（一）治安行政執(zhí)法方面

在治安行政執(zhí)法領(lǐng)域，公安部2012年制定的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第十二條對(duì)行業(yè)公安機(jī)關(guān)的行政管轄權(quán)進(jìn)行了界定，水域執(zhí)法的對(duì)象為“港航管理機(jī)構(gòu)管理的輪船上、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、所、隊(duì)等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件”。除此之外，公安部并未就水域執(zhí)法的具體程序和權(quán)限、公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制等問題作出專門規(guī)定。因此公安機(jī)關(guān)在治安行政執(zhí)法方面只能適用《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等一般性的法律、法規(guī)。

雖然在國家層面尚沒有制定具有水域執(zhí)法特色的法律、行政法規(guī)或者部門規(guī)章，但國內(nèi)部分水運(yùn)發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)制定了自己的地方性法規(guī)或規(guī)章等規(guī)范性文件。

1.地方政府規(guī)章

天津市人民政府于1987年制定了《天津市水上治安管理規(guī)定》，這份規(guī)章的內(nèi)容比較簡單，只規(guī)定了水運(yùn)場所內(nèi)的人員、單位一些行為規(guī)范及法律責(zé)任，沒有對(duì)警察執(zhí)法問題作出明確規(guī)定。

浙江省人民政府1994年制定的《浙江省內(nèi)河水域治安管理辦法》是國內(nèi)較早的具有水域警務(wù)特色的地方性立法。該規(guī)章的主要特色在于明確規(guī)定了“水域”的范圍，即“本省內(nèi)河水域各場所”。其中的“內(nèi)河水域”，指大陸天然及人工的江河和湖泊，包括通航水域、港口以及不通航水域；“各場所”包括：“（一）水域各類移動(dòng)、浮動(dòng)或者固定的船舶、排筏和平臺(tái)；（二）船閘、水上市場、水上游樂場等水上建筑或者設(shè)施；（三）各類港口、碼頭和渡口?！边@種對(duì)于“水域”的準(zhǔn)確界定，明確了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法范圍，有利于厘清水域警務(wù)執(zhí)法和普通警務(wù)執(zhí)法的界限。除此之外，該規(guī)章還規(guī)定了水域范圍內(nèi)船舶、人員的管理方式和內(nèi)容，賦予公安機(jī)關(guān)對(duì)船舶進(jìn)行編號(hào)、對(duì)人員進(jìn)行船民登記的職責(zé)，以及進(jìn)行治安檢查和查處治安案件、災(zāi)害事故與刑事案件的職責(zé)。在同一年，上海市人民政府制定了《上海市水上治安管理暫行規(guī)定》，與上述浙江省的規(guī)定在內(nèi)容上有很多相似之處。浙江省與上海市出臺(tái)的政府規(guī)章制定時(shí)間較早，因此內(nèi)容比較粗糙，基本上是針對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)而制定的，沒有涉及其他行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)，也沒有規(guī)定公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法方面的權(quán)限劃分。

江西省人民政府1996年制定的《江西省水上治安管理辦法》，則在規(guī)定公安機(jī)關(guān)是水上治安主管機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，開始強(qiáng)化其他主體的職責(zé)，如從事水上運(yùn)輸和生產(chǎn)經(jīng)營的企事業(yè)范圍、其他組織等。此外，還規(guī)定了公安機(jī)關(guān)危險(xiǎn)物品運(yùn)輸和打撈、無名尸體檢驗(yàn)和處置方面的監(jiān)管職責(zé)。

2.地方性法規(guī)

廣州市人大1999年制定的《廣州市水上治安管理?xiàng)l例》是國內(nèi)較早涉及水域警務(wù)執(zhí)法的地方性法規(guī)，該法規(guī)首次對(duì)水上公安機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，即“維護(hù)水上治安秩序，查處水上刑事、治安案件，處置突發(fā)性的治安事件和治安災(zāi)害事故”，以及船舶、集市、碼頭、人員、相關(guān)行業(yè)等的治安管理等，并且對(duì)相關(guān)職責(zé)做了較為細(xì)致的規(guī)定。該法規(guī)基本奠定了各地方水上治安管理?xiàng)l例的基本體例。

隨著2000年《立法法》的出臺(tái)，《武漢市水上治安管理?xiàng)l例》《重慶市水域治安管理?xiàng)l例》《江蘇省水域治安管理?xiàng)l例》相繼出臺(tái)，基本形成了總則、水域治安防范、船舶和船員治安管理、水域治安監(jiān)管、法律責(zé)任、附則這樣的立法體例，以《治安管理處罰法》這一上位法為依據(jù)，對(duì)相應(yīng)的違法行為進(jìn)行細(xì)化和解釋，為當(dāng)?shù)厮瞎矙C(jī)關(guān)的執(zhí)法工作提供法律依據(jù)。

（二）刑事執(zhí)法方面

在刑事執(zhí)法方面，公安部2012年制定的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定了水域刑事執(zhí)法的管轄權(quán)問題，即負(fù)責(zé)“交通系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、段、院、校、所、隊(duì)、工區(qū)等單位發(fā)生的刑事案件，港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)、輪船內(nèi)發(fā)生的刑事案件，水運(yùn)航線發(fā)生的盜竊或者破壞水運(yùn)、通信、電力線路和其他重要設(shè)施的刑事案件，以及內(nèi)部職工在交通線上工作時(shí)發(fā)生的刑事案件”。與行政執(zhí)法領(lǐng)域一樣，在刑事執(zhí)法方面，公安部除了規(guī)定管轄權(quán)問題之外，仍然沒有制定適用于全國的、具有水域警務(wù)特色的法律規(guī)范。

同治安行政執(zhí)法不同的是，由于刑事執(zhí)法涉及公民的基本權(quán)利，以及犯罪與刑罰的設(shè)置問題，基于罪刑法定理念和《立法法》第八條的限制，各地方無權(quán)就刑事執(zhí)法問題制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，因此刑事執(zhí)法方面的法律規(guī)范更為欠缺，使得警察執(zhí)法面臨的困境更為嚴(yán)重。

（三）內(nèi)部執(zhí)法規(guī)范方面

由于《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對(duì)行業(yè)公安機(jī)關(guān)的刑事案件管轄權(quán)界定比較粗略，因此在不少具體案件當(dāng)中行業(yè)公安機(jī)關(guān)與地方公安機(jī)關(guān)的管轄分工就需要通過具體文件予以明確［2］。這類文件一般為內(nèi)部規(guī)定，主要分為兩種：一種是由港口、航運(yùn)公安機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)（主要是交通運(yùn)輸部）制定并下發(fā)的文件，另一種是地方公安機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)馗劭?、航運(yùn)公安機(jī)關(guān)就案件管轄、接處警等問題所聯(lián)合發(fā)布的文件，這些規(guī)定在性質(zhì)上不屬于《立法法》調(diào)整的范圍，因此很難將其界定為本文所研究的“法規(guī)”。

二、當(dāng)前水域執(zhí)法立法存在的主要問題

根據(jù)前文的分析，可以發(fā)現(xiàn)目前公安機(jī)關(guān)水域執(zhí)法立法方面至少存在以下問題：

（一）立法層級(jí)以地方性立法為主

如前所述，目前與水域執(zhí)法相關(guān)的國家層面的法規(guī)僅限于《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》，以及公安部制定的辦理刑事案件和行政案件的兩部程序性規(guī)定，除此之外，尚沒有專門的、可以適用于全國公安機(jī)關(guān)的水域執(zhí)法法規(guī)，而這種情況與現(xiàn)實(shí)需求嚴(yán)重脫節(jié)。僅有的專門性法規(guī)都是各個(gè)水路運(yùn)輸發(fā)達(dá)的省、市制定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，立法層級(jí)上明顯是以地方性立法為主。

1.地方性立法不能適應(yīng)當(dāng)前水路運(yùn)輸發(fā)展的需求

當(dāng)前我國已經(jīng)成為世界航運(yùn)大國，水運(yùn)成為我國連接國內(nèi)外的重要橋梁，水路貨物運(yùn)輸量、貨物周轉(zhuǎn)量占外貿(mào)貨物運(yùn)輸量的90%，內(nèi)河干線和沿海水運(yùn)在“北煤南運(yùn)”“北糧南運(yùn)”和油礦中轉(zhuǎn)等大宗貨物運(yùn)輸中發(fā)揮了主通道作用，對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用［3］。2017年年末全國內(nèi)河航道通航里程與鐵路營業(yè)里程相同，均為12.70萬公里；在運(yùn)輸服務(wù)方面，僅內(nèi)河運(yùn)輸完成貨運(yùn)量就達(dá)到37.05億噸、貨物周轉(zhuǎn)量達(dá)到14948.68億噸公里，高于鐵路運(yùn)量［4］。公安機(jī)關(guān)水域執(zhí)法的主要目的就是保障水路運(yùn)輸活動(dòng)的順利開展，我國也正是以此為基礎(chǔ)設(shè)置了港口公安機(jī)關(guān)、航運(yùn)公安機(jī)關(guān)與地方水上公安機(jī)關(guān)等。在執(zhí)法法規(guī)建設(shè)方面，如果僅僅依賴于地方性立法，則無法滿足當(dāng)前水路運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展和警務(wù)執(zhí)法工作的要求。

2.地方性立法難以應(yīng)對(duì)跨區(qū)域的違法犯罪行為

水域執(zhí)法與地方公安機(jī)關(guān)的一般執(zhí)法工作具有明顯的區(qū)別，水路運(yùn)輸具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，為了有效打擊各類犯罪和一般違法行為，航運(yùn)和港口公安機(jī)關(guān)的轄區(qū)往往跨越了不同的行政區(qū)域，公安機(jī)關(guān)在水域執(zhí)法時(shí)也就常常面臨跨區(qū)域的行政違法行為，如果不同區(qū)域分別制定了各自的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，在依法進(jìn)行行政處罰時(shí)就可能面臨執(zhí)法尺度等方面的問題，僅僅將地方層級(jí)的立法作為水域執(zhí)法的依據(jù)，與當(dāng)前水路運(yùn)輸高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀是不相符合的，必須將各種地方層級(jí)的立法轉(zhuǎn)化為國家層面的立法。

（二）缺乏水域執(zhí)法特色

前文已經(jīng)提到，與水域執(zhí)法相關(guān)的法規(guī)多體現(xiàn)為地方層次的立法，但是在研究了各地方制定的法規(guī)后不難發(fā)現(xiàn)，雖然各個(gè)法規(guī)的標(biāo)題都有“水域”“水上”等詞語，但其內(nèi)容基本上是對(duì)上位法的解釋或補(bǔ)充，甚至只是簡單的重述，并未體現(xiàn)水域執(zhí)法特色。例如2018年3月施行的《江蘇省水域治安管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定警察盤問水域范圍內(nèi)的違法犯罪嫌疑人的條件與程序，與《人民警察法》第九條的規(guī)定重復(fù)，僅僅是對(duì)《人民警察法》的簡單重述，根本看不出水域執(zhí)法的特點(diǎn)，也無法滿足日常執(zhí)法的需求。

事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)的水域執(zhí)法環(huán)境中，警察的盤查往往需要突破現(xiàn)有法律規(guī)定的條件和程序，但這種需求在現(xiàn)有法規(guī)中根本無法得到滿足。以輪渡乘警執(zhí)法為例，發(fā)現(xiàn)具有違法犯罪嫌疑的人員時(shí)，可以依據(jù)《人民警察法》第九條規(guī)定對(duì)其實(shí)施現(xiàn)場盤查，但遭遇特殊天氣等航行異常情況導(dǎo)致船舶不能按時(shí)返航時(shí)就會(huì)出現(xiàn)留置時(shí)間超出法律規(guī)定最長時(shí)限的情形，而且在輪渡航行期間手機(jī)沒有信號(hào)，乘警也無法與所在公安機(jī)關(guān)取得聯(lián)系，獲得“縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”來實(shí)施繼續(xù)盤問。在這些特殊情形之下，現(xiàn)有立法（包括各地方性法規(guī)和政府規(guī)章）都無法提供有效的法律依據(jù)，幫助警察順利開展水域執(zhí)法工作。

事實(shí)上，以地方層次的立法來解決公安機(jī)關(guān)水域執(zhí)法的特殊需求本身就是不現(xiàn)實(shí)的。按照《立法法》第八條的規(guī)定，凡是涉及“犯罪和刑罰”和“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”事項(xiàng)的，都必須通過制定法律來解決。罪刑法定原則更是排除了除法律之外的任何文件設(shè)定刑罰的可能性［5］。地方性法規(guī)和政府規(guī)章不能違背上位法的規(guī)定，而警察執(zhí)法尤其是刑事執(zhí)法幾乎必然會(huì)涉及法律保留事項(xiàng)，地方層次的立法顯然無法解決這一問題，這樣自然也就很難體現(xiàn)出水域執(zhí)法的特色。

（三）重復(fù)立法現(xiàn)象明顯

由于水域治理的地域差異并不明顯，某一地區(qū)在制定自己的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章時(shí)，難免會(huì)借鑒其他地區(qū)已經(jīng)成型的法律規(guī)定，以最新出臺(tái)的《江蘇省水域治安管理?xiàng)l例》為代表，比較成熟的地區(qū)立法大體都包含了“總則”“水域治安防范”“船舶和船員治安管理”“水域治安監(jiān)管”“法律責(zé)任”等幾個(gè)部分，體例基本相同，各個(gè)部門所制定的相關(guān)規(guī)章的具體內(nèi)容也沒有本質(zhì)的差異。如果存在國家層級(jí)的立法，如國務(wù)院的行政法規(guī)或者公安部的部門規(guī)章，則這種重復(fù)立法的局面完全可以避免。對(duì)于跨區(qū)域經(jīng)營的水運(yùn)企業(yè)和航運(yùn)參與人來說，這種重復(fù)性的立法也加重了他們學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)法律的負(fù)擔(dān)。

（四）內(nèi)部規(guī)范難以得到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可

前文提到，由于水域執(zhí)法面臨的很多困難都無法通過現(xiàn)有的法規(guī)予以解決，各地港口、航運(yùn)公安機(jī)關(guān)的主管機(jī)關(guān)會(huì)制定并發(fā)布一些規(guī)定，這些規(guī)定往往無法得到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。交通運(yùn)輸部曾經(jīng)向全國各海事機(jī)關(guān)和港航公安機(jī)關(guān)下發(fā)了《交通運(yùn)輸部關(guān)于海事管理機(jī)構(gòu)向交通公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，要求各地海事局將發(fā)生在海上的涉嫌犯罪案件移交所在地交通港航公安機(jī)關(guān)辦理。

這類海事案件多為發(fā)生在近海海域的交通肇事案、重大責(zé)任事故案等，由于海事部門管轄區(qū)域和交通港航公安機(jī)關(guān)管轄范圍往往跨越多個(gè)行政區(qū)域，港航公安機(jī)關(guān)接收案件進(jìn)行偵查后，在移送審查起訴時(shí)就面臨障礙。由于港口、航運(yùn)系統(tǒng)不同于鐵路系統(tǒng)，只設(shè)置了行業(yè)公安機(jī)關(guān)，沒有相對(duì)應(yīng)的專門檢察院和法院［6］，所以只能向承辦案件的港航公安機(jī)關(guān)所在地的檢察院移送案件。而地方檢法機(jī)關(guān)均按照行政區(qū)域設(shè)置，其轄區(qū)也對(duì)應(yīng)相應(yīng)的行政區(qū)域，因此常常導(dǎo)致案件因?yàn)槌龅胤綑z察機(jī)關(guān)轄區(qū)而無法順利移送。

在刑事訴訟領(lǐng)域，涉及公檢法多部門協(xié)作的問題往往需要通過制定法律或者各部門聯(lián)合出臺(tái)文件的方式來實(shí)現(xiàn)，例如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)共同制定并發(fā)布的涉及刑事訴訟法的法律解釋文件。

由于港航公安機(jī)關(guān)的上級(jí)為交通運(yùn)輸部，而交通運(yùn)輸部從未參與過刑事司法解釋的聯(lián)合制定工作，因此交通運(yùn)輸部單獨(dú)發(fā)布的涉及刑事執(zhí)法的規(guī)定也就難以得到檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)可。

三、現(xiàn)行管理體制對(duì)警察水域執(zhí)法立法完善的制約

完善水域執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義，其緊迫性也日益凸顯，作為執(zhí)法者的公安機(jī)關(guān)，原本應(yīng)當(dāng)積極提出自身訴求，推進(jìn)法規(guī)的制定。從宏觀層面來看，我國交通運(yùn)輸領(lǐng)域的立法經(jīng)常出現(xiàn)“規(guī)章壓法”的現(xiàn)象，部門立法的問題特別突出［7］。在水路運(yùn)輸領(lǐng)域，全國人大及其常委會(huì)正式制定的法律有2003年頒布的《港口法》和2014年頒布的《航道法》；國務(wù)院制定了《船員條例》《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》《海港管理暫行條例》《水路貨物運(yùn)輸合同實(shí)施細(xì)則》等行政法規(guī)；交通運(yùn)輸部制定了《國內(nèi)水路運(yùn)輸輔助業(yè)管理規(guī)定》《水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》《危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸規(guī)則》《港口收費(fèi)規(guī)則》《水路貨物運(yùn)輸管理規(guī)則》等部門規(guī)章［8］。這些立法成果主要是調(diào)整水運(yùn)市場的交易秩序和管理秩序，由于立法主導(dǎo)者均為水運(yùn)管理部門，并非公安機(jī)關(guān)，因此直接涉及警察執(zhí)法的內(nèi)容很少。公安部僅僅于2007年制定了針對(duì)海警執(zhí)法工作而適用的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》這樣的部門規(guī)章，但這一規(guī)章顯然不適用于本文所探討的國內(nèi)水域執(zhí)法。

由此不難發(fā)現(xiàn)，水運(yùn)領(lǐng)域里，海事、環(huán)保、航運(yùn)管理部門的立法愿望遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公安機(jī)關(guān)，似乎公安機(jī)關(guān)并不熱衷于借助立法來解決水域執(zhí)法中的各種棘手問題。這種現(xiàn)象明顯是不正常的，但卻有其深層次的原因，即管理體制的制約。

水域警務(wù)執(zhí)法力量作為行業(yè)公安機(jī)關(guān)的一種，與鐵路公安機(jī)關(guān)類似，都實(shí)行雙重管理與垂直領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的管理體制［9］。各地航運(yùn)公安機(jī)關(guān)、港口港區(qū)公安機(jī)關(guān)受交通運(yùn)輸部公安局和航運(yùn)管理機(jī)關(guān)、港口企業(yè)運(yùn)輸雙重領(lǐng)導(dǎo)。除了作為行業(yè)公安水域執(zhí)法力量，不少航運(yùn)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方公安機(jī)關(guān)也設(shè)置有水上公安局（派出所），參與到水域執(zhí)法中來。

從2018年開始，港口公安機(jī)關(guān)開始逐步劃歸地方公安機(jī)關(guān)序列，按照中央編辦等九部委關(guān)于港航公安機(jī)關(guān)管理體制改革的總體部署和《山東省深化港航公安體制改革實(shí)施方案》，山東省的日照港、煙臺(tái)港、青島港等三個(gè)港航公安機(jī)構(gòu)已分別列入地方公安機(jī)關(guān)建制序列。

因此，未來我國的水域執(zhí)法力量將由交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)的行業(yè)公安和地方公安共同組成，但管理體制的變更并不會(huì)影響水域警務(wù)執(zhí)法的工作內(nèi)容，反而給相關(guān)法規(guī)的制定與完善帶來了更多的困難。

屬地化管理使得管理體制改革之后，大量的水域執(zhí)法力量劃歸地方公安機(jī)關(guān)管理，列入所在地的公安序列。水域執(zhí)法在各地公安機(jī)關(guān)的日常執(zhí)法工作中只占極少的比例，水域執(zhí)法領(lǐng)域?qū)Ψㄒ?guī)制定的需求將更加難以向上級(jí)公安機(jī)關(guān)傳達(dá)并得到上級(jí)的重視，即使能夠得到重視，也只能通過制定內(nèi)部規(guī)范，或者地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的方式來解決，前文所提到的立法層次限于地方立法等現(xiàn)有問題并不能得到解決，反而可能會(huì)進(jìn)一步固化。受交通運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)的行業(yè)公安機(jī)關(guān)，由于交通部本身并不參與刑事和涉及警察執(zhí)法的行政法律、法規(guī)、司法解釋等文件的制定工作，其立法的需求也難以得到回應(yīng)。

因此，通過水域警務(wù)執(zhí)法部門內(nèi)部的立法需求來推動(dòng)水域執(zhí)法法規(guī)的制定與完善，因受制于當(dāng)前管理體制是很難實(shí)現(xiàn)的。

四、關(guān)于完善水域執(zhí)法立法的建議

針對(duì)公安機(jī)關(guān)水域執(zhí)法所面臨的問題，以及當(dāng)前所面臨的困難，本文認(rèn)為水域執(zhí)法立法的完善應(yīng)當(dāng)以部屬公安院校的教學(xué)研究為動(dòng)力，推進(jìn)各項(xiàng)法律法規(guī)的整合、完善與創(chuàng)新。

（一）以部屬公安院校教學(xué)研究推進(jìn)立法完善

受管理體制的制約，基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的問題難以通過內(nèi)部途徑匯集，進(jìn)而促成立法完善，那么以公安院校的教學(xué)研究工作為動(dòng)力，推進(jìn)水域執(zhí)法法規(guī)的制定與完善就不失為一條有效的思路。

當(dāng)前鐵道警察學(xué)院正在按照“錯(cuò)位競爭、差異發(fā)展”的發(fā)展理念和“相通相近、逐步擴(kuò)展”的發(fā)展路徑，努力鞏固加強(qiáng)鐵路警務(wù)人才培養(yǎng)工作，同時(shí)依據(jù)各種交通運(yùn)輸業(yè)務(wù)和警務(wù)相通相近的特點(diǎn)，探索開展實(shí)戰(zhàn)急需而目前尚為空白的軌道交通警務(wù)、空域警務(wù)、水域警務(wù)等專業(yè)教育，走出一條具有自身特色的發(fā)展道路［10］。未來鐵道警察學(xué)院的水域警務(wù)人才培養(yǎng)的服務(wù)對(duì)象正是各地方公安機(jī)關(guān)的水警機(jī)構(gòu)和行業(yè)公安機(jī)關(guān)的港航、鐵路輪渡等相關(guān)治安機(jī)構(gòu)，也就是國內(nèi)各地的水域警務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)［11］。作為部屬公安院校，鐵道警察學(xué)院的招生范圍和人才培養(yǎng)的服務(wù)范圍不存在地域限制，在教學(xué)和研究工作方面也不受限于行政區(qū)域，可以在充分調(diào)研國內(nèi)各個(gè)水域警務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地基層公安機(jī)關(guān)的需求，形成具有水域執(zhí)法特色的教學(xué)和科研成果，隨后以此為基礎(chǔ)，推動(dòng)治安行政執(zhí)法領(lǐng)域的地方性立法成果整合與刑事特別法律規(guī)范的制定。

由此，雖然承擔(dān)水域執(zhí)法任務(wù)的公安機(jī)關(guān)由于管理體制的限制，自身的立法需求難以得到有效滿足，但借助部署公安院校的教學(xué)與研究力量，這一問題就可以迎刃而解。

（二）在治安行政執(zhí)法領(lǐng)域推進(jìn)地方性立法的整合

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展變化使得社會(huì)治安管理形勢(shì)發(fā)生了許多重要變化，產(chǎn)生了許多新問題、新情況，與此同時(shí)，與警察有關(guān)的立法也逐步增多，其中也包括各地方制定的法規(guī)和規(guī)章［12］。雖然地方性法規(guī)和規(guī)章可以作為警察執(zhí)法的依據(jù)，但水運(yùn)的跨區(qū)域性和水域執(zhí)法的共性使得分散的地方性立法亟須加以整合。

鑒于國內(nèi)不少水運(yùn)發(fā)達(dá)省份在治安行政執(zhí)法領(lǐng)域制定了關(guān)于水域（運(yùn)）治安的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，為了避免立法的重復(fù)和沖突，當(dāng)前可以將各地關(guān)于水域（運(yùn)）執(zhí)法的立法成果加以整合，形成統(tǒng)一的《水域治安管理規(guī)定》，以國務(wù)院制定行政法規(guī)或者公安部制定部門規(guī)章的方式來重新發(fā)布，指導(dǎo)各地水域執(zhí)法工作。

（三）在刑事執(zhí)法領(lǐng)域推進(jìn)刑事特別法律規(guī)范的制定

前文已經(jīng)提到，與治安行政執(zhí)法法規(guī)不同，受制于立法權(quán)限，刑事執(zhí)法領(lǐng)域的法規(guī)尚處于相對(duì)空白的狀態(tài)，這就使得刑事執(zhí)法法規(guī)的完善更為艱難。在宏觀層面，交通部門對(duì)水路交通立法工作重視不夠，對(duì)促進(jìn)水運(yùn)發(fā)展的政策研究較少，致使在公路、鐵路、航空等都出臺(tái)了法律的情況下，唯獨(dú)沒有專門調(diào)整國內(nèi)水運(yùn)活動(dòng)的“航運(yùn)法”［13］。涉及水域刑事執(zhí)法時(shí)，有關(guān)刑事責(zé)任、偵查程序、強(qiáng)制措施等問題也只能依據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》等普通法律來開展工作，進(jìn)而導(dǎo)致了前文提到的盤問超過法定時(shí)限的問題。

在《立法法》的限制之下，刑事執(zhí)法方面要想突破既有法律的約束，只能寄希望于出臺(tái)新的特別法，但需要指出的是，這種特別法并不一定是一部獨(dú)立的法律，也可以是在某部法律中的若干刑事特別法律規(guī)范。

在普通法律中用若干法律條文對(duì)刑事責(zé)任和程序作出規(guī)定，在我國立法中并不鮮見，比較成熟的經(jīng)驗(yàn)就是《海商法》第三十六條關(guān)于船長享有的準(zhǔn)司法權(quán)，即“有權(quán)對(duì)在船上進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的人采取禁閉或其他必要措施，并防止其隱匿、毀滅、偽造證據(jù)”，這種授權(quán)被認(rèn)為是一種有限制的警察權(quán)［14］。從這一條款的立法目的來看，為了保障船舶航行安全，制止違法犯罪行為，法律可以賦予國家機(jī)關(guān)之外的主體去限制他人人身自由。從法律解釋和比較法的角度來看，關(guān)于船長準(zhǔn)司法權(quán)的限制也都是關(guān)于范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限的限制條件［15］，沒有類似于《刑事訴訟法》關(guān)于拘傳時(shí)限的規(guī)定，這也是充分考慮了海運(yùn)實(shí)際情況的結(jié)果?！逗Ｉ谭ā返倪@一規(guī)定實(shí)際上是設(shè)計(jì)了一種新的刑事強(qiáng)制措施，卻并不需要制定專門的法律或者對(duì)《刑事訴訟法》進(jìn)行修訂，而是在《海商法》文本中設(shè)計(jì)了相應(yīng)的刑事特別條款。這種方式對(duì)于水域刑事執(zhí)法法規(guī)的完善有很大的借鑒意義。

2011年，交通運(yùn)輸部開始重啟“航運(yùn)法”的起草工作，以實(shí)現(xiàn)國家對(duì)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督、控制和參與等［16］。關(guān)于航運(yùn)法的理論研究也已經(jīng)成為當(dāng)前法學(xué)研究的緊迫任務(wù)。為此，應(yīng)當(dāng)抓住制定航運(yùn)法這一契機(jī)，積極參與法律制定工作，提出公安機(jī)關(guān)的立法訴求，根據(jù)基層公安機(jī)關(guān)在水域刑事執(zhí)法中面臨的法律困境，建議立法機(jī)關(guān)在法律中設(shè)置相應(yīng)的刑事特別規(guī)范。