田 橋

(清華大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100084)

黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)自1927年成立以來，其名稱、職能、產(chǎn)生方式及領(lǐng)導(dǎo)體制多次調(diào)整。改革開放后，中央紀(jì)委在中央政治局的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，地方紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了由同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，到以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)，到同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，再到強(qiáng)化上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)的演變過程。①關(guān)于黨的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的改革進(jìn)程、運(yùn)作機(jī)制、黨委紀(jì)委關(guān)系等內(nèi)容的代表性研究成果有：王希鵬:《建國后黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革的歷史脈絡(luò)與演進(jìn)方向》,《理論導(dǎo)刊》2015年第2期；黃曉輝:《推動(dòng)紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化的思考》,《中國特色社會主義研究》2014年第6期；紀(jì)亞光:《黨委與紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的關(guān)系和作用評析》,《人民論壇》2015年11期等。

一、改革開放初期各級紀(jì)委及其領(lǐng)導(dǎo)體制的重建

1978年，中央紀(jì)委在撥亂反正中恢復(fù)成立，隨著各級紀(jì)委的迅速建立，黨的紀(jì)律檢查工作重新步入正軌。從紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的恢復(fù)到雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的確立，體現(xiàn)了黨的監(jiān)督組織體系制度化的發(fā)展路徑。

(一)各級紀(jì)委在恢復(fù)時(shí)期受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)

1977年8月召開的黨的十一大決定全面恢復(fù)“文化大革命”期間被撤銷的黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。十一大《黨章》“黨的組織制度”一章第十三條規(guī)定：“黨的中央委員會、地方縣和縣級以上、團(tuán)級以上的黨委都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會。各級紀(jì)律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產(chǎn)生，并在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)黨員紀(jì)律教育，負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行紀(jì)律的情況，同各種違反黨的紀(jì)律的行為作斗爭。”②夏利彪：《中國共產(chǎn)黨黨章及歷次修正案文本匯編》，法律出版社2016年，第219頁。由于剛作出恢復(fù)紀(jì)委的決定，中央只是對紀(jì)委的職責(zé)、產(chǎn)生方式和基本職能作出簡要規(guī)定。關(guān)于黨委紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，相對于八大黨章而言，只保留了“黨的各級紀(jì)委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)”，未規(guī)定上下級紀(jì)委的職權(quán)分屬。

1978年12月，黨的十一屆三中全會重新確立了黨的正確政治路線、思想路線和組織路線。為保證黨中央的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，全會選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀(jì)律檢查委員會。這次全會強(qiáng)調(diào)健全黨的民主集中制，嚴(yán)肅黨紀(jì)，不僅從組織機(jī)構(gòu)上重建了中紀(jì)委，而且為紀(jì)檢工作的開展指明了方向，確立了紀(jì)檢工作的中心任務(wù)，翻開了改革開放時(shí)期黨的紀(jì)檢工作新篇章。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織制度建設(shè)具有根本性和長期性。恢復(fù)發(fā)展黨內(nèi)監(jiān)督制度，重建黨的各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)，是維護(hù)黨的紀(jì)律、糾正各種危害黨群關(guān)系現(xiàn)象的關(guān)鍵。為了在全黨范圍內(nèi)維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)，中紀(jì)委在完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)后，開始統(tǒng)籌推進(jìn)全國范圍內(nèi)黨的各級紀(jì)律檢查委員會的組建工作。1979年3月，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布通知，要求“省和縣各級黨的委員會，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會”[注]《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》第8卷，中國方正出版社2001年版，第85頁。。之后又聯(lián)合發(fā)布通知，就中央和國務(wù)院各部、委、局成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)問題作出規(guī)定。此后一年左右的時(shí)間里，中央國家機(jī)關(guān)多數(shù)部門先后設(shè)立了紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，全國絕大部分的縣級及以上黨委紀(jì)委(紀(jì)檢組)也相繼成立。隨著黨的紀(jì)委組織體系的快速建立和實(shí)施運(yùn)作，紀(jì)律檢查工作在全國范圍內(nèi)迅速開展起來，這為順利推進(jìn)平反冤假錯(cuò)案、審理林彪江青反革命集團(tuán)案提供了重要保障。

(二)以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)

改革開放初期，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪問題和腐敗問題多發(fā)，嚴(yán)打經(jīng)濟(jì)犯罪、抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)成為黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)。但在紀(jì)檢工作開展中，有的地方黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤地把黨的紀(jì)檢工作與改革、發(fā)展對立起來，認(rèn)為搞活經(jīng)濟(jì)可以放松紀(jì)律，不但不為紀(jì)委開展工作提供必要的條件，甚至多方加以責(zé)難和阻撓，影響了黨的紀(jì)檢工作的正常開展。而面對一些地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部懷疑和抵制三中全會路線、反對四項(xiàng)基本原則的現(xiàn)象[注]例如，1982年查處抵制和攻擊黨的十一屆三中全會以來路線、方針、政策的代表人物中，有原中共福建省建陽地委書記和原中共山西省委委員、運(yùn)城地委書記。參見《陳云與中央紀(jì)委》，中國方正出版社2005年版，第44頁。，由于受領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制約，黨的地方紀(jì)委難以有效查處。

紀(jì)檢工作中黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端日益凸顯，促使中央改革紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制。1980年2月，中紀(jì)委向中共中央專門請示，要求“將省、市、自治區(qū)和省、市、自治區(qū)以下各級黨的紀(jì)律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。國務(wù)院各部、委、局黨組紀(jì)律檢查組或黨的紀(jì)律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系亦采用雙重領(lǐng)導(dǎo)的原則”[注]《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》第8卷，中國方正出版社2001年版，第90頁。。黨中央很快肯定了這一提議。

在紀(jì)檢工作中，由于“以同級黨委為主”的制度規(guī)定，上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)很難落實(shí)。一些地方黨委對紀(jì)檢工作抱有抵觸情緒，地方各級紀(jì)委在反腐倡廉、維護(hù)黨紀(jì)、整頓黨風(fēng)方面遇到很多困難。鄧小平指出：“對各級干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。”[注]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第332頁。這個(gè)專門的機(jī)構(gòu)就是黨的紀(jì)委，為了保證紀(jì)檢機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行“鐵面無私的監(jiān)督檢查”，黨中央開始重新定位黨委紀(jì)委關(guān)系，邁開了紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制改革的新步伐。

(三)黨的十二大《黨章》正式確立了紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

1982年9月召開的黨的十二大決定取消“以同級黨委為主”的規(guī)定，以平衡黨委橫向領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)委縱向領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。十二大通過的《黨章》恢復(fù)了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章，擴(kuò)大了紀(jì)檢機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)定各級紀(jì)委由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)委授權(quán)主體由同級黨委會向黨代會的轉(zhuǎn)變。并明確規(guī)定了中央和地方各級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。”[注]夏利彪：《中國共產(chǎn)黨黨章及歷次修正案文本匯編》，法律出版社2016年版，第257頁。

黨的十二大《黨章》第四十五條從紀(jì)檢業(yè)務(wù)開展的角度對這種雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作出了總體制度安排：一方面規(guī)定了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委工作的檢查權(quán)，以及對下級紀(jì)委案件決定的批準(zhǔn)權(quán)和變更權(quán)。另一方面也規(guī)定了地方各級紀(jì)委如果對同級黨委處理案件的決定有異議，有向上級紀(jì)委請求復(fù)查的權(quán)力，以及針對同級黨委或其成員違反黨紀(jì)的問題得不到解決的現(xiàn)象，有向上級紀(jì)委提出申訴的權(quán)力。[注]夏利彪：《中國共產(chǎn)黨黨章及歷次修正案文本匯編》，法律出版社2016年版，第258頁。十二大《黨章》主要起草人鄧力群認(rèn)為，這一制度更新有利于解決“紀(jì)委檢查同級黨委難辦”的問題，他指出：“現(xiàn)在，增加了這么一條(第四十五條)，省一級的紀(jì)律檢查委員會，可以檢查省委和省委委員違反紀(jì)律的情況，并要求省委解決。如果省委不解決，或者解決得不正確，有權(quán)向上級紀(jì)律檢查委員會控告......實(shí)行這種雙重領(lǐng)導(dǎo)，是很有好處的?！盵注]《中國共產(chǎn)黨章程(修改草案)介紹》，中共廣州市委黨校圖書資料室翻印1980年版，第50-51頁。

歷次黨的全國代表大會通過的黨章(部分條文)修正案都沿用了黨的十二大《黨章》關(guān)于紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的核心表述。十二大《黨章》第四十五條對于紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)作程序的規(guī)定，除了幾次細(xì)節(jié)性的修改，也一直延續(xù)到黨的十九大《黨章》。其原因就是這一制度設(shè)計(jì)既保證了各級黨委對同級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也落實(shí)了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督和檢查，并為地方各級紀(jì)委有效監(jiān)督同級黨委及其成員提供了制度保障。

在黨中央醞釀國務(wù)院一些部委重建紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的過程中，曾考慮恢復(fù)黨的八屆十中全會創(chuàng)建的派駐工作制度。黨的十二大《黨章》規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員?！盵注]夏利彪：《中國共產(chǎn)黨黨章及歷次修正案文本匯編》，法律出版社2016年版，第257頁。1983年3月，中紀(jì)委提出向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)的某些部門派駐紀(jì)檢組或紀(jì)檢員，受中紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門黨組指導(dǎo)；省一級紀(jì)委可以向省一級黨政機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組或紀(jì)檢員，受省一級紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門黨組指導(dǎo)。[注]《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》第8卷，中國方正出版社2001年版，第107-109頁。黨的十二大至十三大期間，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)尚未恢復(fù)，為加強(qiáng)黨對國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)，中紀(jì)委著力組建派駐機(jī)構(gòu)，共向中央一級黨和國家有關(guān)部門派出了21個(gè)紀(jì)檢組。

二、黨的十二大至黨的十八大紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制改革的積極探索

黨的十二大之后，黨中央、中央紀(jì)委針對如何細(xì)化和落實(shí)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”總原則，從理論和實(shí)踐上進(jìn)行了紀(jì)檢體制改革的積極探索。中紀(jì)委不斷完善紀(jì)檢工作的方式和方法，對紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制和紀(jì)檢業(yè)務(wù)管理體制作出調(diào)整，總趨勢是不斷強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督權(quán)，尤其是派駐紀(jì)檢組統(tǒng)一管理改革，在派駐機(jī)構(gòu)層面實(shí)現(xiàn)了紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)。但在這一時(shí)期，地方各級紀(jì)委工作受同級黨委的干預(yù)較多，很多探索停留于講話、文件和條例，實(shí)踐成效不明顯。

(一)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理改革

隨著紀(jì)委重建工作的推進(jìn)，中央開始考慮恢復(fù)行政監(jiān)察制度。1987年國家監(jiān)察部成立后，快速組建了各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。黨的十三大報(bào)告指出：“黨的紀(jì)律檢查委員會不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件，應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì)，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)?！盵注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社2011年版，第32頁。按照黨的十三大關(guān)于黨政職能分開和機(jī)構(gòu)改革的要求，1988年3月，中央紀(jì)委二次全會提出“中央和地方紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐政府各部門和國家有關(guān)部門的紀(jì)檢組要逐步撤銷”[注]《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》第4卷，中國方正出版社2001年版，第254頁。。同年7月，黨中央批準(zhǔn)了這一意見。截至1988年年底，國務(wù)院各部門63個(gè)黨組紀(jì)檢組和派駐紀(jì)檢組中有49個(gè)被撤銷。

黨的十三屆四中全會以后，在中央調(diào)整政治體制改革路線、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的大背景下，被撤銷的紀(jì)檢派駐制度逐步恢復(fù)。1991年4月，中央紀(jì)委印發(fā)通知，明確規(guī)定了中央紀(jì)委派駐中央一級黨和國家機(jī)關(guān)各部門紀(jì)檢組由中央紀(jì)委和駐在部門黨組雙重領(lǐng)導(dǎo)。[注]《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》第8卷，中國方正出版社2001年版，第165頁。在雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下，存在被領(lǐng)導(dǎo)者難以有效監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者的難題，導(dǎo)致派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督乏力。為使派駐紀(jì)檢組對黨組成員實(shí)施有效監(jiān)督，中紀(jì)委開始對派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革。

1993年紀(jì)委監(jiān)察合署辦公后，中央紀(jì)委、監(jiān)察部又對派駐機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了多次調(diào)整。90年代的改革舉措集中在業(yè)務(wù)層面，規(guī)定派駐機(jī)構(gòu)紀(jì)檢、監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主。2000年后，改革進(jìn)展到人的層面，要求派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的干部以中央紀(jì)委、監(jiān)察部管理為主。為了降低駐在部門對派駐機(jī)構(gòu)人事安排的影響，增強(qiáng)派駐紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，中央紀(jì)委又提出多項(xiàng)措施，例如，派駐機(jī)構(gòu)編制單列；派駐紀(jì)檢組組長、監(jiān)察局局長一般不從駐在部門產(chǎn)生；中紀(jì)委、監(jiān)察部掌握派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的提名權(quán)等。盡管如此，“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”的制度安排仍難以落實(shí)，不少部門的派駐機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作和干部管理工作變成了以駐在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)為主。

為破解長期存在的“同體監(jiān)督”難題，更好發(fā)揮派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，黨的十五屆六中全會決定對派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。2002年，中央國家機(jī)關(guān)就派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行由中紀(jì)委統(tǒng)管的試點(diǎn)后，統(tǒng)一管理模式開始推廣。派駐機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢業(yè)務(wù)工作、領(lǐng)導(dǎo)干部的任免考核從原來的受同級黨委、上級紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)椤吧霞壖o(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)”，這為加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督減少了制度障礙。

(二)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的雙重管理

1980年2月，中央改變地方各級黨委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系后，“有關(guān)紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，要征求上級黨委紀(jì)委的意見”[注]《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》第8卷，中國方正出版社2001年版，第90頁。。由于只是規(guī)定“征求意見”，所以上級紀(jì)委對下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免并沒有實(shí)質(zhì)性的影響。1983年3月，中紀(jì)委規(guī)定：“各級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)干部由同級黨委和上級紀(jì)委雙重管理?！骷壖o(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲應(yīng)征得上一級紀(jì)委的同意?！盵注]《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》第8卷，中國方正出版社2001年版，第111頁。盡管“紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免必須征得上級紀(jì)委同意”是強(qiáng)制性規(guī)定，但實(shí)踐中上級紀(jì)委做到的究竟是形式審批還是實(shí)質(zhì)考核，要打一個(gè)問號。

1992年4月，中紀(jì)委、中組部下發(fā)通知，要求省級紀(jì)委換屆時(shí)，紀(jì)委書記、副書記、常委候選人由省級黨委提出，征得中央紀(jì)委同意后，送中央審批。[注]《中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)文獻(xiàn)選編》第8卷，中國方正出版社2001年版，第175頁。此后，地方各級紀(jì)委換屆，與省級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部任免審批程序大抵一致。中紀(jì)委進(jìn)一步要求，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的提名、任免、兼職、調(diào)動(dòng)，必須事先征得上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的同意，強(qiáng)化其考察和監(jiān)督的權(quán)力。

進(jìn)一步的改革方向是，在紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生過程中，上級紀(jì)委的“發(fā)言權(quán)”從“任免同意”這一末端前移到“人選提名”環(huán)節(jié)。最早在上世紀(jì)90年代中期，張家界市進(jìn)行了縣紀(jì)委書記提名權(quán)改革的探索，其目的就是使上級紀(jì)委在地方紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子人事問題上有最終的決定權(quán)，但這種探索只持續(xù)到1998年。2006年，中紀(jì)委開始進(jìn)行省級紀(jì)委書記提名權(quán)的改革，打破了過去由地方黨委提名本地紀(jì)委書記的慣例。2006年的省級黨委換屆，在調(diào)整的15個(gè)省級紀(jì)委書記中，由中央紀(jì)委直接下派或異地遷任的省級紀(jì)委書記有10名。[注]梅麗紅：《十六大以來的紀(jì)檢體制改革》,《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2007年4月16日。之后的5年里，中央紀(jì)委不斷加大省級紀(jì)委書記“空降”或異地調(diào)任的力度，盡管中紀(jì)委對此沒有作出成文規(guī)定，但這種做法已經(jīng)漸漸成為一種常規(guī)化的調(diào)整方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年底至2012年6月，在調(diào)整的29名省級紀(jì)委書記中，有16名紀(jì)委書記來自中央紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)部或者外省紀(jì)委。[注]李微敖：《中紀(jì)委“全覆蓋”：向中央黨務(wù)部門派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)》,《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2013年11月14日。中紀(jì)委逐漸上收省級紀(jì)委書記的提名權(quán)，這對于削弱地方黨委對地方紀(jì)委重大人事安排的影響、強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督權(quán)具有積極作用。

(三)紀(jì)檢業(yè)務(wù)工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)

黨的十二大之后，中紀(jì)委出臺了一系列制度規(guī)定，逐步落實(shí)十二大《黨章》規(guī)定的上級紀(jì)委對下級紀(jì)委業(yè)務(wù)工作的知情權(quán)、檢查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、變更權(quán)。這些規(guī)定集中體現(xiàn)為三個(gè)方面。一是強(qiáng)化上級紀(jì)委對審理重大或復(fù)雜案件的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)上級紀(jì)委對下級紀(jì)委執(zhí)紀(jì)的監(jiān)督。二是保障中央紀(jì)委及時(shí)掌握重大案件的線索和地方紀(jì)委案件查辦的相關(guān)情況，通過建立完善省級紀(jì)委向中央紀(jì)委的定期報(bào)告、專題報(bào)告、信息報(bào)送制度，為加強(qiáng)對地方紀(jì)委業(yè)務(wù)工作的督促和指導(dǎo)提供保障。三是盡力排除紀(jì)委查處黨內(nèi)違紀(jì)案件中的干擾和阻力，加強(qiáng)紀(jì)委案件查處工作的相對獨(dú)立性。十四屆中央紀(jì)委六次全會重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督制度：“黨的地方和部門的紀(jì)委(紀(jì)檢組)發(fā)現(xiàn)同級黨委(黨組)或它的成員有違反黨的紀(jì)律的情況，有權(quán)進(jìn)行初步核實(shí)，并直接向上級紀(jì)律檢查委員會報(bào)告，任何組織和個(gè)人不得干預(yù)和阻撓?！盵注]《黨的十四大以來中共中央紀(jì)律檢查委員會歷次全會工作報(bào)告匯編》，中國方正出版社2017年版，第113頁。這為地方紀(jì)委監(jiān)督同級黨委及其成員完善了制度規(guī)范。

2003年12月頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》規(guī)定：“黨的地方和部門紀(jì)委、黨組紀(jì)檢組可以直接向上級紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題?！盵注]《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社2011年版，第661頁。這在一定程度上突破了“紀(jì)委向同級黨委報(bào)告”的限制，對于加強(qiáng)紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)部的縱向監(jiān)督和中央對地方腐敗問題“垂直打擊”力度具有重要意義。

三、黨的十八大以來紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制改革的深化

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的過程中，把深化紀(jì)律檢查體制改革擺在突出位置，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和底層落實(shí)，著力解決制約紀(jì)律檢查工作的深層次矛盾。

(一)推進(jìn)紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化、制度化

改革開放以來，在不斷改革和完善紀(jì)律檢查體制的過程中，中央一直重視強(qiáng)化紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)。“但是在實(shí)際的工作中，各級紀(jì)委依然處于以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的狀況”[注]肖培：《推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革》,《人民日報(bào)》2018年3月18日。。其主要原因在于同級黨委掌握紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的提名任免權(quán)、工資待遇和福利保障，不利于發(fā)揮紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督作用。

習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)委第三次全體會議上講話指出：“大家在一口鍋里吃飯，很難監(jiān)督別人。對地方紀(jì)委來說，同級監(jiān)督忌諱也不少，這些年發(fā)生的一把手腐敗問題，很少有同級紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告的。”[注]《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社 中國方正出版社2015年版，第59頁。無論是地方紀(jì)委、派駐機(jī)關(guān)紀(jì)檢組還是企業(yè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，都很少有揭發(fā)和報(bào)告同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)問題的。黨的地方各級紀(jì)委在查辦腐敗案件時(shí)受到同級黨委的很大牽制，存在“報(bào)案不理”、“壓案不報(bào)”、“瞞案不查”的現(xiàn)象，紀(jì)委“不想監(jiān)督”、“不能監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”的問題突出。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第36條專門就改革黨的紀(jì)律檢查體制進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署：“推進(jìn)紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。”[注]《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第532頁。這為推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查改革工作確立了根本遵循。

黨章關(guān)于“紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)”的原則性規(guī)定，由于缺乏具體措施和程序保障，實(shí)際操作中往往變成同級黨委主導(dǎo)，造成“看得見管不著”的同級監(jiān)督困境。因此，中央推進(jìn)紀(jì)檢體制改革的總方向是制定配套的制度對雙重領(lǐng)導(dǎo)體制予以細(xì)化。2014年初，中央設(shè)立紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組，負(fù)責(zé)部署、落實(shí)和督辦一系列改革任務(wù)。同年6月，中央政治局審議通過了《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，對改革的目標(biāo)、任務(wù)、舉措和進(jìn)度作出安排。其中關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的改革舉措，重新調(diào)整了黨委與紀(jì)委的職責(zé)與權(quán)限，明確黨委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)。

深化黨的紀(jì)律檢查體制改革，完善反腐敗體制機(jī)制，必須“增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督效果，保證各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性”[注]《習(xí)近平談治國理政》第一卷，外文出版社2014年版，第395頁。。紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性并不等同于紀(jì)委的獨(dú)立性，強(qiáng)化紀(jì)委垂直性領(lǐng)導(dǎo)的改革不能突破“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的體制框架，堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是深化改革的根本政治前提。其次，制度建設(shè)是深化改革的落腳點(diǎn)。十八大以來，中央先后制定出臺了紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)提名考察辦法、黨內(nèi)監(jiān)督條例、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則等制度規(guī)定，為保障各級紀(jì)委相對獨(dú)立地開展工作提供了強(qiáng)有力的制度支撐。

十九大《黨章》對黨的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制作出重要調(diào)整，在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了“上級黨的紀(jì)律檢查委員會加強(qiáng)對下級紀(jì)律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)”[注]《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社2017年版，第55頁。，對黨的十八大以來紀(jì)律檢查體制改革實(shí)踐、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的重要成果以黨內(nèi)“根本法”的形式予以肯定和明確，為加強(qiáng)紀(jì)委的垂直性領(lǐng)導(dǎo)提供具有最高黨內(nèi)法規(guī)效力的保障。

(二)保障紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性

根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”[注]《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社 中國方正出版社2015年版，第59-60頁。的改革要求，中央制定和落實(shí)了一系列改革舉措，主要包括紀(jì)檢業(yè)務(wù)、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部提名考察、對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)三個(gè)方面。

強(qiáng)化紀(jì)委查辦腐敗案件的垂直性領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)上級紀(jì)委對下級紀(jì)委查辦重大復(fù)雜案件的督辦權(quán)、交辦權(quán)、提辦權(quán)和指定管轄權(quán)。2017年十八屆中央紀(jì)委七次全會通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》(以下簡稱《規(guī)則》)第八條規(guī)定：“上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)有權(quán)指定下級紀(jì)檢機(jī)關(guān)對其他下級紀(jì)檢機(jī)關(guān)管轄的黨組織和黨員干部違紀(jì)問題進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查，必要時(shí)也可直接進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查?！盵注]《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》，《人民日報(bào)》2017年1月21日。該條文的前半句規(guī)定了上級紀(jì)委的指定管轄權(quán)和改變管轄權(quán)，后半句規(guī)定了上級紀(jì)委的提辦權(quán)。其次，嚴(yán)格執(zhí)行請示報(bào)告制度，是各級紀(jì)委把反映領(lǐng)導(dǎo)干部問題的線索處置和執(zhí)紀(jì)審查情況同時(shí)向同級黨委和上級紀(jì)委報(bào)告的重要保障。2016年黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對下級紀(jì)委向上級紀(jì)委的報(bào)告、述職規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，《規(guī)則》第九條明確規(guī)定了紀(jì)委向同級黨委和上級紀(jì)委請示報(bào)告的重要事項(xiàng)、時(shí)間及要求。這些具體規(guī)范是做好請示報(bào)告工作的重要基礎(chǔ)。

強(qiáng)化紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的垂直管理。2015年3月，中央辦公廳印發(fā)三個(gè)提名考察辦法，明確了省級紀(jì)委書記副書記、中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長副組長、中管企業(yè)紀(jì)委書記副書記的提名考察程序。[注]這是對以前中紀(jì)委直接下派或異地調(diào)任省紀(jì)委書記的不成文規(guī)定予以規(guī)范，既堅(jiān)持了黨管干部的原則，也體現(xiàn)了“兩個(gè)為主”的改革要求。中紀(jì)委掌握省級紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部提名權(quán)和考察權(quán)，意味著紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)干部雙重管理重心從同級黨委轉(zhuǎn)移到中紀(jì)委。這有助于中紀(jì)委加強(qiáng)同地方黨委的溝通和協(xié)調(diào)，及時(shí)掌握地方紀(jì)委情況，主動(dòng)管起管好地方紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子。

強(qiáng)化紀(jì)委對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。一方面，用制度來規(guī)范紀(jì)律檢查監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，按照干部管理權(quán)限，由紀(jì)委履行相應(yīng)處理程序?！兑?guī)則》第七條規(guī)定：“對黨的組織關(guān)系在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的黨員干部違紀(jì)問題，應(yīng)當(dāng)按照誰主管誰負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)?！盵注]《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》，《人民日報(bào)》2017年1月21日。這就厘清了地方紀(jì)委、主管部門紀(jì)委對“雙重管理干部”違紀(jì)問題的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職責(zé)，有助于解決監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中相互推諉的問題。另一方面，加強(qiáng)上級紀(jì)委對下級紀(jì)委執(zhí)紀(jì)的監(jiān)督。十九大《黨章》修正案對給予地方各級黨委委員、候補(bǔ)委員的黨紀(jì)重處分程序的批準(zhǔn)權(quán)限和程序規(guī)定作出補(bǔ)充，將原先規(guī)定的“必須經(jīng)過上級黨的委員會批準(zhǔn)”調(diào)整為“必須經(jīng)過上級紀(jì)律檢查委員會常務(wù)委員會審議，由這一級紀(jì)律檢查委員會報(bào)同級黨的委員會監(jiān)督”[注]《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社2017年版，第54頁。。這為強(qiáng)化上級紀(jì)委監(jiān)督下級黨委、紀(jì)委提供了程序保障。

(三)完善紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理體制

派駐紀(jì)檢組實(shí)行統(tǒng)一直管后，雖然紀(jì)檢人員編制和人事任免權(quán)收歸上級紀(jì)委，但是派駐機(jī)構(gòu)人員的工資、待遇、福利，都由同級黨組負(fù)責(zé)。而且，作為黨委成員的派駐紀(jì)檢組長仍歸同級黨委領(lǐng)導(dǎo)。這種模式嚴(yán)重削弱了派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能。為破解這一難題，全國一些縣市嘗試了“大紀(jì)檢組”、“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”等做法，讓“財(cái)權(quán)”“物權(quán)”脫離駐在單位。這種試點(diǎn)性改革在基層實(shí)踐中取得了一些成效，但沒有上升為國家政策。

黨的十八大以來，深化派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理體制改革的主要舉措包括派駐監(jiān)督全覆蓋、派駐紀(jì)檢組領(lǐng)導(dǎo)提名考察權(quán)上移、派駐工作經(jīng)費(fèi)單列等。針對十八大以前中紀(jì)委主要在政府部門設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，而在大多數(shù)黨務(wù)部門沒有設(shè)派駐機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，黨的十八屆三中全會要求：“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)?！盵注]《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第532頁。2014年《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》將派駐機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)列入駐在部門預(yù)算，這有助于降低派駐機(jī)構(gòu)的依附性。

在深化紀(jì)律檢查體制改革的同時(shí)，黨中央也在不斷推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，整合行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局以及檢察機(jī)關(guān)的反貪力量，設(shè)立國家監(jiān)察委，與紀(jì)委合署辦公。2018年6月，根據(jù)黨章黨規(guī)和憲法、監(jiān)察法有關(guān)規(guī)定，中央紀(jì)委國家監(jiān)委統(tǒng)一設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，稱為“派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”，履行黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，受中央紀(jì)委國家監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)。[注]《中央紀(jì)委國家監(jiān)委統(tǒng)一設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年6月21日。

四、結(jié)語

黨的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制是關(guān)于紀(jì)委監(jiān)督權(quán)力配置和運(yùn)行的制度安排，其核心問題是如何處理紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與同級黨委的關(guān)系、與上下級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)之間的關(guān)系以及與派出機(jī)關(guān)、派駐紀(jì)檢組、駐在單位之間的關(guān)系。學(xué)界關(guān)于紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制改革模式的設(shè)想主要有“平行領(lǐng)導(dǎo)式”、“垂直領(lǐng)導(dǎo)式”和“雙重領(lǐng)導(dǎo)式”三種。“平行領(lǐng)導(dǎo)式”強(qiáng)調(diào)黨代會是行使決策權(quán)的黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，黨委會、紀(jì)委會分別行使相互平行的執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！按怪鳖I(lǐng)導(dǎo)式”主張實(shí)行中央紀(jì)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方紀(jì)委垂直管理體制，或?qū)嵭惺∫韵录o(jì)委垂直管理體制，通過組織、人事、后勤保障的獨(dú)立實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的紀(jì)委監(jiān)督。

實(shí)行紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是黨的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求。中國共產(chǎn)黨是按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體，中央、地方、基層黨組織的設(shè)置模式，決定了包括黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作在內(nèi)的諸多工作需要實(shí)行分級負(fù)責(zé)制。若紀(jì)委垂直管理，不僅事實(shí)上難以解決地方各級紀(jì)委和派駐機(jī)構(gòu)的工作后勤保障問題，而且也將面臨如何監(jiān)督紀(jì)委、監(jiān)察委的難題。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第三次全會上針對紀(jì)律檢查體制和反腐敗體制改革提出：“要強(qiáng)化制約，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！盵注]《習(xí)近平談治國理政》第一卷，外文出版社2014年版，第395頁。這要求繼續(xù)深化改革，科學(xué)配置地方紀(jì)委與同級黨委的權(quán)力，既確保黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又保證紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性。