楊 學(xué) 科

我國現(xiàn)行憲法在最后一條，即第143條明文規(guī)定“中華人民共和國首都是北京”?！笆锥肌焙汀氨本倍际敲鞔_的憲法概念，但憲法學(xué)人通過憲法學(xué)抑或法學(xué)理論來研究首都北京甚少，目前可以查閱到的國內(nèi)法學(xué)研究文獻，僅有王鍇教授的論文《論憲法上的首都》和張翔教授關(guān)于《包容的首都：國家象征與國家整合》的發(fā)言，以及憲法學(xué)教科書草草幾筆帶過的首都介紹。這肯定是憲法學(xué)研究的盲點，也絕對是值得研究的憲法學(xué)新議題，畢竟，“國都問題，不可不有所論述也”①鄧充閭：《中國憲法論》，湖南省銀行湘行印刷廠1947年版，第48頁。。

一、首都概念小史

英文“Capital”（即首都）一詞，來源于拉丁文“capitalis”，詞根是“capit”，具有“首位的”“重要的”含義，同時也有“資本的”含義，這是首都的西學(xué)詞源。在中學(xué)詞源上，首都，早在先秦時期的文獻中已有豐富的記載：如《榖梁傳·僖公十六年》“民所聚曰都?！雹诶顚W(xué)勤主編：《十三經(jīng)注疏·春秋榖梁傳注疏》，北京大學(xué)出版社1999年版，第134頁?！蹲髠鳌でf公二十八年》“凡邑，有宗廟先君之主曰都，無曰邑?！雹蹢畈骸洞呵镒髠髯ⅰ罚ㄒ唬?，中華書局出版社1995年版，第242頁?！洞呵锕騻鳌せ腹拍辍罚骸熬┖握撸看笠?。師何者？眾也。天子之居，必以眾大之辭言之?！雹芾顚W(xué)勤主編：《十三經(jīng)注疏·春秋公羊傳注疏》，北京大學(xué)出版社1999年版，第94頁?！稜栄拧め屒稹罚骸敖^高為之京，非人為之丘?！雹堇顚W(xué)勤主編：《十三經(jīng)注疏·爾雅注疏》，北京大學(xué)出版社1999年版，第20頁。在古代，首都通常稱為京、都、國都、首府、都邑、京師、京畿、京城、京華等，用以指代古代某一政權(quán)的政治中心。

專門研究首都概念史，會發(fā)現(xiàn)首都的概念并非固化，它也隨著時代變遷、歷史演進而變化。粗略可以分為首都的政權(quán)象征期、首都的憲政建構(gòu)期、首都的多元化解構(gòu)期。為研究方便起見，以下筆者將首都類型化為法定首都（包括憲法上的首都）、行政首都、其他類型首都。

1.首都的政權(quán)象征期。在此時期，首都通常是指行政首都，也就是最高行政政權(quán)機關(guān)所在地，是國家政權(quán)的象征城市。這段期間首都的選址和營造，一般作為新政權(quán)鞏固的首要政治任務(wù)，是必須解決的重大問題。孟德斯鳩在《論法的精神》中曾寫道：“對于一個大國的君主來說，正確地為他的帝國選擇首都是一件重要的事。如果把首都建設(shè)在南方，就有失去北方的危險；如果定都于北方，他就會容易地保有南方。我談的不是特殊的情形?！雹伲鄯ǎ菝系滤锅F：《論法的精神》（上），張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第279頁。湯因比在《歷史研究》中則指出，首都有一種明確的趨勢就是首都的地點是跟著時間的流轉(zhuǎn)而變動的。一般說來，帝國締造者起初是從一個對自己方便的政府地點來建都統(tǒng)治他們的領(lǐng)土，但隨著時間的進展，由于帝國行政的經(jīng)驗或情勢的逼迫，會為了整個帝國的方便，再立新都。②參見［英］湯因比：《歷史研究》，曹未風(fēng)等譯，上海人民出版社1986年版，第43-44頁?？梢姡锥嫉攸c的選擇對于國家的統(tǒng)一和政權(quán)的穩(wěn)固極為重要。對于“居國”而言，最高行政權(quán)力之所在即為首都；對于“行國”而言，君主之所在即為首都。如中國先秦的周政權(quán)，一開始就面臨著超大規(guī)模治理的難題，政權(quán)如何西阻戎狄，資源東調(diào)，維護政權(quán)的版圖控制力，雙都制的戰(zhàn)略安排適時而出，東方經(jīng)濟之都在洛邑，西方政治之都在關(guān)中。后來的金朝、元朝亦是如此。首都空間設(shè)計的戰(zhàn)略亦是如此，需要利用其潛力有效地提供和維持各種行動，包括地緣政治安排、對城市規(guī)劃的意識形態(tài)的表述、對城市的控制和政治上對帝國統(tǒng)治的控制。據(jù)華裔學(xué)者朱劍飛對封建帝都北京（1420—1911）進行空間策略考察，就得出了帝都北京作為一個整體所揭示的兩個命題：一個宇宙主義倫理學(xué)和一個政治獨裁主義。③Janfei Zhu，Chinese spatial strategies：imperial Beijing，1420-1911，RoutledgeCurzon，2004，p.246-247.

2.首都的憲制建構(gòu)期。首都入憲與民族國家這一范疇緊密相關(guān)。近代民族主義國家興起，特別是在法國革命后，日益明顯、自覺地建立民族國家的趨向迅速成為歐洲國家發(fā)展的普遍形態(tài)，憲法也成為了確認民族國家合法性和合理性的綱領(lǐng)性文件，首都更是民族國家構(gòu)建和整合的“心靈家園”，在團結(jié)異質(zhì)民族、促進國體整合方面發(fā)揮著重要的政治功能。首都是國家象征、國家標志，正因如此，很多民族國家憲法將首都寫入憲法，因為憲法“constitution”本身就具有把要素整合（con）成為一個政治共同體來設(shè)計（situere）的技藝。通過首都的憲法構(gòu)建，發(fā)揮其在民族國家構(gòu)建和整合國民身份和國家文化、文明的象征作用。美國社會學(xué)家羅伯特·帕克（R. E.Park）曾把首都城市喻為“文明的工廠”。④Robert E. Park，Human Communities：The City and Human Ecology，The Free Press，1952，p.133.列寧更鮮明地指出了首都城市作為政治中心的功能，“首都，在頗大程度上決定著人民的政治命運。”“無產(chǎn)階級掌握了這些中心地區(qū)，也就等于掌握了國家政權(quán)的神經(jīng)中樞、心臟和樞紐。”他還說：“同省城或死氣沉沉的地方相比，首都是國家的神經(jīng)中樞、心臟和人民精神生活的中心?！雹荨读袑幦罚ǖ?0卷），人民出版社1995年版，第226、234頁。所以現(xiàn)今民族國家首都入憲的比例較高。據(jù)王鍇教授統(tǒng)計，有101個國家憲法規(guī)定了首都⑥王鍇教授用的資料是統(tǒng)計了世界193個國家的《世界各國憲法》。參見王鍇：《論憲法上的首都》，載《中國法律評論》2017年第6期。另一個數(shù)據(jù)是，兩位外國學(xué)者統(tǒng)計了世界上157個國家的憲法，規(guī)定首都的有54.3%。參見［荷］亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第177頁。。其中，1812年西班牙王國憲法（又譯加的斯憲法或伽蒂斯憲法），是世界最早將首都入憲的憲法。

3.首都的多元化解構(gòu)期，即將首都分為法定首都（包括憲法上的首都）、行政首都、其他類型首都。最初進入憲法的首都，只是簡單的國家行政辦公機構(gòu)所在地。但隨著整合國家和尊重歷史傳統(tǒng)的需要，首都的類型和功能開始朝多元化方向變化，具有了更大的包容性。比如，1961年南非憲法規(guī)定，南非聯(lián)邦由好望角、那他爾、特蘭斯瓦、奧倫奇自由邦等本憲法未成立前原有之諸省組成，自1961年5月31日起成為共和國，定名為南非共和國。共和國政府所在地定于比勒陀利亞，共和國之國會設(shè)于開普城（第1、23、27條）。因為南非1961年憲法沒有司法條款，也就沒把司法首都寫進去。1994年，新南非共和國成立后，雖然新憲法只規(guī)定了“議會位于開普敦”（第42條第6款），而沒有規(guī)定南非新行政首都茨瓦內(nèi)（Tshwane，即比勒陀利亞的更名），司法首都布隆方丹（Bloemfontein），但為了尊重歷史，多首都模式得以延續(xù)。

沙特阿拉伯王國也是一個典型的多首都模式的國家。沙特阿拉伯王國憲法第1條規(guī)定：“沙特阿拉伯王國是絕對君主制阿拉伯伊斯蘭國家，國教為伊斯蘭教。萬能真主的古蘭經(jīng)和先知的圣訓(xùn)是國家憲法。阿拉伯語是本國語言。首都設(shè)在利雅得。”按照憲法規(guī)定首都為利雅得，但實際上沙特阿拉伯卻是首都最多的國家，有四個首都：行政首都利雅得，外交首都吉達，宗教首都麥加，避暑首都（夏都）塔伊夫。①參見李玉柱、郭洪祥等：《海灣諸國（一）》，軍事誼文出版社1995年版，第30、37、38、39頁。還有些國家中央政府所在地與憲法上的首都分離，有名義首都和實際首都之分，這涉及資產(chǎn)階級新勢力與王室舊勢力、多民族的整合不充分或妥協(xié)等因素。例如荷蘭王國1814年憲法第32條規(guī)定國王接受王權(quán)后，應(yīng)盡早在首都阿姆斯特丹的議會兩院公開聯(lián)席會議上宣誓即位。但荷蘭王室所在地海牙卻一直是荷蘭中央政府所在地。貝寧首都波多諾伏，政府所在地為科托努；玻利維亞首都蘇克雷，政府在拉巴斯；象牙海岸首都亞穆蘇克羅，政府所在地阿比讓。這些都是首都在首都多元化解構(gòu)期包容性和多元性的強化。

首都概念的歷史起源和嬗變表明：“首都”概念運用存在顯明變化，但現(xiàn)實中并不存在絕對的“單一概念”主導(dǎo)，而是呈現(xiàn)復(fù)雜性、綜合的“你中有我，我中有你”的“整合概念”的融合，總體上，首都概念趨向越來越寬的闡釋路徑。

二、首都北京入憲的多維釋解

（一）首都北京入憲的歷史

關(guān)于新中國首都的構(gòu)想，在抗日戰(zhàn)爭勝利后中國革命形勢日漸明朗的情形下，提上了日程。薄一波在《若干重大決策與事件的回顧（上卷）》曾回憶：1948年11月8日，中共中央決定把接管平津的任務(wù)交給華北局，要求后者為中共中央機關(guān)進駐北平打前站。臨行前，毛澤東主席多次與薄一波討論接管事宜，并指出：“蔣介石的國都在南京，他的基礎(chǔ)是江浙資本家。我們要把國都建在北平，我們也要在北平找到我們的基礎(chǔ)，這就是工人階級和廣大的勞動群眾?！雹诒∫徊ǎ骸度舾芍卮鬀Q策與事件的回顧》（上卷），中共黨史出版社1991年版，第4頁。楊冬權(quán)著的《毛澤東在1949年》中，將毛澤東的這一想法追溯到1948年九月會議。該著寫道：“會議期間，毛澤東曾經(jīng)問當時負責(zé)山西作戰(zhàn)的徐向前能不能爭取到閻錫山和平解放太原。徐向前明確表示：閻錫山頑固得很，不會同意。毛澤東若有所思地說，看來太原是不打不行了。最好北平不要打。毛澤東希望北平不要打，目的是完整保存北平，以作為未來人民共和國的首都?！雹蹢疃瑱?quán)：《毛澤東在1949年》，中國檔案出版社2009年版，第61頁。1949年元旦剛過，毛澤東在會見當時擔(dān)任東北局城市工作部長的王稼祥，兩人對定都問題進行了深入的討論，毛澤東總體上肯定了首都最理想的地點是北平，放棄定都哈爾濱等城市的考慮。隨即的1949年1月21日，中共便與傅作義簽訂了《關(guān)于和平解放北平問題的協(xié)議》，北平宣告和平解放。1949年3月，中共七屆二中全會上黨內(nèi)正式?jīng)Q定定都北平，毛澤東提出：“我們希望四月或五月占領(lǐng)南京，然后在北平召集政治協(xié)商會議，成立聯(lián)合政府，并定都北平?！雹軈⒁娞锖凭帲骸堕_國大典：中國人從此站立起來了》（讀·黨史第16輯），中共黨史出版社2013版，第120頁。

1949年8月，新政治協(xié)商會議籌備會請馬敘倫任組長的第六小組，擬定國旗、國歌、國徽以及國都、紀年方案。⑤參見中央國家機關(guān)僑聯(lián)編：《拳拳赤子心殷殷報國情》，大象出版社2009年版，第83頁。其中，關(guān)于國都問題爭議最小，多數(shù)意見認為應(yīng)當定都北平，反對意見主要集中在一些地方認為基于國防考慮首都不宜在北平，以及北平是否應(yīng)當更名為北京等問題上。毛澤東作了表態(tài)性發(fā)言，“國都問題，還是改一個字好（按：指北平改為北京）”⑥參見《毛澤東在討論國旗國徽國歌紀年和國都問題時的發(fā)言（一九四九年九月二十五日）》，載《黨的文獻》2009年第5期。，經(jīng)過討論后很快取得共識，大家一致贊成建都北平，改稱北京。

在審查委員會（原第六小組）關(guān)于“國都”的說明中指出：國民黨反動派過去定都南京，主要原因是在政治上和經(jīng)濟上便于依賴帝國主義，因為南京靠近上海，而上海又是帝國主義和買辦資產(chǎn)階級剝削中國人民的中心城市。中華人民共和國是人民自己的國家，它依靠的是中國人民，自不一定要建都南京了。北平作為中國的首都已有700多年的歷史，在政治上位于華北老解放區(qū)內(nèi)，人民力量雄厚，在經(jīng)濟上鄰近我國重工業(yè)區(qū)的東北各省，便于發(fā)展工業(yè)，在文化上這里有幾百年的文化積蓄，規(guī)模宏偉，文物集中，是世界上有名的歷史大都城之一，而且自“五四”以來，這里就是新文化思想的搖籃。此外，在地理上，北平位于華北平原之中，將來有足夠的擴充余地，在交通上四通八達，有平沈，平綏、平漢、平滬等鐵路干線，聯(lián)絡(luò)全國各地，在國際航空線和海運上鄰近天津，亦均極為便利?？傊?，從各種條件看，北平實具備現(xiàn)代大國首都的各種資格。①參見周一青，《政協(xié)知識與實踐》，政協(xié)湖南省沅江市委員會1994年版，第146-147頁。

1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《關(guān)于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》。②參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第64頁。其中《關(guān)于中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》第1項規(guī)定：“中華人民共和國國都定于北平。自即日起，北平改名為北京?！?月29日，通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《關(guān)于選舉中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和中央人民政府委員會的規(guī)定》?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》實為新中國第一部憲法（臨時）。以上這些決議和《共同綱領(lǐng)》共同起著臨時憲法的作用，定都北京是產(chǎn)生代行新中國臨時憲法綱領(lǐng)的中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議所肯認的，這次會議明確了北京作為首都的法律地位。

建國之后，斯大林曾先后三次向中共建議制定憲法，解決新生政權(quán)的合法性問題。中共認真考慮了斯大林的建議，1952年決定盡快召開全國人民大表大會和制定憲法。1953年1月1日，《人民日報》的元旦社論把“召集全國人民代表大會，通過憲法，通過國家建設(shè)計劃”列為1953年的三大任務(wù)之一，向全國公布。1月13日，中央人民政府委員會舉行第二十次會議，正式做出了《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，決定制定憲法。在這次會議上，中央人民政府還決定成立以毛澤東為主席、以朱德等32人為委員的中華人民共和國憲法起草委員會，開始憲法草案的起草工作。

1953年12月27日，毛澤東帶著憲法起草小組來杭州，其間的1954年1月10日，憲法起草小組通報了工作計劃，建議各位政治局委員和中央委員閱讀主要參考文件，第一就是1936年蘇聯(lián)憲法及斯大林報告，第二是1918年蘇俄憲法。數(shù)易其稿，1954年2月17日寫成了一個“比較成熟”的“五四憲法”草案稿本。1954年3月初，經(jīng)過毛澤東修改審定的《憲法草案初稿說明》脫稿，3月23日至6月11日，召開了七次憲法草案審議會議，其中憲法起草座談會各組召集人聯(lián)席會議建議將草案初稿第97條“中華人民共和國的首都是北京”，移作第104條并刪去“的”字。1954年9月25日，第一屆全國人民代表大會第一次會議全票通過了新中國的第一部憲法，即五四憲法。③參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第159-249頁。首都入憲的最終條款在第四章國旗、國徽、首都中的第106條：中華人民共和國首都是北京。將“國都”改稱“首都”，這從憲法的高度肯定了北京作為首都的憲法地位。1954年憲法之后，我國雖然曾先后通過1975、1978和1982年三部憲法，但除了1975年憲法將條文簡化為“首都是北京”外，關(guān)于首都北京的憲法核心內(nèi)容，沒有變化。

另外，就首都入憲的方式而言，我國自1954年以來的憲法實際上受到蘇聯(lián)憲法很深的影響，因為我國首都入憲，也采取了蘇聯(lián)1936年憲法國徽、國旗、首都合章而寫的體例。1936年蘇聯(lián)憲法第十二章國徽、國旗、首都中第145條規(guī)定：“蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟的首都是莫斯科。”

（二）首都北京入憲的規(guī)范屬性與法效力

現(xiàn)行憲法第143條規(guī)定“中華人民共和國首都是北京?！睂τ谶@一規(guī)定，王鍇和程雪陽主張“北京是首都”不是一個陳述句，而是一個規(guī)范語句。①參見《第三屆“〈憲法〉釋義與國家治理”研討會簡報》，載中國憲治網(wǎng)，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11412，最后訪問時間：2018年3月31日。筆者認同憲法最后一條“中華人民共和國首都是北京”是規(guī)范語句，屬于憲法的一部分，具有法律約束力。該規(guī)范的含義是：其一，直陳表達方式凸顯鄭重，事實性陳述出北京已經(jīng)確認的實然“國都”地位；其二，規(guī)范性陳述出立憲者對北京首都地位的應(yīng)然的合法性和正當性規(guī)范確認和期望。也正如德國法學(xué)家普佛爾滕所指出的那樣，即便如首都這樣表面上是純描述性的法條，也在調(diào)和現(xiàn)實的，至少是可能相互對立或沖突的欲求。②參見［德］迪特瑪爾·馮·德爾·普佛爾滕：《法哲學(xué)導(dǎo)論》，雷磊譯，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第99頁。

然而，作為憲法概念，“首都”和“北京”的含義究竟是什么，并不確定，全國人大常委會也沒有依法對此進行過憲法解釋。③《中華人民共和國憲法》第62條規(guī)定：“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：……（二）監(jiān)督憲法的實施……”第67條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施……”。學(xué)界對于憲法解釋權(quán)是否運行頗有爭議。有學(xué)者認為全國人大及其常委會通過立法和決定的方式對憲法規(guī)范的含義進行了解釋，從1979年至2000年之間共有8次憲法解釋，但也有學(xué)者對全國人大常委會曾有解釋憲法的實踐持否定態(tài)度。最高國家權(quán)力機關(guān)的一項憲法職權(quán)究竟有無行使能引發(fā)如此截然對立的爭議，即便除去學(xué)者們對“憲法解釋”概念本身有著不同的界定這一影響因素，那也是極不正常的，恰恰證明了全國人大常委會未能充分、明確地行使憲法解釋職權(quán)（參見秦前紅：《〈憲法解釋程序法〉的制定思路和若干問題探究》，載《中國高校社會科學(xué)》2015年第3期）。韓大元教授認為，我國憲法第67條規(guī)定的全國人大常委會的職權(quán)的第一項就是“解釋憲法”。但迄今為止，全國人大常委會還沒有真正行使過這項權(quán)力，其重要的程序性原因就是沒有關(guān)于全國人大常委會如何行使此項權(quán)力的具體程序。（或參見韓大元、張翔等：《憲法解釋程序研究》，中國人民大學(xué)出版社2016年版）筆者傾向于全國人大常委會還沒有真正行使過這項憲法解釋權(quán)力的觀點。鑒于此，筆者擬結(jié)合憲法釋義學(xué)理論對此做出學(xué)理解釋。

“首都”一詞第一次出現(xiàn)在中國法律中，是1927年國民政府定都南京后，將南京稱為首都并于1929年頒布了《首都計劃》。④參見國都設(shè)計技術(shù)專員辦事處編：《首都計劃》，南京出版社2006年版。在1946年5月5日，戰(zhàn)勝日本帝國主義之后，國民政府還在南京舉行了“首都各界慶祝國民政府還都典禮”，⑤轉(zhuǎn)引自張翔：《包容的首都：國家象征與國家整合》，載中國憲治網(wǎng)，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11869，最后訪問時間：2018年3月31日。首都作為國家認同和國家整合的重要元素深入人心，“首都”一詞也沿用至今。

然而，在我國現(xiàn)行法秩序中，我國首都屬于法定首都，且憲法對此進行了規(guī)定，但我國并沒有關(guān)于首都的專門立法。涉及首都的法律條款散見于各種行政規(guī)章和批復(fù)中，不成體系，且略顯混亂。1986年通過的《北京市社會團體管理的若干規(guī)定》第5條規(guī)定，非全市性的社會團體，名稱不得冠以“北京”“首都”等字樣。這一地方規(guī)章明確了首都不得隨意使用及使用上的限制，2005年《首都圈地區(qū)地震數(shù)據(jù)產(chǎn)出與服務(wù)管理辦法（試行）》第2條規(guī)定：首都圈范圍是指38.5°—41.0°N，114.0°—120.0°E地區(qū)。然而一般認為，北京市地理位置為北緯39.26°—41.03°N，東經(jīng)115.25°—117.30°E，這里就存在偏差。

國務(wù)院的相關(guān)批復(fù)也存在將“首都北京”與“北京市”混用的現(xiàn)象。如國務(wù)院《關(guān)于21世紀初期（2001—2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃的批復(fù)（國函〔2001〕53號）》就將首都等同于北京市。國務(wù)院《關(guān)于北京城市總體規(guī)劃的批復(fù)（國函〔2005〕2號）》更是直接規(guī)定“北京市是中華人民共和國的首都”。這些國務(wù)院的行政規(guī)范的語詞表述存在問題，更多的國務(wù)院行政規(guī)范是肯定北京是中國的首都，例如《國務(wù)院關(guān)于北京城市總體規(guī)劃的批復(fù)（國函〔1993〕144號）等。以上可以看出，行政規(guī)范中的首都是不明確的，憲法規(guī)范之外的外部論證是走不通的。

回到憲法文本上來，憲法的文義解釋處于解釋方法的優(yōu)先地位，最能得出憲法規(guī)范真義，已成學(xué)界共識。憲法措辭是嚴謹?shù)模瑢τ趹椃ㄖ械拿恳粋€用語，一般都按照它普遍、明顯的通常意涵進行解釋，除非文本本身給憲法解釋者預(yù)留了一定空間能進行擴大或限縮解釋。⑥［美］奧布萊恩編：《法官能為法治做什么：美國著名法官講演錄》，何帆等譯，北京大學(xué)出版社2015年版，第138頁。文義解釋是所有解釋的首要出發(fā)點。⑦［德］魏德士：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第328頁?！爸腥A人民共和國首都是北京”中的北京應(yīng)采取嚴格解釋主義，文義解釋為先。憲法文義解釋構(gòu)成解釋的界限，其他解釋不可超越憲法文義解釋所劃定的底限范圍，北京就是北京，不是北京市，北京市是行政區(qū)域概念，是北京市政府所管轄的范圍，是正常的省級行政區(qū)域；北京則是一個國家概念、憲法概念，“北京”是唯一出現(xiàn)在我國憲法中的城市名字，這說明北京的特殊性，“京”自古就是國字號的，京有政治中心之謂。1927年，南京成為民國首都，1928年北京改為北平特別市即為顯例，這也是北京正式成為建制市之始，但這段期間，北京街坊胡同里仍頑強延用北京名稱。建國之后，北京市的行政區(qū)域不斷擴張，多次擴展市界，調(diào)整區(qū)劃，形成了區(qū)縣建置復(fù)雜多變的特點。①參見尹鈞科：《北京歷代建置沿革》，北京出版社1994年版，第190-192頁。

總之，憲法上“北京”內(nèi)涵是明確的，它是憲法概念，是首都職能的地理范圍，但其地界外延是不確定的。1911年前，北京以南北向中軸線為中心，空間結(jié)構(gòu)上形成了內(nèi)城、外城的凸字型結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)了帝王面南而王、帝王至上的皇權(quán)中心理念。新中國重新建都北京，以舊城為核心進行了改造，新的國家中樞中南海、人民大會堂、政協(xié)禮堂，都位于北京舊城之內(nèi)、且位于北京中軸線附近。所以，五四憲法那時的北京就是北京舊城，也就是現(xiàn)在二環(huán)以內(nèi)。至今北京人眼中的北京的核心就是二環(huán)之內(nèi)的原北京舊城（內(nèi)城+外城），首都絕對是不可能跑到七環(huán)之外的地方去的。北京市官方確認的首都核心功能區(qū)也主要是在北京二環(huán)內(nèi)原北京舊城，東、西城②2010年7月，位于北京市中心的東城、崇文、西城、宣武四個區(qū)合并為兩個新的首都功能核心區(qū)——東城區(qū)和西城區(qū)，其行政區(qū)劃主要是北京舊城的內(nèi)城和外城。被明確為首都功能核心承載區(qū)，作為北京承載政治、文化和國際交往中心的核心區(qū)域，在此北京市官方的規(guī)定是否越權(quán)暫不作討論，后將述及。

作為文義解釋輔助方法的憲法體系解釋性論證，③體系解釋涉及對整個目的論體系的歸入，可能導(dǎo)向一種反于法條詞語的擴張性或延展性的意義確認。參見［德］烏爾里?！た吮R格：《法律邏輯》，雷磊譯，法律出版社2015年版，第207頁?？蛇M一步論證出北京是最適合作為首都的這一結(jié)論，具言之：憲法序言第一段與憲法最后一條首都條款是前后回應(yīng)、融貫一體的一對姊妹條款。1982年憲法序言第一段“中國是世界上歷史最悠久的國家之一。中國各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統(tǒng)?！睉椃ㄐ蜓砸话闶谴蜷_制憲者意圖的阿里巴巴之門，是為憲法的靈魂。這段序言描述了我國是一個歷史、文化、政治共同體，對中國憲制的設(shè)計和理解脫離不了歷史延續(xù)、文化基因、政治傳統(tǒng)等內(nèi)部因子的考量，我國憲制的建構(gòu)是站在歷史、文化、政治傳統(tǒng)的延續(xù)和繼承的正統(tǒng)性基礎(chǔ)之上的。首都的憲法肯認也必須在此歷史、文化、政治考量基礎(chǔ)之上。歷史延續(xù)上，北京是一座歷史名城，最早稱薊，西周時成為燕都，自金朝遷都燕京，改稱中都。元明清繼續(xù)在北京建都，北京迄今已有三千余年建城史和八百五十余年建都史。文化基因上，北京同樣是一所歷史文化名城，以其悠遠的歷史文化傳統(tǒng)和豐富的文物古跡遺存聞名中外，是國務(wù)院公布的首批國家歷史文化名城，是享譽世界的文化名城。政治傳統(tǒng)上，北京是有著光榮革命傳統(tǒng)的城市，是民族解放運動的發(fā)源地，新文化運動和“五四”運動的策源地，一二·九抗日救亡運動的中心地，可見，北京一直是全國革命運動的先鋒和旗幟。從憲法序言第一段這一引領(lǐng)性靈魂條款上考量，北京是最適合作為首都的。④當然，在前三部憲法序言中，過多的革命敘事體系，是很難通過體系解釋釋疑的。

實際上，我們從我國憲法國徽條款（新中國四部憲法國徽條款內(nèi)容自始如一）也可明白制憲者良苦用心：中華人民共和國國徽，中間是五星照耀下的天安門，周圍是谷穗和齒輪。中華人民共和國國徽是中華人民共和國的象征和標志，按照國徽的構(gòu)造，國徽的中心部分（主體）是紅地上金色天安門城樓，中華人民共和國的中心在天安門，天安門廣場是外事迎賓的神圣重地。自古至今，中國文化完全專注于有序的空間制度⑤［英］?？拢骸对~與物》，莫偉民譯，上海三聯(lián)書店2002年版，第6-7頁。，營建都城（首都）的形態(tài)和空間布局不只是簡單的地理存在，還是統(tǒng)治權(quán)力和權(quán)威的手段和工具集合的“能量場”。權(quán)力“制造”了都城（首都），“制度”安排了都城（首都）的空間布局。天安門是作為民族精神的“國家景觀”構(gòu)建的，是體現(xiàn)國家權(quán)力、權(quán)威、合法性、國家意識形態(tài)和國家形象特性的重要場所和構(gòu)筑物。

現(xiàn)行憲法第19條關(guān)于“國家推廣全國通用的普通話”也表明了修憲者的良苦用心。1982年憲法首次將普通話寫入憲法，普通話就是漢民族共同語的正式稱謂，以北京語音為標準音，以北方話為基礎(chǔ)方言，也就是說普通話是以北京官話為基礎(chǔ)加以規(guī)范而成的。選擇普通話作為漢民族共同語，寫入憲法，有歷史傳統(tǒng)的考量，也有政治考量。在首都北京入憲后，1955年召開的“全國文字改革會議”和“現(xiàn)代漢語規(guī)范問題學(xué)術(shù)會議”上，定義了普通話的意涵。次年2月6日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推廣普通話的指示》，正式定義了普通話和開始推廣的確切時間。①參見周有光：《中國語文的現(xiàn)代化》，上海教育出版社1986年版，第2、28頁。話同語，心同聲，明線有利于借助憲法上首都北京的影響力傳播普通話，暗線當然也在明確北京的首都憲法地位，因為世界絕大數(shù)國家的官方語言都是首都地區(qū)方言。

鑒于上面的論證可知，憲法最后一條首都條款是相當具有智慧的條款，亦可言憲法第一智慧條款。制憲者和修憲者的制憲、修憲智慧技藝如此精湛，其基于歷史傳統(tǒng)和文化心理認知，規(guī)定中華人民共和國首都是北京，留有空間，不規(guī)定具體的地理區(qū)位，如果規(guī)定首都是北京市，那么北京市的行政區(qū)劃變更就是實質(zhì)修憲行為。總體上，憲法上北京概念的外延（概念暈）是不明確的，北京具體是哪塊地方，哪個區(qū)域，本身較為模糊，但可以明確的一點是：北京不可能拓展到北京市的每個角落，北京作為首都不可能跑到北京市管轄的農(nóng)村去了，世界上也沒有哪個農(nóng)村是作為首都功能城市的。這種不明確，也給憲法解釋主體和專門首都立法者留下了一定的解釋和建構(gòu)空間；在一定程度上，是一種中國特色的憲法慣例，這是以社會公共輿論為后盾的，是中華人民共和國成文憲法的有效補充。在新中國建立后長期的政治生活實踐中，公民及全體社會普遍將首都與北京等同，這種不成文的思維習(xí)慣和政治思考傳統(tǒng)，在一定程度上是作為憲法慣例存在的。實際上這種成文憲法與憲法慣例并存的首都制度在世界其他國家也普遍存在，典型如荷蘭和玻利維亞。

首都北京在我國憲法中的意涵，取決于更廣泛的憲法體系，而非僅僅首都入憲的條文本身。它不是孤立的，而是與其他條文有著千絲萬縷、不可分割的關(guān)系。理解我國憲法的規(guī)范屬性和法效力，必須在憲法整全性框架內(nèi)進行系統(tǒng)、體系化、融貫性的思考。憲法最后一條的首都條款，與憲法序言第一段、憲法的國徽條款、普通話條款以及首都北京的憲法慣例結(jié)合在一起，構(gòu)成嚴謹?shù)膽椃ㄒ?guī)范，憲法上的首都北京規(guī)范宜定位權(quán)義復(fù)合性規(guī)范，其規(guī)范的含義是，授予北京中華人民共和國首都的憲法地位，北京有保障首都功能實現(xiàn)的憲法義務(wù)。當然，憲法上的北京含義在話語策略上是留有空間的。在地理空間上，按照憲法國徽條款的內(nèi)涵是不能脫離基于天安門為核心，國家中樞中南海、人民大會堂、政協(xié)禮堂等國家構(gòu)筑物所在的地理空間，至于具體的地理范圍則是憲法首都條款留給憲法解釋主體和立法者的釋憲和立法空間。

實踐中，憲法中首都法效力適用范圍，有待立法或釋憲來完善。國旗、國歌、國徽、首都作為憲法中的憲法象征，其中國旗、國徽、國歌都有相應(yīng)的憲法性法律《中華人民共和國國旗法》（1990年）、《中華人民共和國國徽法》（1991年）、《中華人民共和國國歌法》（2017年）以及諸多專門行政規(guī)章規(guī)定。而首都憲法地位的保障卻相對較少，只有在2004、2005年有人大代表提議全國人大制定《首都法》。由上述論證可知，首都、北京是憲法概念，但北京具體何謂？現(xiàn)實中有模糊區(qū)間，存在著權(quán)屬管轄交叉現(xiàn)象（例如首都北京的管理權(quán)是中央直管還是北京市管轄等）。有鑒于此，首都的專門立法是有必要和有意義的，可借鑒像美國1952年《首都規(guī)劃法》的首都建設(shè)規(guī)范法模式，或者專門的諸如我國《國旗法》《國徽法》《國歌法》之類的國家標志象征立法。

三、憲法上的首都功能

（一）憲法上的首都核心功能

功能是應(yīng)然面向的范疇。憲法上的首都功能的界定，有助于首都功能的定位和發(fā)揮，是憲法首都功能歸位的前提。憲法上的首都功能一般分為核心功能和疊加功能。核心功能主要集中在對內(nèi)政治功能，對外國際交往功能，這是世界各國的首都所具有的共性功能。而疊加功能則是在核心功能外，根據(jù)首都定位需要和發(fā)展需求而疊加的城市功能。當然，單一制的國家首都城市①參見周有光：《中國語文的現(xiàn)代化》，上海教育出版社1986年版，第2、28頁。也很容易為文化中心、科技創(chuàng)新中心等多功能疊加。

1.對內(nèi)政治功能

首都的選擇，對一國政治是非常重要的，可視為立國之大計?！笆锥妓谥x擇，實為一至重極要之事。一國之規(guī)模與精神，只看其首都之選擇，已不啻如示諸掌?！雹阱X穆：《政學(xué)私言》，商務(wù)印書館1946年版，第138頁。具體來說，首都作為國家的標志和象征，表征政治政權(quán)、國家理想和信念。

首先，首都是國家政權(quán)的中心，是國家認同和整合標志。古代中國都城講究“古之王者，擇天下之中而立國”的擇中論，便于控制四方。首都是國家認同的標志，而國家認同是國家統(tǒng)一、穩(wěn)定乃至國家合法性的根基。首都的對內(nèi)政治功能，在于其是國家政權(quán)管理的中樞，是國家認同的標志。有的國家沒有首都，但也必有一個行政管理中心，比如瑙魯。美國定都華盛頓哥倫比亞特區(qū)就是通過定都、重構(gòu)國家認同的典型。美國建國之初，獨立宣言在費城批準，但南北雙方對定都紐約還是在南方產(chǎn)生了矛盾。為了維護美利堅合眾國憲法，美國國會授權(quán)華盛頓選址新首都，最終選址南北方交界、南北雙方都接受的弗吉尼亞州和馬里蘭州的新建首都華盛頓哥倫比亞特區(qū)，1800年由費城遷都華盛頓，這期間也涉及聯(lián)邦黨的漢密爾頓與來自南方弗吉尼亞的民主共和黨的杰斐遜的政治妥協(xié)，③美國自1776年7月4日獨立建國以來，共有4個州（賓夕法尼亞州、馬里蘭州、新澤西州、紐約州）和1 個直轄特區(qū)（哥倫比亞特區(qū)）的9個城市（費城、巴爾的摩、蘭開斯特、約克、普林斯頓、安納波利斯、特倫頓、紐約、華盛頓）先后成為美國的首都（包括臨時首都）。參見朱安遠：《美國概況及美國首都變遷史（下）》，載《中國市場》2014年第13期。潛藏著各種政治勢力爭奪政權(quán)的充滿意識形態(tài)考量?？隙ǖ卣f，首都是國家政治管理和權(quán)力統(tǒng)治的中心，首都的政治控制權(quán)掌握在誰的手中，誰就擁有更多的政治合法性和政治權(quán)勢。前述的南非聯(lián)邦的分都制也是維護國家統(tǒng)一的典范。實際上采取分都制模式的國家絕大多數(shù)是聯(lián)邦制國家，國家結(jié)構(gòu)形式縱向分權(quán)的地方權(quán)力為重的模式，傾向于國家權(quán)力裂變，為了維護聯(lián)邦國家的政權(quán)統(tǒng)一穩(wěn)定，很容易出現(xiàn)多都制模式，因為分都制下的每一個首都一般是單一功能，吸附聚集資源的能力較弱，一般不會出現(xiàn)經(jīng)濟、政治等多功能疊加的大型城市，相反是小而單一功能的小城市。但單一制國家，本身政治結(jié)構(gòu)形式傾向于國家權(quán)力聚變，首都政權(quán)中心地位的重要性，決定了其是政治、經(jīng)濟、文化等多功能疊加的大城市。甚至一些國土面積相當于中國一個省份的典型單一制國家，如法國，其首都都是超大型城市。當然這也與單一族群有關(guān)系，無需分都來拉攏各方利益。

其次，首都發(fā)揮著民族整合作用。首都是民族國家構(gòu)建和整合的“心靈家園”，在團結(jié)異質(zhì)民族、促進國體整合方面發(fā)揮著重要的政治功能。有的國家為了實現(xiàn)民族整合和國家統(tǒng)一而遷都，哈薩克斯坦就是典型的一個例子。哈薩克斯坦是個多民族國家，為了平衡國內(nèi)哈薩克族和俄羅斯族，還有哈薩克族內(nèi)三個玉茲三大支系主要聚居區(qū)間的關(guān)系的民族大團結(jié)戰(zhàn)略，議會決定遷都于北方俄羅斯族人較多的阿克莫拉（1998年更名阿斯塔納）。1995年全民公決的新憲法第2條第2款規(guī)定了共和國的行政區(qū)劃、首都的設(shè)置及其地位由法律規(guī)定，這提前為順利遷都塑造了合法性。④參見《哈薩克斯坦：遷都為哪般》，載《當代世界》1998年第2期。

再有就是，首都在政治意識形態(tài)構(gòu)建方面也有巨大作用。新中國選擇定都北京是出于多方面考量，但確認北京是中華人民共和國首都后，中國共產(chǎn)黨中央委員會、中華人民共和國中央人民政府和全國人民代表大會的辦公所在地都設(shè)在北京，北京的全國政治中心地位就得以確認了。

2.對外國際交往功能

首都的對外國際交往職能是國家對內(nèi)政治職能的延伸，首都一般作為對外交往的窗口和門戶。首都的國際交往功能是隨著15世紀末第一次地理大發(fā)現(xiàn)開始的，早期的殖民主義國家的港口如英國首都倫敦等，逐漸成為國際有影響的城市。工業(yè)革命后，民族國家觀念深入人心，城市的外部聯(lián)系日益延展，首都的對外國際交往功能加強。國際交往功能主要集中在國際政治交往方面，也包括國際文化、經(jīng)濟交往。首都型國際交往中心城市，一般是外交部、建交國大使館和領(lǐng)事館的所在地。我國首都的國際交往中心功能定位在北京是邦交國家使館所在地、國際組織駐華機構(gòu)所在地，國家最高層次對外交往活動的主要發(fā)生地。一般一國的法定首都就是建交國外交使領(lǐng)館所在地，但有例外，例如耶路撒冷是以色列的法定首都，但實際上的對外國際交往功能中心在特拉維夫，以色列外交部也在此，也是國際公認的首都。①不成文憲法國家以色列1949年12月宣布耶路撒冷為首都時，由于國際上對于耶路撒冷的地位爭議加大，大部分大使館尚留在特拉維夫。1980年7月30日以色列議會通過耶路撒冷基本法法案，宣布耶路撒冷是以色列“永恒的與不可分割的首都”，但它的政府所在地仍在特拉維夫。（參見［英］阿倫·布雷格曼：《以色列史》，楊軍譯，東方出版中心2009年版，第187頁。）1980年聯(lián)合國安理會通過478號決議后，除了極少數(shù)國家以外，絕大多數(shù)國家駐以色列的大使館都設(shè)在特拉維夫或周邊地區(qū)。前述的沙特阿拉伯王國憲法上首都設(shè)在利雅得，但實際上外交首都吉達，沙特政府外交部及外國使館駐地在此，一年有半年時間沙特國王在這里辦公。首都一般是國家對外政策的輻射源和對外交往的窗口，是一國對外國際交往的中心。當然，一個閉關(guān)鎖國的國家首都也不大可能有完整的國際交往功能，對外開放的國家首都國際交往功能肯定遠勝前者。

（二）首都功能和非首都功能的憲法釋讀

在一定程度上，首都是統(tǒng)治者建構(gòu)和“發(fā)明”出來的，其最初的核心功能是政治和國際交往功能。隨著首都的“空間”建構(gòu)和“發(fā)明”完成，首都建構(gòu)者和首都認知者的認知多樣性和利益趨向性的不同，首都在官方和民間不同闡釋的變遷中，首都功能在新的認知和重新建構(gòu)中，其實際功能不斷疊加、累積，形成新的首都功能的意義“多樣性”改寫或疊加。

首都的資源集聚作用，再加上單一制國家的集權(quán)化，首都城市很容易使多功能疊加，成為政治、經(jīng)濟、文化、國際交往等多功能疊加的超大型城市，自此“大城市病”的負面效應(yīng)頻現(xiàn)，人口資源環(huán)境壓力大、大氣污染頻現(xiàn)、交通擁擠不堪、房價持續(xù)暴漲，等等。首都城市的功能定位存在著邊界效應(yīng)，并非多多益善，相反，應(yīng)以中道適度為善。

我國并未從憲法和法律層面對首都北京進行功能定位，有的只是中央批復(fù)認可的北京市政府對首都城市北京市的城市戰(zhàn)略定位，且北京市城市戰(zhàn)略定位和城市規(guī)劃一直在變。②1953年《改建與擴建北京市規(guī)劃草案要點》，北京市定位于政治中心、文化中心、經(jīng)濟中心和工業(yè)基地。1958年《北京城市規(guī)劃初步方案》，北京市定位于政治中心和文化教育中心、現(xiàn)代化的工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)的中心。1973年，第一次《北京市建設(shè)總體規(guī)劃方案》提出，多快好省地把北京建成一個具有現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代科學(xué)文化和現(xiàn)代城市設(shè)施的清潔的社會主義首都。1983年，第二次《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》，北京市定位于“全國的政治中心和文化中心”，不再提“經(jīng)濟中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”。1993年，第三次《北京1991年至2010年城市總體規(guī)劃》，北京市定位于“全國的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和現(xiàn)代國際城市”。2004年改為國家首都、政治中心、文化中心、宜居城市。參見李曉江，徐穎：《首都功能的歷史、現(xiàn)狀及完善》，載《北京人大》2015年第8期。北京市城市戰(zhàn)略定位的首都功能明確定位是從2005年開始的，北京市開始區(qū)縣功能定位分類指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展，將東城、西城、崇文、宣武和石景山等5個區(qū)確定為“首都功能核心區(qū)”，作為首都政治、文化、國際交往中心功能的最主要載體。2012年，北京市出臺《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》，調(diào)整了上述四大功能區(qū)的邊界范圍。比如，將石景山區(qū)劃為“城市功能拓展區(qū)”，合并調(diào)整后的“首都功能核心區(qū)”僅包括東西城區(qū)。2014年，習(xí)近平總書記在北京市考察時明確城市戰(zhàn)略定位即堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能。隨后北京市官員表示，沿著這四個核心功能去發(fā)展，疏解北京非首都功能。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對北京市定位為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”。把有序疏解非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能、解決北京“大城市病”問題作為京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)。隨后，北京市委開始了有序疏解非首都功能的第一大疏解戰(zhàn)略——通州市行政副中心建設(shè)。

2017年4月1日，國家決定在京津冀地區(qū)核心腹地設(shè)立國家級新區(qū)雄安新區(qū)，這是有序疏解非首都功能的第二大疏解戰(zhàn)略，是千年大計、國家大事，重點是打造成北京非首都功能疏解集中承載地。2017年9月，中共中央、國務(wù)院正式批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，又一次確定了首都功能核心區(qū)，并將首都功能核心區(qū)定位為全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū)，要求有序推動核心區(qū)內(nèi)市級黨政機關(guān)和市屬行政事業(yè)單位疏解，帶動其他非首都功能疏解。也就是說，首都城市北京市的有關(guān)機關(guān)不能在首都北京這一“中央政務(wù)區(qū)”內(nèi)，要騰地換主。這也從側(cè)面說明，首都是北京，但不是北京市。隨后2018年3月，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會發(fā)布了《建設(shè)項目規(guī)劃使用性質(zhì)正面和負面清單》的通知，鼓勵工業(yè)、倉儲、批發(fā)市場等用地調(diào)整為中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)辦公和配套用房，更是表明首都功能核心區(qū)主要打造為中央黨政軍機關(guān)辦公、國家重要外交活動、重要典禮舉行的區(qū)域。一定程度上，這標志著“中央政務(wù)區(qū)”雛形基本形成。

國家對功能多樣性展開的首都功能的重新建構(gòu)、塑造和認可的這些舉措，都是疏解北京非首都功能和首都北京職能歸位的一盤大棋。依此來看，憲法上的首都北京區(qū)域，未來的走向極可能是在首都功能核心區(qū)的基礎(chǔ)上，重組優(yōu)化東、西城行政區(qū)劃，明確形成首都特區(qū)之類的中央政務(wù)區(qū)。彼時，中央行政區(qū)的地理范圍也會有正式的官方確認，這一中央特別區(qū)的地理范圍也是合乎憲法上首都北京的意涵的。

面對首都的多功能疊加的“大城市病”，一般采取巴西的實體遷都模式、東京首都圈的功能遷都模式。當然還有展都、分都、擴都等模式。就《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》有序疏解北京非首都功能、北京副城市中心和雄安新區(qū)建設(shè)來看，我國目前選擇了功能分疏的模式，這是為解決北京城市病、推動京津冀協(xié)同發(fā)展開出的藥方，是重大國家戰(zhàn)略。這個初衷是好的，符合前述的憲法上的首都核心功能定位。但存在著首都核心功能外增加了文化中心、科技創(chuàng)新中心的功能定位，這只是首都城市北京市作為首都城市的功能定位，而非憲法上首都北京的功能定位，現(xiàn)在的首都功能核心區(qū)的功能定位更契合憲法意義上的首都功能定位。

當然，憲法意義上的首都疊加功能“文化中心”的加入，以及有序疏解北京非首都功能都是關(guān)系首都北京功能定位的重大憲法問題。我們前面已經(jīng)論述到“北京”“首都”都是憲法概念，對首都核心功能區(qū)的區(qū)域界定、首都功能和非首都功能的定位與區(qū)分，應(yīng)該由現(xiàn)行憲法第67條規(guī)定的全國人民代表大會常務(wù)委員會行使解釋憲法的職權(quán)來加以明確。而目前實踐中的做法一般是北京市政府拿出規(guī)劃，國務(wù)院批復(fù)，或者京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組拿出方案，中央財經(jīng)小組審議、中央政治局審議。為此，建議全國人大常委會依照憲法所賦予的職權(quán)對憲法中143條所規(guī)定的“中華人民共和國首都是北京”進行解釋。

四、余論

在憲法教義內(nèi)容中尋求最好的解釋方案，是本文秉持的解釋基點。上文研究的重心在于憲法上的首都北京規(guī)范含義的解釋。這是首都北京的憲法精義，亦是注解首都功能的根本。對于民間熱議的“憲法之外”的遷都議題，也有必要借此簡述如下：由上論述可知，在現(xiàn)行憲法秩序之下，將首都遷出北京市是違反憲法的。如果要進行遷都，就必須修改憲法。在這個議題之下，需要修改的并不只是修改第143條這一單一條款，前述的國徽條款也應(yīng)做相應(yīng)的修改；國徽中間不應(yīng)再是五星照耀下的天安門，民族精神的象征物亦須重塑；普通話條款這一倡導(dǎo)性規(guī)范也可能做相應(yīng)的變更。