李大光

摘要：在我國(guó)，PPP模式應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上獲得了良好效果。本文以此為核心，首先介紹了PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀，然后分析了導(dǎo)致融資困境的原因，最后闡述了相關(guān)應(yīng)對(duì)措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 融資 困境 措施

PPP項(xiàng)目就是公私合營(yíng)項(xiàng)目，指的是政府與私人組織之間，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成的伙伴式合作關(guān)系。為了保證合作順利完成，期間會(huì)簽署合同、明確雙方權(quán)利和義務(wù)，最終獲得比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。當(dāng)前PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間的典型問(wèn)題就是融資有困難，不利于發(fā)揮社會(huì)資本的積極作用。如何解決融資難的問(wèn)題，成為PPP項(xiàng)目實(shí)操者的重要研究課題。

一、PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀

分析PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)如下：①企業(yè)和政府共同參與項(xiàng)目全過(guò)程，提高了經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性，可以避免費(fèi)用超支；②企業(yè)和政府取長(zhǎng)避短，對(duì)于政府而言，有利于轉(zhuǎn)換職能、減輕財(cái)政壓力；對(duì)于企業(yè)而言，實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化，從而降低投資風(fēng)險(xiǎn)；③各個(gè)參與方組成聯(lián)盟，有利于協(xié)調(diào)各方利益；④應(yīng)用范圍廣泛，除了市政工程以外，還可用于醫(yī)院、學(xué)校、鐵路建設(shè)等領(lǐng)域。

我國(guó)PPP項(xiàng)目主要應(yīng)用在公共基礎(chǔ)建設(shè)方面，依據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年在基礎(chǔ)設(shè)施上的全球投資額為1116億美元，其中PPP項(xiàng)目投資為999億美元，成為歷年來(lái)新高。在2016年的G20杭州峰會(huì)上，提出中美大力推廣PPP項(xiàng)目，我國(guó)拿出1800億元作為融資基金，且財(cái)政部門和發(fā)改委頒布了多種政策文件，為PPP項(xiàng)目的應(yīng)用創(chuàng)建良好的政策環(huán)境。即便如此，我國(guó)PPP項(xiàng)目起步晚、發(fā)展時(shí)間短，在多種因素的影響下，融資過(guò)程存在困難，不僅影響項(xiàng)目進(jìn)程，還可能威脅到整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展?；诖?，明確融資困境的原因，并實(shí)施有效的應(yīng)對(duì)措施，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目的融資困境及原因

（一）存在內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目由于規(guī)模大，施工運(yùn)營(yíng)周期普遍較長(zhǎng)，甚至達(dá)到幾十年。這個(gè)過(guò)程中，材料價(jià)格變動(dòng)、消費(fèi)需求改變、工藝技術(shù)革新、政府履約能力等，均會(huì)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和利益造成影響。我國(guó)PPP項(xiàng)目在運(yùn)作模式上不成熟，例如缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、缺乏配套環(huán)境、政策支持不足等，這就導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展中存在較大風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)和控制。雖然有規(guī)定指出，可以采用分配優(yōu)化原則將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，但是項(xiàng)目成本收益的影響因素較多，繼而會(huì)干擾投資意愿。

（二）融資能力有限

分析PPP項(xiàng)目的核心，是設(shè)置獨(dú)立性的、具有特殊目的的公司，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。公司對(duì)資金進(jìn)行獨(dú)立核算，其中融資擔(dān)?；騼攤膩?lái)源，主要是項(xiàng)目資產(chǎn)和未來(lái)現(xiàn)金流?？紤]到我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展應(yīng)用時(shí)間短，這些公司普遍規(guī)模較小，因此在資金、現(xiàn)金流等方面存在問(wèn)題，降低了融資能力。

（三）資產(chǎn)項(xiàng)目不匹配

PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)之一，是利用社會(huì)資本用于設(shè)施建設(shè)，以金融資本為例，是項(xiàng)目融資的主體和關(guān)鍵，一方面是社會(huì)資本的重要組成部分，另一方面也是其他類型資本的擔(dān)保。然而，我國(guó)金融資產(chǎn)和項(xiàng)目融資之間是不匹配的，這是造成融資困境的原因之一。具體來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目融資主要依賴于銀行貸款，大多為中期、短期類型，和項(xiàng)目建設(shè)的長(zhǎng)期性不相符。在監(jiān)管方面，對(duì)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)測(cè)不到位，只能采用擔(dān)保形式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，因此對(duì)于融資提出了更高要求，信托、券商等機(jī)構(gòu)亦是如此。

（四）融資悖論影響

PPP項(xiàng)目在融資上的耗用時(shí)間長(zhǎng)、精力大，從側(cè)面增加了融資成本，政府在購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)將其轉(zhuǎn)嫁到財(cái)政上，不受財(cái)政預(yù)算的約束。要想保證融資成功，要求政府、社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合，形成利益共同體，如此就會(huì)帶來(lái)融資悖論：其一，項(xiàng)目的融資需求越大，政府的財(cái)政壓力越大，由于承受能力差、債務(wù)負(fù)擔(dān)重，可能出現(xiàn)盲目投資，造成更多財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；其二，在地方政府中，存在新官不認(rèn)舊賬的現(xiàn)象，會(huì)損害PPP項(xiàng)目的信用，輕則項(xiàng)目進(jìn)展受阻，重則導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。

（五）結(jié)構(gòu)化融資落地難

PPP項(xiàng)目股權(quán)部分的融資加大了融資難度，主要原因：①大部分PPP項(xiàng)目規(guī)模大、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，而金融機(jī)構(gòu)等融資方前期參與度不夠高，尤其在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段參與少。②金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)融資模式與央企、國(guó)企的內(nèi)部管理體制的沖突和矛盾。③由政府和社會(huì)資本共同成立的項(xiàng)目公司，因?yàn)橘Y產(chǎn)規(guī)模小、現(xiàn)金流少、信用評(píng)級(jí)不高，限制了自身融資能力。④我國(guó)目前PPP主要以信貸融資為主，商業(yè)銀行貸款是其主要方式，項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等新型融資方式普及率極低。

三、解決PPP項(xiàng)目融資困境的相關(guān)措施

（一）科學(xué)制訂方案

融資方案的制訂，應(yīng)該確保政府和社會(huì)資本共同出資，遵循共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的原則。要求對(duì)現(xiàn)有的法律政策進(jìn)行分析，總結(jié)類似項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)各方利益。方案制訂要點(diǎn)如下：第一，明確融資成本的上限、杠桿比例的下限，并制定擔(dān)保、股權(quán)質(zhì)押等增信方式。第二，融資資金分期進(jìn)入、前后聯(lián)動(dòng)，由多個(gè)參與方一起引入，在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的同時(shí)，也要積極分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。第三，制定融資期限，科學(xué)分析金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)、利益，對(duì)融資方案進(jìn)行優(yōu)化。第四，為了提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，在融資方案中可以納入施工單位的連帶責(zé)任，當(dāng)融資不足時(shí)提供差額資金保障，真正實(shí)現(xiàn)各方通力協(xié)作。

（二）拓展融資渠道

充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的功能作用，對(duì)債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，從而確保融資期限、項(xiàng)目周期兩者匹配。對(duì)于政府、監(jiān)管部門而言，應(yīng)該健全各類資金的投資機(jī)制，在現(xiàn)有融資方式的基礎(chǔ)上，加入基金、信托、股權(quán)融資等。具體措施如下：第一，加大融資力度。積極發(fā)行長(zhǎng)期債券，例如企業(yè)債、中期票據(jù)等；創(chuàng)新發(fā)債類型，爭(zhēng)取放寬發(fā)債窗口限制；做好融資規(guī)劃，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。第二，獲得商業(yè)銀行支持，和商業(yè)銀行加強(qiáng)合作，開(kāi)展循環(huán)貸款、法人賬戶透支等業(yè)務(wù)，提高長(zhǎng)期償債能力。第三，創(chuàng)新融資方式，從國(guó)家政策入手制定債權(quán)投資計(jì)劃試點(diǎn)；嘗試社保基金參與項(xiàng)目投資合作等。第四，設(shè)立境外融資平臺(tái)，推動(dòng)銀行開(kāi)展外匯融資合作，針對(duì)境外融資業(yè)務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)和研究。endprint

（三）完善協(xié)調(diào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目管理部門應(yīng)該和財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)溝通，采用動(dòng)態(tài)融資理念，促使兩個(gè)部門之間信息共享，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行全盤(pán)把控。及時(shí)對(duì)融資計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，將融資方案作為績(jī)效考核的重要內(nèi)容之一，從而提高各個(gè)部門的關(guān)注力度，確保資金進(jìn)度、形象進(jìn)度相互匹配。以俄羅斯為例，2008年擬建92億歐元的公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括公路、輕軌、隧道、機(jī)場(chǎng)等，并采用PPP項(xiàng)目?？紤]到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，管理部門準(zhǔn)確預(yù)測(cè)了信貸市場(chǎng)的波動(dòng)性，對(duì)此調(diào)整了項(xiàng)目規(guī)劃，延遲了融資計(jì)劃，避免了盲目融資。最終將資產(chǎn)、項(xiàng)目預(yù)期收入作為硬通貨的融資能力，保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（四）優(yōu)惠政策引導(dǎo)

PPP項(xiàng)目服務(wù)于公共產(chǎn)品，因此和公眾利益密切相關(guān)。站在政府的角度，應(yīng)該積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入到PPP項(xiàng)目中。在項(xiàng)目初期或融資環(huán)境不利階段，政府要提供更多的優(yōu)惠政策，保障項(xiàng)目順利實(shí)施，具體如下：第一，發(fā)揮PPP基金的支持引導(dǎo)作用，我國(guó)山東、河南、新疆等地落地了支持基金，以此提高融資的可獲得性，促使社會(huì)資本參與到項(xiàng)目之中。第二，開(kāi)展融資擔(dān)保，這是當(dāng)前政策不完善背景下，用來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。應(yīng)該支持融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保規(guī)模的增大，利用彌補(bǔ)損失、風(fēng)險(xiǎn)代償?shù)仁侄?，擴(kuò)大融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的規(guī)模，解決融資難的問(wèn)題。第三，鼓勵(lì)各級(jí)政府出資參與項(xiàng)目投資，不僅能減小初期資金壓力，還能起到融資增信效果。

（五）加強(qiáng)信用約束

首先改變公眾對(duì)于PPP項(xiàng)目的錯(cuò)誤看法，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該向政府提供咨詢、顧問(wèn)等服務(wù)，在項(xiàng)目策劃、融資設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面，均提供幫助和支持，促使項(xiàng)目業(yè)務(wù)順利進(jìn)行。其次，應(yīng)該建立中長(zhǎng)期的財(cái)政規(guī)劃，加強(qiáng)績(jī)效管理和行政監(jiān)督，將政府信用和領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)相掛鉤，實(shí)現(xiàn)政策的透明性、持續(xù)性。最后，研究PPP項(xiàng)目新型付費(fèi)模式，一方面保證政府的合理利益，另一方面嘗試多種方式為項(xiàng)目增信，例如資本注入、投資補(bǔ)貼、貼息貸款等，以此提高項(xiàng)目的吸引力。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，考慮到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性，采用PPP模式能夠促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，因此應(yīng)用廣泛。分析可知，當(dāng)前PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的最大問(wèn)題就是存在融資困境，而且形成原因較多。對(duì)此，應(yīng)該科學(xué)制訂融資方案、拓展融資渠道、完善協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)提供優(yōu)惠政策、加強(qiáng)信用約束，如此才能提高融資效率和質(zhì)量，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，獲得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。endprint