閆美靈，魏麗婷

(1．晉中學(xué)院旅游與公共管理學(xué)院；2．晉中學(xué)院政治與歷史學(xué)院，山西 晉中 030619)

近年來(lái)，我國(guó)非政府組織的負(fù)面新聞層出不窮，非政府組織的公信力岌岌可危。2008年汶川大地震后，雖然一些非政府組織參與抗震救災(zāi)，但非政府組織的公信力問(wèn)題也因此事件而充分暴露；2011年，“郭美美事件”讓民眾對(duì)公益事業(yè)的熱情降至冰點(diǎn)，公眾通過(guò)慈善組織的捐贈(zèng)大幅降低；2013年雅安地震后，公眾對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)的鄙夷態(tài)度更是日益凸顯；此外，河南宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)慈善總會(huì)等也因商業(yè)活動(dòng)、財(cái)務(wù)不明、信息不公開(kāi)等相繼爆出丑聞。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的輿論將非政府組織公信力問(wèn)題推向風(fēng)口浪尖。從宏觀層面講，非政府組織公信力下降必然損害整個(gè)國(guó)家、社會(huì)對(duì)其的信任程度，進(jìn)而阻礙非政府組織獲得社會(huì)資源，最終導(dǎo)致其社會(huì)功能和力量不能有效發(fā)揮，甚至?xí){社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，對(duì)非政府組織的公信力研究，是當(dāng)前建設(shè)和諧非政府組織，構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵課題，也是本文的立意所在。

一、我國(guó)非政府組織公信力概述

(一)概念界定 《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)公信力的定義為:一種使公眾信任、認(rèn)可、信賴的力量。這是新聞界較早提出公信力的相關(guān)概念。鄭保衛(wèi)、唐遠(yuǎn)清在《試論新聞傳媒的公信力》將“公信力”理解為信任、信賴，而且指出受眾是信任的主體。以上對(duì)“公信力”的理解側(cè)重于大眾傳媒學(xué)科領(lǐng)域。而公信力涉及的領(lǐng)域還包括政府、司法、非政府等社會(huì)組織。綜合多個(gè)領(lǐng)域研究成果，對(duì)非政府組織公信力比較有代表性的定義是:社會(huì)共同體對(duì)非政府組織的公眾信用和權(quán)威的認(rèn)可信任程度，通過(guò)自身體系約束和外在法律約束來(lái)呈現(xiàn)。[1]

究其內(nèi)涵，非政府組織具有一定的組織規(guī)章制度，服務(wù)對(duì)象多元，組織形式多樣等特點(diǎn)，它本身健全和發(fā)展離不開(kāi)一套完備的內(nèi)控體系和全面的外部監(jiān)督體系，這就決定了非政府組織公信力范圍的廣泛性。[2]公信力是非政府組織的職責(zé)要求，公信力能幫助非政府組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)非政府組織公信力能夠強(qiáng)化內(nèi)部整理，加強(qiáng)外部形象建設(shè)。因此，公信力發(fā)展能為非政府組織提供強(qiáng)大的支撐網(wǎng)絡(luò)和開(kāi)拓資源流通渠道。

(二)我國(guó)非政府組織公信力發(fā)展現(xiàn)狀 首先，非政府組織公信力發(fā)展?fàn)顩r、情況是一種客觀存在的現(xiàn)實(shí)，民眾的主觀信任和支持隨著客觀現(xiàn)實(shí)變化而變化；其次，內(nèi)在素質(zhì)是公信力的基礎(chǔ)，非政府組織的公信力在大眾面前展現(xiàn)的往往是其外在的部分；此外，非政府組織自身內(nèi)部體系和外在表現(xiàn)是相對(duì)穩(wěn)定的，但它的決定影響因素在于變化著的公眾、組織以及其他的社會(huì)因素；最后，非政府組織的公信力短時(shí)間內(nèi)無(wú)法取得，而是要通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的積累，調(diào)整好各方面的因素呈現(xiàn)出來(lái)。

從目前的整體發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，我國(guó)非政府組織公信力的發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):

一是非政府組織公信力總體發(fā)展良好。我國(guó)非政府組織呈現(xiàn)多層次化發(fā)展，一些非政府組織架構(gòu)參照國(guó)家事業(yè)單位來(lái)管理，非政府組織公信力伴隨著組織本身的發(fā)展而發(fā)展。在長(zhǎng)達(dá)幾十年的歷史發(fā)展中，非政府組織公信力受到公眾的普遍認(rèn)同與支持。例如2008年，紅十字會(huì)、自然之友、壹基金等非政府組織在汶川地震中發(fā)揮了巨大的社會(huì)作用，公信力得到顯著提升。“希望工程”等一大批非政府組織在相關(guān)部門(mén)的支持倡導(dǎo)下，得到較快發(fā)展，公信力與組織協(xié)同發(fā)展。從“希望工程”在安徽金寨第一所希望小學(xué)的選址，“希望工程”非政府組織在推動(dòng)中西部地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展上發(fā)揮了重要的作用，非政府組織的社會(huì)效益有目共睹。[3]

二是少數(shù)的非政府組織公信力下降。當(dāng)前，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些非政府組織由于模糊了與政府、市場(chǎng)的邊界，通過(guò)鉆政策的漏洞，打著非政府組織的公益性牌子，為私人或小團(tuán)體謀取利益。例如，紅十字會(huì)的“郭美美”事件，造成了極壞的社會(huì)影響，使人們對(duì)非政府組織產(chǎn)生疑問(wèn)，進(jìn)而影響非政府組織的社會(huì)募捐。與此同時(shí)，非政府組織由于其自身的特殊性與政府又有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，造成了非政府組織的獨(dú)立性等問(wèn)題日益突出，公信力發(fā)展下降。[4]

三是非政府組織群眾參與意識(shí)增強(qiáng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展催生了非政府組織網(wǎng)絡(luò)化管理運(yùn)作，公眾的話語(yǔ)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。非政府組織的公信力影響范圍通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)被迅速擴(kuò)大，公眾參與非政府組織意識(shí)不斷加強(qiáng)。例如，紅十字會(huì)“郭美美”事件發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)上一片譴責(zé)聲音，要求對(duì)該事件進(jìn)行客觀公正的調(diào)查，給群眾一個(gè)滿意的交待。[5]可見(jiàn)，互聯(lián)網(wǎng)為公眾提供了一個(gè)更加透明開(kāi)放的互動(dòng)平臺(tái)，一些社會(huì)熱心人士不僅關(guān)注募捐問(wèn)題，且更加關(guān)注募集的資金如何使用的問(wèn)題，也因此催生了非政府組織公信力的公關(guān)和網(wǎng)絡(luò)化管理運(yùn)作模式。

二、我國(guó)非政府組織公信力發(fā)展存在的問(wèn)題

(一)組織的獨(dú)立性和自治能力差 與西方非政府組織市場(chǎng)調(diào)節(jié)、民眾自發(fā)誕生發(fā)展的基礎(chǔ)不同，我國(guó)非政府組織是在政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下建立起來(lái)的，與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因而我國(guó)非政府組織在承擔(dān)著一定的社會(huì)角色的同時(shí)，又沒(méi)有獨(dú)立性和自主的治理能力。一些非政府組織的人力和社會(huì)資源需要政府的推動(dòng)和幫助。在這種情況下，一些非政府組織與政府目標(biāo)保持一致，還要受到政府直接或間接的控制，對(duì)政府的依賴性較大。[6]

(二)組織資源不足與效率低下 當(dāng)前，經(jīng)費(fèi)不足等組織資源匱乏問(wèn)題是導(dǎo)致非政府組織功能難以發(fā)揮和公信力降低的主要原因。[7]同時(shí)，非政府組織工作人員專業(yè)化水平不足，對(duì)非政府專業(yè)化發(fā)展意義重視不夠；一些非政府組織績(jī)效管理不達(dá)標(biāo)，績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)，非政府組織的監(jiān)督機(jī)制、追責(zé)機(jī)制不健全，非政府組織目標(biāo)管理不明確，造成了組織資源不足與效率低下。

(三)組織管理者瀆職腐敗 近年來(lái)，非政府組織中出現(xiàn)了一些組織管理者瀆職腐敗等問(wèn)題。以“中國(guó)母親胡曼麗”案件、紅十字會(huì)“郭美美”案件為例，一些非政府組織管理者借用非政府組織的公益性牌子，謀取個(gè)人或小團(tuán)體私利，造成國(guó)家資源的損失。[8]胡曼麗以收養(yǎng)兒童為名，接納社會(huì)捐助，用社會(huì)捐助的錢(qián)物為個(gè)人謀私利?！肮烂馈卑讣?，紅十字會(huì)一些管理者借公益紅十字會(huì)的公益效應(yīng)，通過(guò)商業(yè)紅十字會(huì)謀取商業(yè)利益。

(四)社會(huì)公眾對(duì)組織的參與程度低 由于非政府組織自身管理內(nèi)部化運(yùn)作，一些運(yùn)營(yíng)信息也僅僅是選擇性地對(duì)外公布，再加上公眾知情意識(shí)較為分散，在法律上又沒(méi)有明確的要求，公眾缺乏參與和監(jiān)督非政府組織行為的有效渠道，造成了非政府組織缺乏有力的外部監(jiān)督和內(nèi)控機(jī)制，社會(huì)公眾對(duì)非政府組織的參與程度極低。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，公眾參與監(jiān)督的迫切性逐漸增強(qiáng)，公正平等意識(shí)被進(jìn)一步喚起，非政府組織面臨公眾監(jiān)督的壓力與日俱增。[9]

三、我國(guó)非政府組織公信力存在問(wèn)題的原因

(一)組織的生成和發(fā)展機(jī)制存在問(wèn)題 由于我國(guó)非政府組織的發(fā)展資源與政府組織有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，造成了其在發(fā)展過(guò)程中受到政府的監(jiān)督和控制，自身獨(dú)立性不足，對(duì)政府組織形成了較大的依賴性。這種情況根源于當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化背景，具有一定的復(fù)雜性。

(二)組織缺乏政府的有效支持 當(dāng)前，我國(guó)政府對(duì)非政府組織控制嚴(yán)格，同時(shí)又對(duì)非政府組織的支持不夠，逐漸形成一種“小政府、大社會(huì)”的格局。政府在一些管理領(lǐng)域中出現(xiàn)了“管不好、管不了”的問(wèn)題，表現(xiàn)在非政府組織中，就是政府把非政府組織管的過(guò)緊，本身又不能提供足夠有效的發(fā)展資源，造成了政府負(fù)擔(dān)過(guò)重的同時(shí)，又帶來(lái)了非政府組織自身發(fā)展單一化。

(三)組織的自律機(jī)制不完善 理念是組織運(yùn)行的靈魂和歸屬，而當(dāng)前我國(guó)非政府組織缺乏理念和宗旨。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，非政府組織宗旨不明確，對(duì)組織的約束不齊全，造成組織自身約束自律機(jī)制不完善。同時(shí)，非政府組織本身的結(jié)構(gòu)也存在不規(guī)范性，層級(jí)之間責(zé)任不明晰，機(jī)構(gòu)之間分權(quán)制衡不明顯，致使非政府組織治理結(jié)構(gòu)缺乏完備的內(nèi)部監(jiān)控和自律機(jī)制。[10]

(四)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全 監(jiān)督力量相對(duì)分散，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全是我國(guó)非政府組織公信力乏力的重要原因之一。[11]我國(guó)非政府組織本身是社會(huì)化的組織，與社會(huì)大眾的需求是緊緊相聯(lián)系的。但是由于其生成和發(fā)展機(jī)制的特殊性，非政府組織社會(huì)化發(fā)展又極不充分，過(guò)度依賴政府，與民眾自治存在一定的心理距離，導(dǎo)致實(shí)際的監(jiān)督又存在形式主義的問(wèn)題。

四、我國(guó)非政府組織公信力提升的路徑選擇

為更好地適應(yīng)新時(shí)代條件下的發(fā)展需求，選取正確的公信力重構(gòu)路徑與提升對(duì)策，應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則:一是遵循合理合法原則，在重建我國(guó)非政府組織公信力時(shí)候，要強(qiáng)化契約精神；強(qiáng)化法治精神；強(qiáng)化權(quán)力自律精神；強(qiáng)化公共精神。二是遵循公開(kāi)透明原則，堅(jiān)持公正與公開(kāi)相結(jié)合的原則，使非政府組織履行社會(huì)服務(wù)職能更加透徹，在維護(hù)社會(huì)公正方面發(fā)揮更積極的作用。三是堅(jiān)持德法并重原則，要把非政府組織發(fā)展的社會(huì)倫理與組織的使命結(jié)合起來(lái)，提升組織的道德內(nèi)涵，推進(jìn)組織崇高使命的實(shí)現(xiàn)。在上述原則的前提下，筆者提出以下非政府組織公信力重構(gòu)路徑與發(fā)展對(duì)策。

(一)增強(qiáng)組織獨(dú)立性 明晰非政府組織發(fā)展策略，對(duì)于“自上而下”式非政府組織而言，應(yīng)最大限度地提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要增強(qiáng)組織的獨(dú)立性，改變以往的以政府的反饋?zhàn)鳛樽陨戆l(fā)展的唯一重要指導(dǎo)，更大程度地集中于組織的目標(biāo)、宗旨與使命，將社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)作為組織行動(dòng)的重點(diǎn)。同時(shí)，為了擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來(lái)源，提高公共物品的供給效率，減少“搭便車(chē)”行為的發(fā)生，應(yīng)加強(qiáng)非政府組織經(jīng)費(fèi)供給模式的創(chuàng)新，促進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，在合理合法的范圍內(nèi)，按照受益市場(chǎng)化原則，為非政府組織經(jīng)費(fèi)供給開(kāi)拓更加廣泛的渠道。[12]除此之外，非政府組織還可以通過(guò)各種中介活動(dòng)，指導(dǎo)和幫助廣大民眾，特別是弱勢(shì)社會(huì)群體的民眾組織起來(lái)，發(fā)揮他們的發(fā)展?jié)摿?，以各種形式參與經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，增強(qiáng)他們的自立精神與社會(huì)責(zé)任感，同時(shí)也可以增加社會(huì)供給與滿足社會(huì)需要的多樣性，削弱政治壟斷。

(二)營(yíng)造良好外部條件 外部條件是非政府組織發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非政府組織的作用逐漸凸顯出來(lái)。要充分發(fā)揮社會(huì)非政府組織的作用，實(shí)現(xiàn)非政府組織的發(fā)展，必須對(duì)外部條件進(jìn)行相關(guān)的變革。非政府組織自身要主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的客觀實(shí)際，主動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展中政府職能變化的發(fā)展，主動(dòng)承擔(dān)政府想做但是來(lái)不及做的事務(wù)，主動(dòng)承接政府想做但做不好的事務(wù)，主動(dòng)承擔(dān)政府的職能轉(zhuǎn)變后的一些附加事務(wù)，從而為非政府組織發(fā)揮作用營(yíng)造良好的外部條件。

(三)理順?lè)钦M織內(nèi)部結(jié)構(gòu) 完善非政府組織自身建設(shè)。非政府組織自身要有明確的組織信念和使命體系，加強(qiáng)組織內(nèi)部自身監(jiān)督體系和民主化建設(shè)，提高非政府組織的公共責(zé)任信念。首先，應(yīng)建立健全財(cái)務(wù)體系、廉潔的自律體系、公開(kāi)透明的運(yùn)行體系，提高我國(guó)非政府組織的公信力，從而在社會(huì)運(yùn)行方面爭(zhēng)取到更多更大的支持，進(jìn)而提高我國(guó)非政府組織的公信力和籌款能力。其次，非政府組織雖然是一種非盈利的社會(huì)化組織，其自身的管理仍然很重要，需要引入企業(yè)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，提高非政府組織的運(yùn)行效能，強(qiáng)化內(nèi)部管理水平。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)非政府組織的民主化建設(shè)。非政府組織本身的民主化程度，是非政府組織贏得其所服務(wù)的對(duì)象、本國(guó)政府以及中外資助者的信任，增強(qiáng)自身成員的民主意識(shí)，增強(qiáng)組織的凝聚力、吸引力的重要條件，因此，非政府組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的民主化建設(shè)，建立透明、規(guī)范、科學(xué)的決策、組織、協(xié)調(diào)與控制機(jī)制，以更好地發(fā)揮自身在我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)中的重要作用。

(四)完善非政府組織外部監(jiān)管制度 非政府組織的外部監(jiān)督體系是對(duì)非政府組織公信力評(píng)判的最后屏障，是對(duì)整個(gè)非政府組織體系的硬性規(guī)范和約束。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于非政府組織方面的立法體系還不夠健全，內(nèi)容銜接還不夠完整，沒(méi)有形成體系化的法律約束保障。為了完善非政府組織外部監(jiān)管，必須形成系統(tǒng)化的法規(guī)保障體系，相關(guān)部門(mén)和地方法規(guī)不得與國(guó)家法律相違背。一是引入強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督責(zé)任，引導(dǎo)非政府組織接受社會(huì)監(jiān)督；二是健全公眾監(jiān)督途徑，強(qiáng)化輿論監(jiān)督，建構(gòu)資助者監(jiān)督機(jī)制。

(五)強(qiáng)化公眾監(jiān)督，引入第三方監(jiān)督機(jī)制 第三方監(jiān)督制度是指在管理者與被管理者之外的一種監(jiān)督制度，它不受地方管理者的約束，但可以約束管理者。這意味著做出評(píng)估結(jié)論的機(jī)構(gòu)或個(gè)人既非政策制定者，也非執(zhí)行者，其實(shí)質(zhì)是一種更客觀的社會(huì)監(jiān)督。非政府組織是社會(huì)化的組織，引導(dǎo)非政府組織接受社會(huì)監(jiān)督是合理的也是必要的。社會(huì)監(jiān)督是“無(wú)處不在的眼睛”，與其他監(jiān)督形式相比更廣泛、更透明、更貼近公眾。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)引入強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化公眾監(jiān)督責(zé)任，及時(shí)收集互聯(lián)網(wǎng)、舉報(bào)電話等途徑反映的投訴信息，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)管信息收集渠道；另一方面，積極引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)制，逐步構(gòu)建起行政監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督三方為主體的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，為深化改革提供堅(jiān)實(shí)的監(jiān)管制度保障。

十九大報(bào)告中明確指出:“私營(yíng)部門(mén)、國(guó)際組織、非政府組織甚至個(gè)人都成為人類命運(yùn)共同體的重要參與者”。由此可見(jiàn)，非政府組織的社會(huì)使命和公信力重建任重道遠(yuǎn)。