周 望

(中國浦東干部學(xué)院 教學(xué)研究部，上海 201204)

社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心，也是社會(huì)治理的難點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變遷，利益格局多元化，基層社區(qū)問題層出不窮，傳統(tǒng)的主要依靠行政力量的社會(huì)管理思路已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代要求。如何破解治理難題，改善基層社區(qū)治理，已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要課題。黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！盵1]49本文試圖以上海康城社區(qū)為個(gè)案，考察其由亂到治的變化過程及其發(fā)生機(jī)制，探尋其中蘊(yùn)含的社區(qū)治理的一般規(guī)律和發(fā)展趨勢。

一、康城社區(qū)的“華麗轉(zhuǎn)身”

康城社區(qū)(小區(qū))位于閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)(離上海市中心最近的小城鎮(zhèn)之一)，屬于特大型居民社區(qū)，是上海單體最大的社區(qū)。社區(qū)(小區(qū))從1999年起分四期建設(shè)，總面積約208萬平方米，總規(guī)劃戶數(shù)1.25萬戶，據(jù)2015年的數(shù)據(jù)，康城的總戶數(shù)達(dá)1.25萬戶，實(shí)有人口約5萬。社區(qū)設(shè)有4個(gè)居委會(huì)、1個(gè)業(yè)委會(huì)、1家物業(yè)服務(wù)企業(yè)。

(一)“問題社區(qū)”

“康城”原意指的是法國戛納。但曾幾何時(shí)，這片法式風(fēng)格住宅區(qū)卻與浪漫無緣。由于小區(qū)開發(fā)建設(shè)持續(xù)時(shí)間長，人口導(dǎo)入量巨大，周邊商業(yè)設(shè)施及小區(qū)公建配套長期不足，社區(qū)治理體制機(jī)制不健全等因素，導(dǎo)致小區(qū)公共安全隱患等問題嚴(yán)重，治安問題較為突出，居民群眾怨聲載道，投訴居高不下。主要問題有：

其一，群租問題。截至2015年10月底，康城群租戶已達(dá)到1601戶。[2]相當(dāng)于每10戶就有1戶群租。群租潮帶來了大量安全隱患，同時(shí)也困擾著小區(qū)的正常住戶，噪音、停車難等問題一直存在。

其二，違規(guī)搭建問題。跟群租相關(guān)，房屋任意改建(有的甚至把陽臺(tái)改建成廁所)、私拉電線、雜物堆滿樓道等現(xiàn)象比比皆是。居改非現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，沿街面的一樓住宅被用來破墻開店，造成環(huán)境衛(wèi)生差、治安混亂。

其三，技防、物防設(shè)施近乎癱瘓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2015年，小區(qū)建成時(shí)投入使用的107個(gè)監(jiān)控探頭，壞了90個(gè)。樓道門禁和消防設(shè)施隱患漏洞也大量存在。

其四，盜竊案件頻發(fā)。這與技防物防形同虛設(shè)相關(guān)，康城多年位列“最受小偷歡迎的小區(qū)”。2015年，接報(bào)入室盜竊案185起，相當(dāng)于每兩天就有一起。由于沒有技防設(shè)施支撐，破案也極為困難。

久而久之，“康城是最大的小區(qū)，也是最亂的小區(qū)”的刻板印象逐漸根深蒂固，不僅外面的人不愿意到康城置業(yè)，以致康城房價(jià)長期處于價(jià)格洼地，連社區(qū)自己的居民也不愿意說自己是康城人。

(二)由亂到治

近年來，作為治安防范薄弱小區(qū)，康城連續(xù)兩年被掛牌督辦。2015年下半年，康城的平安建設(shè)被提上黨委政府的重要議程，隨后小區(qū)發(fā)生了三件大事。

第一件大事是拆違和環(huán)境綜合整治。2015年下半年，莘莊鎮(zhèn)借上海市“五違四必”*即在整治“五違”現(xiàn)象中，要做到“四個(gè)必須”?！拔暹`”指違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居?。弧八谋亍敝赴踩[患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締。整治東風(fēng)，累計(jì)拆除康城內(nèi)各類違法搭建6981.22平方米，整治群租戶1805戶、居改非229戶，康城居住環(huán)境得到了明顯改善。[3]為了防止問題回潮，截至2017年2月底，又開展群租整治4次，整治群租戶13戶；拆除各期存量違建6處，約90平方米；取締違法經(jīng)營2處；開具消防整改單44份，處罰存在安全隱患點(diǎn)位4家。

第二件大事是公共區(qū)域監(jiān)控系統(tǒng)升級(jí)。2016年開始，康城業(yè)委會(huì)在居委會(huì)、房管、公安等多個(gè)區(qū)域職能部門協(xié)同發(fā)力下，對(duì)社區(qū)技防、物防設(shè)施進(jìn)行整體改造。歷時(shí)半年多，公共區(qū)域監(jiān)控改造項(xiàng)目于2017年3月底順利完成，1946個(gè)監(jiān)控探頭覆蓋了小區(qū)道路、樓道大廳、電梯、地下車庫等重要點(diǎn)位。同時(shí)，每班41名保安24小時(shí)巡邏，還有4名保安在2個(gè)視頻監(jiān)控室線上巡邏。這樣在康城，每時(shí)每刻有近2000雙“眼睛”在守護(hù)小區(qū)的平安。此外，門禁系統(tǒng)維修方案已于2017年1月由業(yè)主大會(huì)表決通過。

第三件大事是鄰里中心建成運(yùn)行。鄰里中心是閔行區(qū)在全上海率先打造的綜合性社區(qū)服務(wù)平臺(tái)，以群眾步行可達(dá)的一公里左右為服務(wù)半徑，為居民就近提供衛(wèi)生、為老、文化、親子等公共服務(wù)。*閔行區(qū)計(jì)劃到2020年，建成具有區(qū)域特色、功能多樣、運(yùn)轉(zhuǎn)良好、群眾評(píng)價(jià)高的鄰里中心100個(gè)。鄰里中心項(xiàng)目獲評(píng)第三屆上海社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目。2016年9月，作為莘莊鎮(zhèn)首個(gè)鄰里中心，康城鄰里中心試運(yùn)行。該中心位于瀑布彎道49號(hào)，主體樓面積約1400平方米，共有四層，每層一個(gè)主題：一樓“健康之家”以醫(yī)療服務(wù)、健康養(yǎng)生為主；二樓“樂活之家”以便民服務(wù)、興趣沙龍為主；三樓“青春之家”以青年中心、親子樂園為主；四樓“睦鄰之家”以文化團(tuán)隊(duì)、興趣課程為主。

經(jīng)過一年多的治理，康城的治安形勢發(fā)生了巨大變化，2016年的入室盜竊案相比2015年下降了近50%，閔行區(qū)公安局2017年7月發(fā)布的“最受小偷歡迎的社區(qū)”榜單上，曾連續(xù)三年位居榜單頭名的上?？党窃?017上半年成功“脫帽”，入室盜竊案降幅達(dá)90%。[4]小區(qū)安全了，房價(jià)也上去了，做了多年志愿者的何阿姨說：“康城每天都有新變化，居住在康城是越來越舒心?！盵5]

二、康城社區(qū)由亂到治的機(jī)理分析

如何理解康城社區(qū)由亂到治的變化？這種變化是如何發(fā)生的，其變化的機(jī)理何在？理解這種變化，才能理解康城治理的“密碼”。概括來說，大致可以從理念和機(jī)制兩個(gè)層面加以分析。一是從治理理念看，康城社區(qū)治理體現(xiàn)了精準(zhǔn)治理、協(xié)同治理。二是治理機(jī)制看，康城社區(qū)不同治理主體實(shí)現(xiàn)了共同參與、良性互動(dòng)。

(一)治理理念分析

1．精準(zhǔn)治理

精準(zhǔn)治理主要解決“治理什么”的問題?？党巧鐓^(qū)的精準(zhǔn)治理主要表現(xiàn)在：

第一，精準(zhǔn)把握需求，精準(zhǔn)回應(yīng)需求。社區(qū)治理從哪里治起？就是要從群眾最期盼、最關(guān)心、最迫切需要解決的問題治起，從制約群眾安居樂業(yè)最突出的問題治起。社區(qū)安全是康城居民最迫切的需求，社區(qū)治理就從治安防控體系治起。近1700戶群租的整治、1900多個(gè)探頭的安裝，再加上保安和社區(qū)平安志愿者等，技防、物防加人防，形成了全天候、無縫隙的守護(hù)之網(wǎng)。

第二，精細(xì)化治理。習(xí)近平總書記指出：“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)?！盵6]在綜合整治過程中，工作組于2015年10月對(duì)小區(qū)內(nèi)208萬平方米的面積、1.25萬戶住戶、4.5萬人口開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息排查匯總，將違法經(jīng)營、違法建筑、群租、堵占消防通道等各類違法違規(guī)問題底數(shù)全部摸清，并建立“一居一檔、一(商)戶一檔”；*據(jù)當(dāng)時(shí)摸排統(tǒng)計(jì)，小區(qū)內(nèi)圈占公共區(qū)域、毀綠占綠或無證經(jīng)營的已建違建192處(涉及面積2957.5平方米)，規(guī)劃康城學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目違法建筑389平方米；居改非包括無證餐飲、棋牌、非法辦學(xué)等無證照經(jīng)營221戶；房屋群租1601戶；堵占消防通道加裝防盜門等違法違規(guī)行為143處；消防設(shè)施設(shè)備老化、缺失嚴(yán)重，垃圾隨意堆放等問題。在監(jiān)控系統(tǒng)布局過程中，社區(qū)民警和居委干部對(duì)照?qǐng)D紙和歷年發(fā)案，一個(gè)點(diǎn)位一個(gè)點(diǎn)位實(shí)地跑，最終確定1946個(gè)監(jiān)控安裝位置。

第三，技術(shù)化治理。技術(shù)化治理意味著社區(qū)治理從原來的經(jīng)驗(yàn)式、粗放式管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化治理，意味著從原來的末端治理轉(zhuǎn)向前端治理。作為技術(shù)治理的代表之一，監(jiān)控系統(tǒng)通過精確實(shí)時(shí)獲取信息，既可以及時(shí)回應(yīng)居民需求，又可以精確打擊違法犯罪。系統(tǒng)運(yùn)行不久，就多次“立功”，一起摩托車肇事逃逸案被成功偵破，一起推銷人員假扮物業(yè)公司員工詐騙案的推銷人員也被成功抓獲。

2. 協(xié)同治理

協(xié)同治理主要解決“誰來治理”的問題?？党巧鐓^(qū)的所有主體都是治理的主體，其協(xié)同治理主要體現(xiàn)為三個(gè)層面。

第一，政府(廣義)不同部門的協(xié)同。聯(lián)合執(zhí)法是政府治理的一條基本經(jīng)驗(yàn)，其背后的機(jī)理正在于協(xié)同治理。綜合整治中，組建了“1個(gè)指揮部、2支隊(duì)伍”，即拆違與環(huán)境綜合整治指揮部，綜合整治執(zhí)法隊(duì)伍和巡邏隊(duì)伍，其構(gòu)成包括房管、公安、城管等不同部門。此外，為了調(diào)處化解大量的社區(qū)矛盾糾紛，社區(qū)民警和司法行政部門組建了聯(lián)合調(diào)解室(小組)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2017年上半年，“調(diào)解小組”就成功調(diào)解各類糾紛351起，其中涉及治安案件301起，有效減少了康城的治安隱患。[7]

第二，政府與居民、社會(huì)的協(xié)同。社區(qū)的治理離不開政府，但是也不能僅僅靠政府。綜合整治前期，27家職能部門、4個(gè)居委和物業(yè)公司專門組建勸導(dǎo)隊(duì)伍，對(duì)業(yè)主、租賃戶“一對(duì)一”開展宣傳教育。整治行動(dòng)期間，405名市場監(jiān)管所執(zhí)法干部、房管辦專管員、莘松派出所民警、居委干部、志愿者、物業(yè)保安等，分別組成了違法經(jīng)營整治、群租整治、安全隱患整治、應(yīng)急機(jī)動(dòng)共10個(gè)工作組，分赴小區(qū)內(nèi)各整治點(diǎn)位進(jìn)行整治。整治后期，為鞏固整治成果，康城社區(qū)黨委、社區(qū)委員會(huì)、莘莊鎮(zhèn)政府職能部門組成的“兩委一中心”和四個(gè)工作站等相繼成立，與居委會(huì)、業(yè)委會(huì)形成更加密切的協(xié)作。

第三，居民與居民的協(xié)同?？党巧鐓^(qū)在長時(shí)期內(nèi)安防設(shè)施處于癱瘓狀態(tài)，居民和業(yè)主深受其苦，不可忽視的一個(gè)原因是前期業(yè)主委員會(huì)未能有所作為，業(yè)主之間在大額維修基金使用、監(jiān)控系統(tǒng)升級(jí)問題上存在分歧，業(yè)主大會(huì)無法通過?？梢姡词故窃隽扛母?，也需要有利益相關(guān)人的協(xié)作。

(二)治理機(jī)制分析

治理理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，需要有機(jī)制的保障。治理機(jī)制主要指向不同治理主體的角色定位、作用及互動(dòng)。從治理主體及其作用看，康城社區(qū)治理的機(jī)制可以概括為六個(gè)方面：黨建引領(lǐng)、政府治理、居民自治、市場調(diào)節(jié)、社會(huì)參與、法治保障。

1．黨建引領(lǐng)

黨建引領(lǐng)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、黨的執(zhí)政能力在基層治理中的體現(xiàn)，直接表現(xiàn)就是黨員干部和黨組織的作用。一是黨員干部的帶頭帶動(dòng)作用。習(xí)近平總書記指出：“基層干部離群眾最近，群眾看我們黨，首先就看基層干部?！盵8]康城社區(qū)的治理，無論是探頭系統(tǒng)的安裝，還是“五違四必”的整治，都可以看到黨員和黨員干部的帶頭示范作用。二是基層黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。2017年2月，經(jīng)莘莊鎮(zhèn)黨委研究決定，康城社區(qū)黨委正式成立，社區(qū)黨委書記由鎮(zhèn)黨委副書記兼任。社區(qū)黨委的性質(zhì)和定位是區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，職責(zé)和作用是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基本管理單元內(nèi)的駐區(qū)單位、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、開發(fā)商等多方關(guān)系，調(diào)處矛盾、解決問題，而不是政府的“二傳手”或“閣樓”。目前，社區(qū)黨委協(xié)調(diào)例會(huì)制度已經(jīng)建立，通過每周社區(qū)綜合聯(lián)席會(huì)議，聽取居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、各職能部門工作站通報(bào)情況，協(xié)調(diào)解決各類問題。

2．政府治理

政府是社區(qū)治理的主導(dǎo)力量，在資源配置、組織動(dòng)員、服務(wù)供給等方面具有明顯優(yōu)勢。一是政府力量下沉。2016年2月，莘莊鎮(zhèn)黨委政府將康城小區(qū)作為基本管理單元后，下沉職能部門力量成立了警務(wù)站、城管工作站、市場監(jiān)督站和房管工作站，派駐專人協(xié)調(diào)、處置各類問題，這樣，四個(gè)工作站與社區(qū)事務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化三個(gè)中心形成了“3+3+1”的服務(wù)管理組織架構(gòu)。其中，“3+3”是政府力量下沉的標(biāo)準(zhǔn)配置，“1”是根據(jù)康城群租實(shí)際增設(shè)的房管工作站。

二是推動(dòng)居民自治。一方面是政府力量與居民自治結(jié)合。典型之一是警務(wù)站。2016年上海社區(qū)警務(wù)改革要求轉(zhuǎn)變社區(qū)民警在社區(qū)治理中的角色，據(jù)此，康城社區(qū)民警兼任居委會(huì)副書記。角色轉(zhuǎn)換，讓社區(qū)民警不再單打獨(dú)斗，而可以整合各方力量和資源，協(xié)力推動(dòng)社區(qū)治理的改善。監(jiān)控系統(tǒng)的安裝，正是在民警的建議下推動(dòng)完成的。典型之二是社區(qū)委員會(huì)，社區(qū)委員會(huì)是組織動(dòng)員社區(qū)力量參與社會(huì)治理的共治議事機(jī)構(gòu)，主任由分管社區(qū)工作的副鎮(zhèn)長兼任。另一方面是提高居民自治能力。突出表現(xiàn)為政府加強(qiáng)對(duì)自治主體的指導(dǎo)和培訓(xùn)，如(鎮(zhèn))社區(qū)辦加強(qiáng)對(duì)居委會(huì)的指導(dǎo)，警務(wù)站定期對(duì)物業(yè)安保工作開展指導(dǎo)與培訓(xùn)，房管站指導(dǎo)小區(qū)業(yè)委會(huì)換屆選舉工作，對(duì)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督和培訓(xùn)。

三是改善服務(wù)供給。按照社區(qū)警務(wù)改革要求，社區(qū)民警要保證一村(居)一警?？党怯?個(gè)居委，原本該配備4名社區(qū)民警，但考慮到治安狀況復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，閔行分局決定為第三、第四居委各增配1名社區(qū)民警。同時(shí)，1名社區(qū)民警背后，有1個(gè)治保主任、1個(gè)調(diào)解主任、1個(gè)外來人口協(xié)管員、1個(gè)綜合治理協(xié)管員、1個(gè)治安協(xié)管員作為支撐。更重要的是，派出所在康城實(shí)行“錯(cuò)時(shí)工作制”，也就是調(diào)整民警作息，延長夜間和雙休日工作時(shí)間，避免“居民上班，民警上班，居民下班，民警也下班”的尷尬，盡量保證居民在真正需要的時(shí)候找得到人。

3．居民自治

居民自治主要通過居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和居民(志愿者)自身實(shí)現(xiàn)。其一，居委會(huì)。居委會(huì)是憲法和法律規(guī)定的群眾性自治組織，也是距離居民最近、在居民中影響最大的自治性組織，在社區(qū)治理中具有不可替代的地位和作用。依托網(wǎng)格管理法，康城四個(gè)居委會(huì)分別負(fù)責(zé)不同的網(wǎng)格責(zé)任區(qū)，做好網(wǎng)格內(nèi)各類問題的前端發(fā)現(xiàn)、迅速處置。居委會(huì)下設(shè)五個(gè)專委會(huì)，即社區(qū)服務(wù)、物業(yè)管理、居民自治、樓組建設(shè)、文體建設(shè)專委會(huì)，激發(fā)居民參與社區(qū)建設(shè)和治理的積極性。同時(shí)，建好“三長”(黨小組長、樓組長、居民小組長)隊(duì)伍，聯(lián)系好黨員和居民。其二，業(yè)委會(huì)。2016年8月，康城社區(qū)完成業(yè)委會(huì)換屆改選。新一屆業(yè)委會(huì)建立了微信公眾號(hào)(“上?？党堑谌龑脴I(yè)委會(huì)”)和微信群，通過多種平臺(tái)主動(dòng)公開相關(guān)信息。組織召開業(yè)主大會(huì)，決定通過動(dòng)用維修基金改造小區(qū)監(jiān)控系統(tǒng)，解決困擾小區(qū)多年的老大難問題。其三，居民?？党侨鹤庹纹陂g，居民的支持不可或缺。不少居民帶頭拆違，居民志愿者通過微信群做好整治宣傳和解釋工作，居民們還自發(fā)組織樓道防線，與房管辦的法治防線、物業(yè)的大門防線共三道防線防止群租“回潮”?，F(xiàn)在，康城社區(qū)每個(gè)月都會(huì)組織平安志愿者和居民代表隨機(jī)檢查物業(yè)履職情況，以及小區(qū)技防設(shè)施的運(yùn)行狀態(tài)，增進(jìn)業(yè)主和物業(yè)之間的理解。社區(qū)還組建了2000余名學(xué)生家長參加的“平安護(hù)校隊(duì)”，共同守護(hù)康城內(nèi)兩所學(xué)校和社區(qū)的平安。

4．社會(huì)參與

社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理，主要是通過康城鄰里中心的平臺(tái)介入和整合。鄰里中心采取多元參與的運(yùn)作機(jī)制，打造政府主導(dǎo)、志愿者、社會(huì)組織共同參與的平臺(tái)。社會(huì)組織和公益團(tuán)隊(duì)通過入駐鄰里中心，為不同年齡段的居民，提供親子互動(dòng)、助老服務(wù)、保姆保潔等個(gè)性化服務(wù)。如“和普公益”作為一家專注為青少年提供心理健康服務(wù)的社會(huì)組織，入駐以來，舉辦了關(guān)于如何開展急救、如何處理親子關(guān)系等多場公益講座，還免費(fèi)開設(shè)拉丁、瑜伽、花藝、茶藝等公益課程。[9]

5．市場調(diào)節(jié)

業(yè)主與開發(fā)商、業(yè)主與物業(yè)公司是典型的由市場機(jī)制調(diào)節(jié)的關(guān)系，也往往是社區(qū)主要的矛盾來源。有研究認(rèn)為，“在新興的城市商品房住宅小區(qū)，善治面臨三大主要矛盾，即業(yè)主與開發(fā)商之間的矛盾、業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的矛盾、業(yè)主與業(yè)主之間的矛盾。”[10]在較長時(shí)期內(nèi)，康城社區(qū)的業(yè)主與物業(yè)公司也存在較大矛盾，物業(yè)服務(wù)不到位，業(yè)主拖欠物業(yè)費(fèi)等問題也并不少見。維修基金的管理和使用又常常成為雙方的矛盾焦點(diǎn)。然而康城新一輪的治理中，公共區(qū)域監(jiān)控工程的改造涉及資金1300多萬元，均從維修基金支出，物業(yè)公司積極支持和配合。即將啟動(dòng)的門禁系統(tǒng)改造項(xiàng)目涉及資金約800萬，也是從維修基金列支。消防改造初步方案涉及資金約1300萬元，由于大多數(shù)消防設(shè)備屬于開發(fā)商產(chǎn)權(quán)的地庫所有，因此大部分費(fèi)用將由開發(fā)商承擔(dān)。目前物業(yè)公司正在梳理分?jǐn)傎M(fèi)用，協(xié)調(diào)推進(jìn)消防工程。

市場機(jī)制還體現(xiàn)在其他居民服務(wù)中。綜合整治后，為了滿足居民出租需求，康城社區(qū)引入代理經(jīng)租公司，房租不低于房東自己出租的價(jià)格。為了滿足居民的餐飲、理發(fā)等日常需求，康城社區(qū)將部分共建配套用房用于社區(qū)食堂和便民理發(fā)等，由第三方具體運(yùn)作。同樣，鄰里中心也引入了一些企業(yè)，如國內(nèi)領(lǐng)先的家庭生活服務(wù)公司“悅管家”。

6．法治保障

康城社區(qū)治理注重發(fā)揮法治的作用，在綜合整治中表現(xiàn)尤為典型。一是有法可依。主要依據(jù)有上海市人民政府制定的《上海市居住房屋租賃管理辦法》(2011年制定，2014年修訂)，上海市綜治辦、市高級(jí)人民法院、原市房管局等10個(gè)部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理的實(shí)施意見》(滬房管〔2014〕135號(hào))?！渡虾Ｊ芯幼》课葑赓U管理辦法》明確了對(duì)群租的行政處罰依據(jù)和措施，根據(jù)其規(guī)定，出租人違反本市最小出租單位、最低承租面積和租住人數(shù)限制規(guī)定的，房管部門可以對(duì)出租人作出行政處罰，出租人不履行行政處罰決定的，向社會(huì)公開該套房屋信息，限制其買賣，并將違法“群租”和行政處罰信息在房地產(chǎn)登記簿中予以記載。出租人履行行政處罰決定后，撤銷限制?！蛾P(guān)于加強(qiáng)本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理的實(shí)施意見》則明確了群租治理的流程，即發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定、整改和處罰4個(gè)環(huán)節(jié)。二是嚴(yán)格執(zhí)法。一方面，依照法律規(guī)定和法定程序執(zhí)法。2015年11月25日起，執(zhí)法部門根據(jù)“一戶一檔”摸底情況，對(duì)違法建筑、違法居住及違法經(jīng)營等問題進(jìn)行認(rèn)定，在全小區(qū)內(nèi)張貼整治公告，對(duì)違法個(gè)人與單位開具《責(zé)令停止經(jīng)營活動(dòng)通知書》，發(fā)放《停業(yè)承諾書》等相關(guān)文書，將2015年11月30日定為自行整改期限時(shí)間點(diǎn)。另一方面，堅(jiān)持法律面前人人平等，執(zhí)行法律沒有例外，對(duì)阻撓執(zhí)法甚至暴力抗法采取“零容忍”的態(tài)度。2015年12月1日集中整治行動(dòng)第一天，就成功阻止多起阻撓執(zhí)法事件，并對(duì)其中1位涉嫌暴力抗法當(dāng)事人依法拘留5日。三是人性化執(zhí)法。法律是剛性的，但不是冰冷的。嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，也幫助一些困難群眾解決實(shí)際問題，幫助一些無證照經(jīng)營者另謀生活出路。

三、康城社區(qū)治理的啟示及發(fā)展方向

前文重點(diǎn)從治理理念和治理機(jī)制兩個(gè)層面對(duì)康城社區(qū)由亂到治的變化做了細(xì)致的分析和解釋，這一部分將著重討論，康城個(gè)案中的機(jī)理是不是也蘊(yùn)含著一些普遍意義，可以為其他社區(qū)提供借鑒，也可以為康城未來治理提供遵循？面對(duì)社會(huì)主要矛盾的新變化，康城社區(qū)面臨哪些治理挑戰(zhàn)和短板，如何適應(yīng)社區(qū)治理的發(fā)展趨勢？

(一)康城社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

不同社區(qū)資源稟賦、基礎(chǔ)條件、發(fā)展階段不同，面臨的實(shí)際問題也不同，具體的治理策略和路徑必然有所不同。但是，社區(qū)治理也有一些普遍的規(guī)律可尋，不同社區(qū)治理過程中，都面臨著誰來治理、為誰治理、治理什么、如何治理等共性問題?？党侵卫淼慕?jīng)驗(yàn)和啟示，歸結(jié)起來，最重要的是兩條：堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理體制機(jī)制，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社區(qū)治理格局。

第一，黨委領(lǐng)導(dǎo)?？党菍?shí)踐證明，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制機(jī)制是行之有效的。其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的十九大報(bào)告明確“領(lǐng)導(dǎo)基層治理”是基層黨組織的重要職責(zé)之一，提出要把“基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”[1]65因此，社區(qū)治理必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須貫穿社區(qū)治理全過程。中共中央、國務(wù)院2017年6月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強(qiáng)調(diào)：“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑?！睆膶?shí)踐來看，治理良好的社區(qū)，往往都是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)作用發(fā)揮良好的社區(qū)，治理無序或失序的社區(qū)，往往存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失等問題。當(dāng)前，社區(qū)黨建弱化、虛化、淡化、邊緣化的問題或多或少仍然存在，主要表現(xiàn)如：區(qū)域化黨建平臺(tái)雖然普遍建立，但是平臺(tái)作用發(fā)揮的情況參差不齊；社區(qū)黨組織的組織體系與居民自治的組織體系往往是分離的，影響黨組織引領(lǐng)居民自治作用的發(fā)揮；在職黨員“隱形”“休眠”現(xiàn)象比較普遍，帶頭帶動(dòng)作用不夠。加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要加強(qiáng)和完善基層黨建引領(lǐng)作用，比如進(jìn)一步健全區(qū)域化黨建平臺(tái)，發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用；優(yōu)化黨組織設(shè)置方式，促進(jìn)黨組織和居民、居民自治組織的融合；挖掘社區(qū)黨員人才，通過完善黨員亮身份制度、建立社區(qū)黨員議事會(huì)、建設(shè)黨員志愿者隊(duì)伍等，推動(dòng)在職黨員參與社區(qū)治理。

第二，共建共治共享。共建共治共享，簡單來說，就是“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”，其實(shí)質(zhì)是以人民中心的理念。共建，意味著“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”，意味著抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，保障和改善民生，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。共治與共建有相通之處，但更加強(qiáng)調(diào)不同治理主體的共同參與和共同責(zé)任，而這正是治理的本質(zhì)。共建共治主要解決“誰來治理”的問題，共享主要解決“為誰治理”的問題，人人盡責(zé)、人人享有，不斷增強(qiáng)人民的獲得感、幸福感、安全感。習(xí)近平總書記指出：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”[11]社區(qū)治理不僅具有民生和社會(huì)意義，也具有政治意義，考驗(yàn)政府治理能力，關(guān)涉人心向背和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。居民關(guān)心什么、期盼什么，社區(qū)治理就治理什么，治理的結(jié)果要給居民帶來實(shí)實(shí)在在的成果，治理的好壞要由居民來評(píng)判。

(二)社區(qū)治理的發(fā)展方向

康城社區(qū)的有效治理，契合了社區(qū)治理的基本規(guī)律。但是也要看到，康城社區(qū)治理仍然存在一些短板和不足，治理持續(xù)性面臨一些挑戰(zhàn)。主要有：其一，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)尚不夠完善，特別是政府與居委會(huì)之間的關(guān)系尚未完全理順，政府治理與居民自治之間的良性互動(dòng)尚未完全形成。其二，社區(qū)治理法治保障不足，康城治理過程中通過法治方式推進(jìn)和保障拆違和環(huán)境綜合整治，固然值得肯定，但是距離更廣泛意義上的法治化治理尚存在較大的距離。當(dāng)然，其中有些立法工作涉及頂層設(shè)計(jì)，需要從國家層面加以解決。其三，社區(qū)治理目前仍主要依賴傳統(tǒng)手段和方式，“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”剛剛起步，治理效果、居民參與積極性等都存在較大提升空間。其四，社區(qū)治理工作者隊(duì)伍的素質(zhì)和能力尚不能完全適應(yīng)一些社區(qū)事務(wù)越來越專業(yè)化的趨勢和要求。要言之，康城社區(qū)要應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來的治理挑戰(zhàn)，就要適應(yīng)社區(qū)治理的發(fā)展趨勢和方向，推進(jìn)社區(qū)治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化。這不僅對(duì)康城適用，對(duì)其他社區(qū)治理也有普遍的價(jià)值。

1．社區(qū)治理社會(huì)化

實(shí)現(xiàn)不同治理主體的共同參與和良性互動(dòng)，既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又相互銜接、相互協(xié)同，是社區(qū)治理的理想目標(biāo)。社區(qū)治理的核心之一就是政府與居委會(huì)、居民的關(guān)系問題。當(dāng)前，推進(jìn)社區(qū)治理社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)政府與居委會(huì)、政府治理與居民自治的良性互動(dòng)，要著重從以下方面努力。

一是進(jìn)一步完善社區(qū)工作準(zhǔn)入機(jī)制，減輕居委會(huì)負(fù)擔(dān)。在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，居委會(huì)居于核心位置，然而長期以來，“上面千條線，下面一根針”，居委會(huì)負(fù)擔(dān)過重頗受詬病。上?！?+6”文件出臺(tái)以來，75%的社區(qū)建立了社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，但是調(diào)查顯示，認(rèn)為居委會(huì)負(fù)擔(dān)反而加重的比例達(dá)到 38.1%，認(rèn)為差不多的比例達(dá)到42.5%，認(rèn)為減輕的比例只有 19.4%。[12]85因此，需要進(jìn)一步厘清居委會(huì)承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)清單，將居委會(huì)真正從沉重的政務(wù)中解放出來，更好地提供社區(qū)服務(wù)，提高居民自治水平。比較可行的方向可能是，大量政務(wù)主要由政府及其派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，或者通過購買服務(wù)的方式供給。

二是促進(jìn)居民自治與政府治理的良性互動(dòng)。其一，政府應(yīng)加大對(duì)社區(qū)的支持力度，建立和完善街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與社區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！皬?qiáng)有力的政府治理是城市治理的主導(dǎo)力量，也是居民自治的重要?jiǎng)恿?。”[13]39上海下沉管理力量和資源的做法行之有效，如城管下沉到街道(社區(qū))、“一村(居)一警”設(shè)置等，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)了社區(qū)治理，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善。其二，推進(jìn)服務(wù)型社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)政社互動(dòng)和社區(qū)治理。“社區(qū)的主要功能是服務(wù)，既包括政府的公共服務(wù)，也包括居民的自我服務(wù)，通過社區(qū)服務(wù)將政府治理與居民自治銜接起來，形成服務(wù)型社區(qū)?！盵13]39

概言之，社區(qū)治理社會(huì)化并不是要否定政府的作用，其要義在于，政府在發(fā)揮作用的同時(shí)，要避免政府大包大攬?！罢卫硇枰淖円酝鼣埶惺聞?wù)的做法，能夠交由居民自治辦理的事務(wù)盡可能交由居民自治辦理，積極培育各種類型的居民自治組織，并加以引導(dǎo)。”[13]39同時(shí)，要注意理順居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司之間的關(guān)系，引導(dǎo)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司有序規(guī)范運(yùn)作；提高居民參與意識(shí)、參與程度和自治能力，完善居民參與渠道和參與機(jī)制，探索居民自治多樣化的實(shí)現(xiàn)形式。

2．社區(qū)治理法治化

法治在國家管理和社會(huì)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“提高社會(huì)治理法治化水平”“推進(jìn)基層治理法治化”。顯然，社區(qū)治理法治化是題中應(yīng)有之義。

其一，修訂《城市居民委員會(huì)組織法》，健全完善社區(qū)治理法律法規(guī)體系?！岸鄬哟味鄻邮蕉囝愋偷木用褡灾斡行?shí)現(xiàn)形式的培育需要法治加以保障，并納入到能夠體現(xiàn)所有人意志的法治軌道?！盵13]39當(dāng)前社區(qū)治理立法滯后，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，如實(shí)踐中出現(xiàn)的新型社區(qū)自治組織形式(如社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、社區(qū)委員會(huì))缺少規(guī)定，政府與居委會(huì)之間關(guān)系，居委會(huì)與業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司之間的關(guān)系尚未完全理順，不同治理主體之間發(fā)生矛盾或爭議時(shí)，難以通過法律途徑及時(shí)解決。因此，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上盡快完善相關(guān)立法。其二，建立和完善社區(qū)治理規(guī)則。研究表明，目前比較成功的商業(yè)小區(qū)治理模式一般都有如下基本元素：成功的民主，成功的規(guī)則治理，一定水平的公共參與?！靶^(qū)的個(gè)人問題，局部的公共問題，到全局性的公共問題，甚至和政府等外部組織有關(guān)的公共問題，都要有相應(yīng)的抽象規(guī)則支撐。這些治理，說明小區(qū)需要自身的憲章，需要自身的基本約定。”[14]應(yīng)當(dāng)制定和完善自治章程、居民公約等社區(qū)治理規(guī)則，發(fā)揮法治在社區(qū)治理中的積極作用。其三，運(yùn)用法治思維和法治方式破解社會(huì)治理難題，推進(jìn)治理創(chuàng)新。堅(jiān)持和完善依法治理，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。堅(jiān)持和完善法治維穩(wěn)，以社區(qū)法律服務(wù)體系建設(shè)為契機(jī)，健全人民調(diào)解組織、隊(duì)伍和制度建設(shè)，完善社區(qū)矛盾糾紛解決機(jī)制，提高矛盾糾紛預(yù)防化解能力。堅(jiān)持和完善居民自治，把居民自治的過程同法治社區(qū)、法治社會(huì)建設(shè)的過程統(tǒng)一起來。培育適應(yīng)居民自治和法治社會(huì)要求的社區(qū)文化，發(fā)揮文化滋養(yǎng)、道德教化在法治社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理中的作用。

3．社區(qū)治理智能化

互聯(lián)網(wǎng)深刻改變著人們的生產(chǎn)生活方式。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”建設(shè)，打造智慧/智能社區(qū)是適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化時(shí)代基層社會(huì)需求的必然要求，也是社區(qū)治理現(xiàn)代化的必然要求，并且已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。一些地方先行先試，微博、微信、移動(dòng)客戶端、QQ、社區(qū)論壇等成為社區(qū)治理新平臺(tái)。

可以看到，智慧社區(qū)應(yīng)用前景廣闊，如政務(wù)服務(wù)、治安防控、居家養(yǎng)老、物流配送、醫(yī)療、教育等場景都有廣闊的空間，而且優(yōu)勢明顯。它有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施的集約化和智能化水平；有利于優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑腿、讓居民少跑腿”；有利于改善社區(qū)公共服務(wù)供給，破解社區(qū)公共服務(wù)“價(jià)值導(dǎo)向行政化、管理過程碎片化和供給主體單一化等多重困境”；[15]有利于擴(kuò)大居民參與，通過網(wǎng)絡(luò)表決、電子公示、網(wǎng)絡(luò)征集意見、微信討論與動(dòng)員等打破了居民參與和協(xié)商的時(shí)空局限；進(jìn)而，有利于推動(dòng)社區(qū)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新。推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，其一，政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，避免低水平重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)。其二，因地制宜選擇適合的發(fā)展模式。目前智慧社區(qū)運(yùn)作模式主要有三種：政府主導(dǎo)，市場(企業(yè))主導(dǎo)，政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作。選擇何種模式應(yīng)當(dāng)從社區(qū)實(shí)際出發(fā)。其三，線上線下融合發(fā)展，而不能顧此失彼。其四，與智慧城市建設(shè)相銜接。智慧社區(qū)是智慧城市的基礎(chǔ)和支點(diǎn)，也受到智慧城市發(fā)展水平的制約。突破傳統(tǒng)管理體制機(jī)制制約，破除“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)更大范圍的數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通，才能打造更高水平的智慧社區(qū)。同時(shí)，也要注意加強(qiáng)制度建設(shè)。

4．社區(qū)治理專業(yè)化

社區(qū)治理工作者隊(duì)伍專業(yè)化是社區(qū)治理的總體要求和趨勢。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》要求：“把城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織成員以及其他社區(qū)專職工作人員納入社區(qū)工作者隊(duì)伍統(tǒng)籌管理，建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍?！?/p>

上海“1+6”文件提出建立專業(yè)化的社區(qū)工作者職業(yè)化體系，并完成首批近3萬社區(qū)工作者的納入，實(shí)際工作中取得良好效果。但是也存在一些不足，如薪酬體系不夠科學(xué)，人員流失較多，專業(yè)水平有待提升。調(diào)查顯示，“在上海市首批納入社區(qū)工作者的人員中，持有社工職業(yè)資格的只有3987人，僅占13.8%。閔行區(qū)首批納入的社區(qū)工作者有3242人，其中高中及以下學(xué)歷424人，占到總?cè)藬?shù)的13.1%；大專學(xué)歷1265人，占39.1%；本科及以上學(xué)歷1553人，占47.8%。具有初級(jí)專業(yè)水平的有180 人，占總?cè)藬?shù)的6%；具有中級(jí)以上專業(yè)水平的只有38人，占1.2%?！盵12]87應(yīng)當(dāng)注重不斷提高社區(qū)工作者的專業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者的教育培訓(xùn)，完善激勵(lì)機(jī)制和薪酬體系，提高社會(huì)工作者的社會(huì)地位和身份榮譽(yù)感，塑造職業(yè)精神。

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